新修订行政处罚法实施后海事执法实践中面临的问题和对策研究

◎叶进军 中华人民共和国东莞麻涌海事处

1.前言

新修订行政处罚法（简称处罚法）即将于2021年7月15日正式生效实施，相对于2009年和2017年仅是对个别条文修改，本次修法对原法律的改动较大，由八章六十四条增订为八章八十六条，亮点颇多。从海事行政处罚的视角来看，新处罚法对规范海事行政处罚行为，保护当事人的合法权益起到了积极作用，但执法实践中也面临一些不容忽视的问题，我们应该重视这些问题并且积极寻求对策解决问题。

2.海事执法实践中面临的问题和原因分析

2.1 执法人员行为不规范

（1）未持证示证执法。新处罚法增加了“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施”、“执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查”，法律责任部分还增加了“执法人员未取得执法证件的”的情形。持证是执法的前提，示证是执法的程序。在实际工作中，有些单位由于人员配备不够等原因，存在编外人员、试用期人员、吊销执法证人员参与行政执法的情况。有些执法人员缺乏程序意识，检查时没有携带执法证件或未主动表明身份出示证件的情况也较为常见。

（2）执法不文明。新处罚法增加了“执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益”。执法工作的成效，不仅要看法律效果，还要看社会效果。在海事执法检查中，由于船员普遍文化素质低，水上交通意识淡薄，执法人员通常存在不愿与船员多沟通，调查处理过程简单粗暴的情况，虽然以上执法方式看似高效，也能够达到执法目的，但从长远来看，会降低人民群众对海事部门的社会满意度和执法公信力。

2.2 执法信息不够公开

（1）行政处罚事前信息、结果信息公开不够及时准确。行政执法公示是保障相对人和社会公众知情权、参与权、监督权的重要措施。新处罚法增加了“行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示”、“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”，分别规定了行政处罚事前信息、结果信息对外公开要求。目前海事执法信息公开的渠道比较单一，一般通过门户网站或其他专门网站公布，但常常由于网站维护不到位，导致存在搜索查询不方便、信息不完整、更新不及时等问题。

（2）非现场执法信息不够公开。新处罚法增加了“电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布”，规定了非现场执法设备的应用要求。目前，海事部门使用CCTV等监控设备查处违法行为的比例逐年提高，例如未报告进出港信息、未穿救生衣等，但普遍存在监控设备标志不明显、地点没有公布等问题。此外，新处罚法还增加了“为当事人查询、陈述和申辩提供便利”，在非现场执法的情形下，相比普通程序，当事人还拥有案件信息的查询权，这也是当前执法实践中比较欠缺的。

（3）执法全过程记录难。新处罚法增加了“行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存”。文字记录方式在海事执法实践中执行得相对较好，主要表现为各类具体执法文书的填写，但仅靠文字方式记录往往只能记录执法主要环节，在体现全程性方面相对较弱。音视频方式记录则发展得不太均衡，有的单位执法记录仪配备不足；有的单位配备的执法记录仪性能差、耗电快；有的单位没有在与相对人接触的固定执法场所安装摄像设备；有的单位没有对记录设备的使用操作组织培训。导致执法过程记录要素不完整、记录内容不清晰、记录仪使用不规范的现象比较突出。另外，海事行政处罚案件通常由于经手人员多、办理时间跨度大，音视频记录也难以完整归档。

2.3 案件办理不便捷

（1）执法文书送达难。新处罚法增加了“行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人”，契合了水上行政执法的特点。目前，海事行政处罚决定书送达方式比较单一，要求当事人现场签收。由于船舶流动性较大，部分当事人对处罚存在抵触心态甚至恶意现象，另一方面海事部门节假日一般不办理案件，送达一份文书可能需要当事人多次往返，人力成本、交通成本较大。此外，现行送达方式要求执法人员持续跟进沟通，消耗行政资源，执法文书送达难已成为制约办案效率的重要因素。

