诉源治理机制研究

米玛顿珠

（1.拉萨市堆龙德庆区人民法院 西藏 拉萨 851414；2.西藏大学 西藏 拉萨 850013）

我国幅员辽阔，人口总量十分庞大，如果事无大小，都要通过诉讼来解决，则会导致公共资源浪费，法院工作压力大幅提升。我们应该把工作重点推向前端，在前端对矛盾纠纷进行疏导和分流，学习、借鉴新时代“枫桥经验”，更加重视前端工作和基层工作，稳步推进社会区域综合治理能力和水平全面实现现代化，促进社会和谐稳定地发展。我们要把“枫桥经验”[1]坚持好、发展好，不断提高预防化解社会矛盾纠纷的水平，处理好各利益主体之间的关系，处理好社会各职能部门的分工，坚持从源头上预防和减少社会矛盾纠纷，做到提早发现，提前防范，以矛盾纠纷解决为核心目标，防止矛盾纠纷的升级，尽可能做到矛盾纠纷源头化解。

一、诉源治理机制的内涵

（一）诉源治理的时代背景

2019年，习近平总书记在中央政法工作会议上强调，要尽可能采取诉讼外的调解方式来解决民事纠纷，随后最高人民法院也出台相关的规章制度，对简单的矛盾纠纷争取在基层、在源头合力解决，由此提出诉源治理的概念。2021年最高人民法院在《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》和《人民法院一站式建设的意见》中进一步指出，法院要“主动融入党委和政府领导的诉源治理机制建设”，并对人民法院和社会各解纷主体推动矛盾纠纷源头化解提出了明确要求。

（二）诉源治理机制的含义

本文中的诉源治理是指社会个体成员及各个机构部门坚持把非诉讼解决矛盾纠纷机制提到前面，从源头上减少诉讼增量解决矛盾纠纷，从源头上形成各部门合力，建立各部门联动的工作方案，从源头上化解矛盾纠纷。

二、诉源治理的时代价值

（一）解纷制度的新选择

当前，我国社会的主要矛盾随着经济实力的不断增长，社会群众对物质条件的需求越来越高，社会矛盾与社会经济的快速发展呈正比关系，如果没有完善的诉源治理机制来消除矛盾纠纷，就可能为社会发展埋下安全隐患的伏笔，甚至会影响社会的稳定。面对矛盾纠纷爆炸式增长，我们应及时完善诉源治理机制，对潜在的矛盾进行详细了解，尽可能提出解决方案。由此可见，诉源治理机制对于解决社会矛盾纠纷是行之有效的一项制度选择。

（二）维护社会稳定的利器

我国的调解制度历史悠久，其中渗透着中华民族优良的文化传统。我们通过诉源治理的调解铺垫，能够减少人民群众在人民法庭上对峙的局面，同时也能过滤一部分即将已经定案成为诉讼和有成为诉讼可能的矛盾纠纷，降低社会矛盾出现的频率，缓解法院的审判压力，尽可能调解社会对立面频发的现象。诉源治理机制的有效落实，能够释放社会治理模式自身的能量，发挥其自身优势，在社会稳定前提下对其进行创新优化，进而更好地服务社会，服务群众，有利于社会经济的向前发展。

（三）节约司法资源，有效提高审判质效

由于村、社区缺少专业调解组织和人员，各个辖区派出所民警调解能力有限，大多数矛盾纠纷涌入到法院，导致基层人民法院“案多人少”的矛盾愈发凸显，审判质效受到严重影响，由此产生一些不良现象，如超审率上升、上诉率升高、涉诉信访率上升等。日常生活中的琐事涌入法院，严重浪费了我国的司法资源。例如邻居家的牛马吃了自家的庄稼而引发的矛盾纠纷，这类纠纷大可以在源头按照习惯进行赔偿即可，因此诉源治理机制能够很好地节约我国有限的司法资源。

三、诉源治理应构建的平台

（一）社会治理综合服务中心

学习吉安市永新县法院“五心合一”[2]的做法，在区、县人民法院设立社会治理综合服务中心、矛盾纠纷联合调处中心、诉调对接中心，与法院诉讼服务中心合并办公。在社会治安综合治理中心建立纠纷预防、多元解纷、诉调对接、司法确认、涉诉信访、法治宣传、风险防范、诉讼服务等功能为一体的综合服务平台。

