EPC模式下政府投资建设项目绩效监控管理探究——以X地政府投资新建教学楼为例

娄底市财政局

引言

自2012年以来，某地级市本级每年至少安排5000万元财政资金用于城区中小学校超大班额化解，2019年度财政投入达1.46亿元。其中，大部分资金用于政府投资建设项目新建或改扩建城区中小学教学楼及设施设备。政府投资建设项目是地方财政支出保障的重要内容，往往具有覆盖面广、社会关注度高、持续时间长等特点，是各级政府实施预算绩效管理的重点。政府对投资建设项目实行绩效监控管理，及时发现和纠正项目实施过程存在的问题，确保项目绩效目标如期保质保量完成，不仅有利于抑制政府投资冲动，也有利于提高地方政府资源配置效率。

一、EPC模式与政府投资建设项目绩效监控

（一）EPC模式简述

EPC即工程（Engineering）、采购（Procurement）、建设（Construction），是国际通用的工程总承包产业总称。在该模式下，一方面，总承包人是EPC总承包项目第一责任人，对建设工程“设计、采购、施工”整个过程负责、对工程质量及工程所有专业分包人履约行为负总责，另一方面，发包人（通常指建设单位）一般不过于严格地控制总承包人，而是给总承包人在建设中较大的工作自由，但可以采取过程控制模式和事后监督模式对EPC总承包项目进行管理。

相比传统承包模式而言，EPC总承包模式具有以下优势：一是突出了设计在整个工程建设过程中主导作用的发挥；二是可以有效克服设计、采购、施工相互制约和项目脱节的矛盾，有利于工程各阶段工作合理衔接；三是有利于发挥总承包人的主观能动性，运用其先进管理经验为建设单位和承包人自身创造更多效益；四是减轻了发包人（建设单位）需承担的项目风险和管理负担。

（二）政府投资建设项目绩效监控概述

政府投资建设项目绩效监控，是指各级财政部门和预算单位通过定期采集绩效运行信息并汇总分析，对项目绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，并在发现绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离时，及时采取措施予以纠正的管理行为。通常由项目主管部门负责组织实施，同级财政部门可根据工作需要对项目进行绩效重点监控。

与一般项目绩效监控不同，EPC模式下建设项目绩效监控作为一种全过程监控，既跟踪项目前期设计、勘察、施工组织设计、招投标、设备物资采购等实施情况，又监控项目进度、质量、安全、成本、资金管理等管理效果。

二、EPC模式下实施政府投资建设项目绩效监控的局限

（一）政府投资建设项目绩效监控体系不完善

根据《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，政府投资建设项目绩效监控纳入全过程预算绩效管理范畴，属于绩效运行监控环节。政府投资项目绩效监控体系要围绕项目绩效目标实现程度和预算执行进度“双监控”构建。而EPC模式下，工程项目绩效涉及项目管理目标责任履行成效，项目绩效指标完成情况效果，项目风险控制、进度控制、费用控制效果，工程质量状况，对分包方实施控制的成效等多方面。由于EPC模式下政府投资项目绩效监控体系不完善，不同监控机构或人员对同一监控对象进行监控时，就可能因绩效监控方案不同而得到差异化的监控结果。

（二）政府部门实施绩效监控管理受限

选择EPC模式的建设项目一般是工程量大、涉及先进技术和复杂流程工艺的系统项目。政府部门作为EPC建设项目的监控主体时，既要考虑监控管理成本，又要突出监控实施效果。一方面，政府部门监控主体在无法长时间、连续跟项目的情况下，通常只能通过案卷研究、实地勘查（测量）、对比分析、问卷调查等方式进行不定期抽查，故而难以全面收集项目信息，导致绩效监控结果可能不全面。另一方面，建设项目前期策划和设计阶段是决定项目建设成本的关键阶段，合理确定与有效控制工程造价十分重要。这要求监控人员实施绩效监控时，必须具备较强专业性。