（2）罚款缴纳方式单一。新处罚法增加了“到指定的银行或者通过电子支付系统缴纳罚款”，是应信息社会要求的重大调整。目前，绝大部分海事部门罚款缴纳仅支持现场刷卡这一种支付方式，当事人缴费时没有携带银行卡、指定账户POS机不支持部分银行卡的情况时有发生，此外，海事部门每日收缴的罚款还需要人工进行对账，这些都对行政处罚的执行效率产生了较大影响。

2.4 自由裁量尺度把握不准

（1）柔性执法力度不足。新处罚法增加了“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”。推行柔性执法，对一定条件下的轻微违法行为进行教育、劝诫，也能起到防止和减少违法行为，降低社会危害性的作用，具有很强的现实意义。目前，有些单位的执法目的是“为罚而罚”，以“严管”的名义，不了解违法的原因、不考虑行为的情节、不判断违法的后果，机械地对应法律条文对一些不影响航行、停泊安全的轻微的违法行为实施处罚，处罚后也不进行教育，执法行为缺少温度，也难以达到预防违法的实际效果。

（2）过错推定原则缺少实践运用。新处罚法增加了“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”，将主观过错作为行政处罚的构成要件。目前的海事违法行为均不以主观过错为要件，只要当事人客观违反行政法律规范义务并有罚则条款的即可处罚，极少有过错推定原则的探索与实践。新处罚法实施后，对于如何认定当事人关于主观要件的抗辩，例如船舶进出港口未履行报告义务，典型的抗辩理由是靠泊的码头报告系统没有泊位，无法提交报告记录，是需要在实践中探索解决的。

2.5 行政司法机关缺少协助配合

行政司法机关的协调配合方面，新处罚法主要变化有：一是将原“违法行为构成犯罪”修改为“违法行为涉嫌犯罪”，降低了行政机关移送的门槛；二是增加了“应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关”，移送案件变成了双向流动，更符合执法实际；三是增加了“行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合”，行政司法机关之间的协助配合成为了法定义务。

目前，海事与海关、海警及其他行政机关之间建立了比较完善的协助机制，如签订执法合作备忘录，定期开展联合执法行动等。但是，与司法机关之间的协调配合比较欠缺，由于海事执法部门与司法机关对涉罪案件移送标准、立案标准的界定不同，在取证方式、证据的转换和认定上也存在较大差异，导致实践中能成功移送的案件偏少，移送成功的类型也较为单一，据统计，大多是伪造证件类、破坏交通设施类案情简单和证据易于掌握的案件，而水上事故类犯罪案件频发，但在涉罪案件移送上却屈指可数。有案不移、有案难移、以罚代刑现象仍较为突出。

3.完善海事行政处罚的对策与建议

3.1 依法行政，严格规范执法行为

（1）完善持证上岗制度。并非行政机关的所有工作人员都有权开展执法活动，只有在职在编且取得了行政执法证件的人员才能开展执法活动。按照《海事行政执法人员管理办法》要求，严把执法主体准入关，杜绝不具备执法资格的人员进入执法队伍。

（2）加强执法程序检查。纠正重实体轻程序的现象，日常执法中要强调检查时告知身份、出示证件、告知权力义务事项等执法程序的重要性，在执法监督、执法评议中强化执法程序的检查。

（3）加强人员内部管理。健全纪律约束机制，规范执法人员的着装、语言、行为、和纪律；加强思想建设、作风建设，采取多种方式实现行政目的，尽量避免损害当事人权益；加强执法监督，规范使用执法记录仪，落实文明执法。

3.2 做好信息主动公开，推进执法全过程记录

（1）发挥门户网站作用。按照上级信息公开和网站建设要求，重新梳理和打造信息发布平台，公开的信息尽量简明扼要，通俗易懂，并及时根据法律法规及机构职能变化情况进行动态调整。需要强调的是，新处罚法“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”缩减了公开范围，如何界定“具有一定社会影响”，将是后续行政处罚信息公开需要观察的事项。另外，处罚决定信息不包括证据等案卷材料，这是执法实践中需要注意的问题。