（二）基层法官工作室

学习并推行抚州市乐安县人民法院的经验——“法官村村通”[3]，即依托社区党建服务工作站及人民调解委员会建立法官工作室。法官工作室成员由派驻的法官或法官助理、法律工作者、社区两委、人民调解员和自治组织组成。派驻社区的法官助理采取定期或者预约的方式为群众提供法律服务，主要负责调解矛盾纠纷、进行司法确认、提供法律咨询、指导人民调解员开展工作、开展法治宣传。

（三）专业调解委员会

在各主要的行业（如保险业等）建立专业调解委员会，其成员由派驻法官助理、行业内部工作人员组成。委员会对行业内部的矛盾纠纷进行调解，由派驻法官助理定期培训或提供专业指导，此项平台在北上广等位于经济发展前列的省市业已构建，如保险行业调解委员会、道路交通事故委员会等。

四、诉源治理机制的现实困境

（一）解纷思维固化

1.乡村社区治理模式落后

传统的基层治理模式是由乡村社区民众会根据当地的风土人情来进行矛盾纠纷的调解。例如在藏区，发生矛盾纠纷时，民众会找当地德高望重之人来调解双方的矛盾纠纷。现如今，乡村社区在不断开发的同时，呈现出全新的人际关系的特点，其内部格局受到内外双重力量的影响，产生翻天覆地的变化，尤其是对于流动人口较大的区域来说，社会关系发生了巨大的变化。因此，矛盾纠纷的治理模式也需要不断与时俱进，针对已经固化的解纷模式，需要结合市场经济变动的实际情况加以改善，不断注入新鲜血液，加强机制的优化。反之，固守原始解纷模式，就会阻碍社会治理体系和治理能力现代化，不利于社会发展和进步，更有可能成为社会经济发展的隐患。

2.社会职能部门的传统思维

在传统工作实践中一谈到纠纷，一谈到诉源，多数部门会认为这是法院的工作，会引导人民群众向法院起诉。但这时法院并不是第一时间去接触矛盾纠纷的部门，向法院起诉就错过了最好的解决时机。倘若由第一时间接触矛盾纠纷的部门对其进行组织调解，能够确保将一些小纠纷扼杀在摇篮中，即解决社会纠纷应该“趁热打铁”。还有一部分案件当事人就连被告名字、立案的证据都没有，此类案件不适合走诉讼程序。所以推行“诉源治理”首先要从改变职能部门思维开始。

（二）人民群众选择解纷途径的偏好

社会关系的重大变化导致原有的解纷机制无法满足纠纷解决的需求。我国的法治化进程逐渐加快，人民群众的法制意识日益增加，只要有纠纷就向法院起诉。然而并非所有的矛盾纠纷都适合流入诉讼程序，诉源治理机制、非诉讼解纷，则能够避免矛盾纠纷的扩大，可实现法院精准立案、精准审判，使民众能够更快、更简单地实现自身的合法权益。现在，由于诉源治理工作机制迟迟不能得到很好的完善，导致人民群众对其机制的信任度、知晓度较低，宁愿耗时、耗费去打官司得到驳回诉讼请求的结果，也要去法院立个案件，要个案号。

（三）机制存在的困难

1.党委领导方面

从根源上减少或避免纠纷是一个系统工程,并非某一个部门就可以实现的。诉源治理是党委领导下的社会治理机制，需要村委、街道社区、法院、司法局、妇联、公安局、劳动局、仲裁机构、行业协会等多个部门的参与，党委确实要在此项工作中起到领导作用。时至今日，还存在从未听过“诉源治理”四个字的党委领导班子成员，因此，至今还未能很好推动这项工作，仅靠某一个部门无法做到“部门联动、资源共享”，无法实现诉源治理的合力。

2.考评机制方面

考评机制的完善对于提高参与诉源治理相关部门、基层调解组织及人员的积极性具有非常重要的意义。长效考核机制的制定非常迫切，考评机制的迟迟不出台会导致诉源治理、多元解纷工作[4]寸步难行，因此迫切需要出台《诉源治理考评机制》。此处笔者认为《诉源治理考评机制》的出台应由党委政府牵头，联合各参与部门成立工作领导小组，并由工作领导小组进行制定且出台。