三、当前EPC模式下政府投资建设项目存在的问题

EPC建设项目管理的好坏直接影响项目实施的最终成效。当前绝大部分政府投资建设项目管理粗放，而EPC项目总承包人在自行实施项目管理过程中也存在诸多问题。以某地政府以EPC模式新建学校教学楼为例，EPC项目可能存在以下方面问题：一是招投标管理方面。如存在投标报价金额错误、中标单位投标文件瑕疵等重要性差错；项目实际招标控制价高于投资估算中的招标控制价等。二是EPC合同方面。如合同工程范围和施工内容不明确容易导致原本属于合同内的项目办理签证，增加项目投入；在EPC模式下采用单价合同导致承包商应承担的项目风险转移至建设单位。三是工期设计方面。如因招生需求或施工天气等原因，违反建筑安装工程工期定额压缩施工工期，可能导致建设工程质量存在隐患等。四是运用EPC模式操作方面。如建设单位、设计单位及施工单位缺乏EPC模式应用经验，不能激发EPC总承包商在设计环节控制投资的动能，造成项目设计与施工实质分离等。

四、加强EPC项目绩效监控的对策建议

（1）委托专业机构或人员，参与项目设计监控管理。EPC项目设计，原则上由设计项目经理负责，但由于政府部门和建设单位对工程设计图纸、工程造价定额标准等缺乏专业判断，无法对项目实施专业管理，因此，在建设单位不具备相关专业能力的背景下，委托专业机构或人员参与监管或咨询很有必要。由咨询单位代替建设单位提高施工过程参与度和控制力，给出专业性建议，能有效降低成本，节约财政资金，降低项目风险。

该环节绩效监控重点：① EPC项目设计和施工方案。主要关注项目设计有无将施工单位成熟的施工工艺、方法加以运用，有无遵循“设计服务施工，施工反馈设计”原则及时完善设计图纸等；② 设计变更和现场签证。主要关注设计变更签证审批程序，设计变更工程量及内容，设计变更对材料设备采购的影响。

（2）加强招投标管理监控，规范EPC项目招标投标。EPC项目要先完成可行性研究、方案设计或初步设计，且具备相应阶段项目批准文件和招标所需基础资料后，才能以相对准确的工程投资估算或概算为经济控制指标，以限额设计为控制手段，按照相关技术规范、标准以及确定的建设规模、功能需求、投资限额、工程质量和进度要求等，进行EPC工程总承包项目招标。

该环节绩效监控重点：① 设计、采购和施工的技术解决方案，主要关注设计方案可建造性、采购需求及策略、施工方案可行性等方面；② 整体项目管理解决方案，主要关注设计、采购和施工进度计划，项目进度、质量和安全控制措施，项目分包管理情况等。

（3）重视EPC项目合同监管，规避风险控制造价。EPC模式下总承包人对整个建设项目负责，但总承包人无须亲自完成整个建设工程项目，其可根据工程项目的不同规模、类型以及业主要求，将设备采购、施工及安装等工作分包给专业分包商。因此，政府相关部门或建设单位可对合同进行评审，同时在施工中加强合同管理，以保证合同造价的合理性、合法性，减少履行合同中甲、乙双方的纠纷，维护合同双方利益，有效控制工程造价。

该环节绩效监控重点：① 合同内容监管。主要关注施工合同中有关成本、质量、进度的管理约定，合同有关履约责任、变更事项、争议解决方案的约定等。② 合同风险规避。主要关注合同签订阶段的投标前风险、投标报价风险，合同执行阶段设计、采购、施工风险等。

（4）强化项目施工产出监督，保证项目实现预期绩效。对施工阶段实施绩效监控，可以通过不定期抽查项目综合管理情况，督促建设单位、施工单位、监理单位按合同履职，更好地服务项目建设；通过检查项目资金使用情况，规范项目建设资金管理，严格专款专用；通过对施工现场进行勘察，及时整改施工过程中发现的问题，规范施工现场进度管理、质量管理、安全管理等，避免偷工减料和安全质量事故的发生，减少施工材料浪费等。

该环节绩效监控重点：① 项目进度执行情况。主要关注施工图审核进度、项目预算进度、项目施工进度等。② 项目质量产出情况。主要关注设计施工图质量、建筑施工质量、施工监理监控现场工作质量、招投标代理公司执行质量等。③ 施工安全管理情况。主要关注警示牌设置、安全网与支持架状况、安全工器具配备情况等。④ 资金管理情况。主要包括资金管理制度、会计核算、账务处理、请款程序及拨付审批程序等。

结语

加强EPC模式下的政府投资建设项目实施绩效管理，是贯彻落实全面预算绩效管理的必然要求，也是地方各级政府在面对全新建设模式挑战下强化财政支出项目管理的客观需要。它服务于政府部门和建设单位，既兼顾政府投资建设项目的绩效目标实现程度，又反映主管部门或建设单位综合管理效果，对推动财政资金聚力增效，提高各级政府公共服务供给质量具有十分重要的意义。