高职院校内部治理能力现代化的现实诉求与路径研究

叶燕芳 冯 思

（南京交通职业技术学院 江苏 南京 210000）

在党的十九大报告中，习近平总书记明确提出：“到2035年，国家治理体系和治理能力现代化基本实现；到本世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化。”高等职业教育是现代教育体系的重要组成部分，为我国经济社会发展提供了强有力的支撑。2020年9月，教育部等九部门在《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》（教职成〔2020〕7号）中指出“实施职业教育治理能力提升行动”。随着高职扩招百万政策的提出，职业院校内部治理能力的提升已经迫在眉睫。与普通高等教育相比，高职院校内部治理既有其特殊性，也有其共性规律。

一、高职院校内部治理的理论基础

1.治理理论

随着全球化的兴起，政治经济开始出现一体化特征。在这样的背景之下，超出单一民族和国家治理范围的公共事务大量产生。任何国家都不可能单纯地依靠自身的力量解决问题，“全球治理”方式的出现，意味着公共事务不仅依靠政府力量治理，还包括各种社会组织、民间力量等。治理理论在这样的背景之下应运而生。

进入21世纪以来，关于治理的研究呈快速增长的趋势。强调在公共事务管理当中，除了政府这种组织机构之外，还有其他非正式的、非政府的机制。俞可平认为“治理”一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。他强调治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，最大限度地增进公共利益。[1]治理并不否定权力的存在，也不否认政府的作用，但是更强调上下的协调互动，权力向度不是单一的，而是上下互动多元的。治理理论当中的一个基本要求强调多元主体参与。

2.现代大学治理的理论指导

任何理论只有扎根和立足一个国家的现实国情才能够发展壮大。治理理论也不例外。大学治理体系是宏观国家治理体系的一部分，大学治理变革也绝非处于“真空”环境。[2]这就意味着在治理的过程中大学要以国家原有的路径为依托，绝非凭空而来或者照搬西方大学的模式。以美国为例，其大学的治理方式也是国家治理方式的一种反应，本质上是为资本服务，受资本主导。而我们国家则有着迥然不同的文化背景，中国大学在治理方式上必须始终坚持党的领导，把人民的利益放在首位。具体来说，就是要坚持党委领导下的校长负责制这一根本制度。高职院校的治理也必须结合我们国家的现实国情开展，在治理的过程中要始终坚持党委领导下的校长负责制，要根据高职院校发展特点做出调整。

二、高职院校内部治理能力现代化的现实诉求

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济结构正在转型与升级。在经济发展的新常态下，我国职业教育长期积累的人才供给和产业经济对人才的需求之间的结构性矛盾更加凸显；其中，高职学校治理能力不足是导致这种结构性矛盾的主要一环。当前，高职院校内部治理依然存在以下几个方面的问题。

1.制度规则的设计存在问题

良好的制度规则设计能够有效地协调权力的运行，使每个教育主体发挥好自身的作用，从而使各个利益主体都能够参与内部治理。当前，职业教育的制度设计既包括法律法规，也包括学校自身的章程。改革开放四十余年来，关于职业教育的政策制定可谓紧锣密鼓，然而上位法始终依据的还是1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》，该法律中的很多关于职业教育的条款已经落后于时代。在微观层面，相当多的职业院校还没有自己的章程，即使有相关章程，也是以普通高等教育学校章程为蓝本，缺乏职业教育自身发展特点。大学章程相当于一个学校的“最高法”，是高职院校的运行依据。在国家《高等学校章程制定暂行办法》的强制要求下，全国高职院校陆续开展工作，并在限期内发布了章程文本。但是这些章程文本内容相似性非常高。为了稳妥起见，很多章程和文字表述都是照搬国家或者他学校的法律法规，几乎没有创新，也很难体现学校特色。高职院校的章程作为规范性文件，如果缺乏针对性，就会成为应付上级检查的摆设，无法起到引领学校发展的作用。很多高职院校实际上都不会去执行章程，仍然遵循学校旧有的管理模式。

2.教育主体的参与度不均衡

与高职院校内部治理有关的主体包括政府、学校党委、企业、学术主体、教师、学生，这些主体的利益诉求都应该反映到教育治理过程中，才能让教育政策更加顺畅地执行。但是从我国的现实国情来看，政府在高校内部治理过程中往往占据着绝对的主导位置。政府通过财政拨款保障职业教育的经费，但也使其他的教育主体在高职院校内部治理过程中缺乏话语权，尤其是学生这个主体，在高职院校发展过程中往往被认为是教育消费者，其利益诉求往往被忽视。治理能力现代化要求从“一元管理”走向“多元治理”，当某一教育主体在治理过程中处于劣势地位，会导致学生、教师这两个群体参与学校内部治理的积极性不高，只是被动地参与学校事务，而教师和学生实际上是高职院校发展的中坚力量。

3.内部治理结构相对封闭

多元主体参与是治理理论一个非常重要的因素。职业教育具有多元交叉的属性，与产业联系十分紧密，因此其管理上的开放程度要高于普通本科院校，权力配置及运行机制方面要关注这一属性。社会的飞速发展，要求职业教育不能局限于自身的方寸之地，而要扩大开放程度，加强与市场的联系与交流，适应社会发展对人才的需求，这是职业院校强化内涵、实现高质量发展的应然追求。但是当前在高职院校的发展过程中，社会力量参与严重不足，极度依赖政府。政府在职业教育治理中的责任较重，反而影响了企业和社会组织参与职业教育治理的积极性和参与度，并最终导致这些教育主体的话语权和教育治理权被边缘化。高职院校应与企业开展深度合作[3]，尽管国家出台了相当多的政策推进校企合作，但是这种合作很多都流于形式，难以落到实处。相关的行业和企业如何参与高校内部治理并促进高校的发展，这是当前高职院校面临的现实诉求。