（四）人民群众主体地位不够明显

诉源治理的关键在于人民参与、人民受益，它强调的是将现代法治精神融入群众工作中，实打实地提升村民自我教育能力，进一步提升基层管理水平，积极引导人民群众接受新型的解决矛盾的方式方法，把司法引导和村社自治相结合，在源头解决矛盾的同时，起到法制宣传的作用。

（五）法院角色定位模糊

关于诉源治理工作中法院的角色定位，学者们众说纷纭。重庆市九龙坡区人民法院钟明亮认为，法院的角色定位为有限参与，积极辅助。法院在司法程序中开展的相关工作是自身职能的体现，虽说在应用和经验收集过程中已经呈现相对成熟的态势，但仍然存在许多短板，需要不断改进。如果相关人员不重视，没有积极地进行优化，法院的工作压力会越来越大，甚至将面临部分疑难问题无法解决的惨状。基于此，相关工作人员切记不可本末倒置，要加强法制宣传和内部问题解决流程的教育工作，尽可能做到面面俱到。也有一些学者认为，法院的角色应定位为主导。笔者认为，在实践中法院是在政法委领导下进行工作，在财政、人力方面受到本级政府的管理与制约。在带动其他职能部门与调解组织形成齐抓共管的诉源治理工作中，法院明显乏力。法院不宜在司法治理之外主动广泛挖掘纠纷，因此法院在诉源治理工作中的角色定位为“有限参与、积极辅助”，这也与司法的被动性相契合。但在实际工作中，调解组织表现出专业性不高，筛选虚假诉讼识别度较低，对于以上存在的问题法院有着明显的专业优势，因此法院应该积极向街道办和社区派驻法官助理，实行“法官包村”，可以以定期或预约的方式去指导调解组织和人员开展工作，加强诉与非诉机制的衔接，完善司法确认，建立一个功能强大、资源充足，具有现实可操作性的诉调对接平台，最大限度地发挥其在诉源治理中的规范、推动、指引和保障作用，使矛盾纠纷的处理能够更加规范。

五、提出的建议

（一）加强党委领导

在开展诉源治理工作时我们应当坚持党委的领导，由党委出面协调动员各部门、各行业的力量，有效整合社会资源，形成一个党委主导、政府推进、法院配合、部门参与、各类调解组织协同参与的“诉源治理”的大格局。此外，党委应该把诉源治理工作的经费纳入地方财政专项经费预算中，经费的保障是“诉源治理”成为长效机制的前提。

（二）加强联动机制建设

在相关部门的协调和管理过程中，职能会得到良好发挥，社会组织和行业协会增加工作联动性，设置专人负责数据调研和信息共享，加大互联网技术的优势，以带动社会治理、司法审判、社会服务等方面的机制创新。

（三）完善考评机制

首先，完善诉源治理中参与的党政部门、企事业单位考评机制。党委领导各联动部门要联合发布“万人成讼率”及“立案比率”。万人成讼率越高，考核分值就越低。“立案比率”越高，考核分值就越低。

其次，完善针对诉源治理中参与的各调解组织、调解人员的考评机制。调解组织与调解人员在诉源治理中起到很重要的作用，若无相应的考评机制会直接影响他们的参与度、积极性，各单位对参与这项工作的专人应专门制订考评机制，并作为年底评先选优的依据，调解人员每调解一件纠纷应制作相应台账，按每季度进行发放，此费用应被党委纳入地方财政预算。

（四）法院角色定位

法院在诉源治理与多元解纷工作中具有自身的专业优势，应发挥其主导作用，来筛查虚假案件提高解纷质量，在诉源治理中心（平台）专门派驻法官助理来指导调解员、调解组织、行业部门开展相关工作。

（五）经费的保障

经济基础在一定程度上决定并制约着诉源治理工作的开展。要合理保障资源，加强人员建设力度，配备完善的硬件设备，获取更完善的调节力量，设置保障制度为后续工作发展提供物质保障。

（六）加大宣传力度

人民群众是诉源治理多元解纷的参与者和受益者，往往有很多群众表现出对此工作的不信任。法制宣传应采用话剧、案例等新形式

六、结语

诉源治理工作能够调动一切可以调动的力量，切实发挥基层自治组织、党政机关、人民团体、社会组织、企事业单位的作用，从源头上化解矛盾纠纷，实现小事不出社区、大事不出街道及县区，有效减少人民群众的诉累，有利于全面提升诉源治理的社会化水平，实现党建引领有力量、诉源治理有成效、人民群众有收获。