三、高职院校内部治理的路径

大学治理体系的构建是教育体系现代化、国家治理体系现代化的重要一环。而职业教育作为高等教育的重要组成部分，能否适应社会的发展趋势，主动配合产教融合发展需求，对于高职院校未来的发展意义非凡。高等职业院校内部治理体系改革要紧紧围绕治理主体、制度建设、治理文化几个方面进行系统性改革，以此形成内部治理改革的结构闭环，提升内部治理的质量和成效。

1.要理顺内外部关系，协调利益主体的矛盾

20世纪90年代以来，随着治理理论的出现，“参与式治理”这一理念被学术界广泛关注。这一理念的核心在于强调不同利益主体参与组织内部治理，注重利益主体之间的多元化。高职院校是各类利益相关者的共生组织，其跨界属性更需要加强相关利益主体的协同治理。[4]为了更好地释放学校内部治理活力，高职院校要理顺内外部关系，打造一个多元开放的治理体系。一是要释放教师和学生参与学校内部治理的活力。教师和学生是高职院校的重要利益主体，高职院校要把学术委员会、教师代表大会、学生代表大会的作用真正落到实处，发挥对高职院校法人的监督作用，更为重要的是建立常态化的机制保障教师参与学校内部治理，让教师和学生的利益诉求被听到，尤其是在政策制定的初始阶段就要让学生和教师参与，如果教师和学生仅仅是政策的被动服从者，会使他们的内生动力大打折扣。二是要深化校企合作。校企合作不仅是高职教育与经济融合的必由之路，是保障高职教育质量和特色的关键，也是高校内部治理的必然要求。只有当企业这个利益主体充分参与高校内部治理，才能打破高校内部治理的封闭性，使企业对人才的诉求反映到学校，这不仅对学校本身，对于学生来说都是大有裨益的，要建立科学的机制体制吸引企业参与学校治理。

2.要制定高职章程，引领高职院校发展

章程建设是高职院校全面推进依法治校的内在要求，是高职院校在新的发展环境、发展理念、发展方式下为提高学校治理能力、完善现代大学制度做出的回应。[5]高职院校内部治理制度建设要以院校的章程为核心和引领，形成具有激励功能和约束机制的现代化制度，并在规范运行中不断完善。章程在高职院校内部制度体系中处于核心地位，是一切规则制度制定的依据，这就要求高职院校认真制定切合高职院校治理实际的章程。高职院校要以《高等学校章程制定暂行办法》为指导，结合自身发展历史、发展现状、未来规划及肩负的使命，完善内部法人治理结构，建立实现院校自主管理的体制机制；明确规定学校党委书记、校长的职责，特别是党委会、全委会的内部领导体系与议事规则，重点明确党委常委会“把方向、管大局、做决策、保落实”的核心职能，规范、完善重大事项的决定，实现程序上的正义。高校要以章程为规范，引领高职院校内部治理制度体系建设。高职院校内部制度体系建设要以章程为起点和纲领，按照章程的规定分解和细化各项制度，形成一套符合现代高职院校办学理念、体现现代治理要求的制度体系。通过章程将学校的管理权下放到二级学院，加强系部在教师评聘、教学管理、专业建设、校企合作中的权重和自由度，调动基层组织的积极性。

3.要涵养治理文化，筑牢治理的根基

对涵盖高等教育机构在内的大多社会组织而言，文化与治理是相辅相成、相伴而生的。高职院校是有极强的文化属性的社会机构，高职院校在治理过程中不可避免地会打上自身的文化烙印，尤其是很多高职院校从中职院校转变而来，有很强的人治色彩。涵养治理文化，对很多高职院校来说是迫切需要解决的问题。一是要将多元主体参与作为高职院校治理文化的核心价值观。作为组织文化中最为核心的构成要素，某一组织共同的价值观念体系能够规范组织成员的态度及行为模式。高职院校是多元主体参与的，绝非为某一个利益主体服务的。只有不同的利益主体在高职院校内部能够充分地表达自身的利益诉求，高职院校才能够在治理中反映不同利益群体的呼声，减少内部治理阻力。二是要将提升组织的沟通能力作为治理文化的关键。组织问题的重心通常是沟通的问题，多元主体参与带来了大学治理的复杂性，沟通的目的在于达成治理的一致性，这种一致性能够使政策更加有效，使政策能够落地。同时高职院校一个非常重要的特点在于“底部沉重”，二级院系是科层与松散耦合结合体，这使得沟通的作用更加凸显。尽管高职院校在治理过程中也搭建了一定的平台来协助沟通，比如学术委员会、教代会等，但是受传统的制约，这些机构的作用非常有限。沟通的不畅会带来信息的阻塞，加大治理的难度。

高等职业教育发展至今，正在由粗放式向精细化、外延型向内涵式转型。进入新时代，高职院校的治理能力和水平标准更高，院校长们面临着提高办学治校能力的新挑战。[6]如何应时而变，适应国家治理现代化的要求，实现“善治”，对职业教育未来的发展来说至关重要。要依托我国社会主义制度的优势，立足国情，持续提升职业教育治理能力和水平，从而提升职业教育办学水平，最终支撑起我国经济长期高质量发展。