（2）拓展信息发布渠道。通过微信公众号、抖音号等多个传播载体，准确及时公开行政处罚事前信息、结果信息及有关法律法规政策解读，多途径高质量满足社会公众对于海事信息公开的需求。

（3）推进执法全过程记录。全过程记录信息对案卷评查、执法监督、评议考核等具有积极作用。一是建立执法全过程记录规范。明确行政处罚每个环节应留下的记录、记录的格式及主要的记录要素，并明确记录设备的保管、使用等方面的要求；二是推进全过程记录信息系统建设。建议建立综合执法记录数据库，对于通过执法记录仪，固定场所音视频设备所记录的执法活动，根据所起作用不同进行区分，编辑后自动纳入相应的执法记录库；三是加强执法人员执法风险教育，提高执法活动规范记录的水平。随着对行政执法活动监督和追责力度的加大，对履职必须有痕的要求越来越高，加强对执法人员执法风险意识的教育，使其认识到不记录无法证明履职，不记录将会被追责。

3.3 强化信息化手段的运用，提升案件办理便捷度

（1）运用电子方式送达文书。电子方式送达对于作为支撑的电子技术、设备硬件、操作人员等有较高要求。首先，采取电子送达有个前提条件，需要当事人签署确认书，条件允许的情况下，如在调查取证阶段，可以要求受送达人签署《电子送达确认书》，明确告知电子送达的具体途径与地址、电子送达的法律效力。其次，对于电子行政执法文书的样式也应当予以规范，同一行政机关执法文书样式的不一致，很有可能给行政相对人造成混乱或者对行政执法文书的效力产生质疑。最后，对于采用电子送达的，注重对送达内容、状态和结果的证明的保存，可以根据不同电子送达方式，配备相应的通讯设备，并按照不同通讯设备配备相应的送达回证的保存设备。例如，对于通过电子邮件进行送达的，应当设立专门用于送达的电子邮箱，送达文书后，记录接收邮箱、发送时间、送达文书名称，并打印、截屏或者拍照保存电子邮件发送成功的网页。

（2）开通网上罚款缴纳功能。目前实用性与操作性较强的实现网上缴纳罚款功能的做法是：一是开发海事行政处罚电子缴款二维码；二是积极与财政部门沟通协调，将电子缴款二维码与非税收入缴款平台对接；三是当事人通过微信、支付宝等移动支付方式扫码付款，获取电子罚款票据。需要注意的是，新处罚法增加了“加处罚款的数额不得超出罚款的数额”的规定。

（3）探索行政处罚全流程线上办理。目前，部分海事部门开发了类似“交管12123”APP功能的海事行政处罚APP，由于送达文书及缴纳罚款方式的制约，只有执法人员应用端，执法人员可以通过行政处罚APP实现现场立案及调查取证。新处罚法实施后，为行政处罚全流程线上办理系统的发展扫清了最重要的法律障碍，将可以推广使用相对人应用端，相对人可以在线用户注册、在线查看案件办理进度，外网接收行政处罚文书、在线缴纳罚款等。不仅方便了行政管理相对人，而且提升了海事执法工作效率，真正实现海事行政处罚“一次不用跑”。

3.4 规范行政处罚自由裁量权

（1）推行轻微海事行政违法行为“首违不罚”。以柔性执法拉近与行政相对人的距离。一是明确“首违不罚”需符合的基本条件，例如不属于重点跟踪船舶、被协查船舶等；二是结合实际制定“首违不罚”违法行为清单，例如未携带证件、未记录文书、未开航前自查、未显示信号等危害后果轻微的行为建议列入清单，例如超载、配员不足等可能产生较大危害后果的行为则不建议列入；三是明确“首违”的情形，可以参照《海上海事行政处罚规定》从重处罚情形的“一年内因同一海事行政违法行为受过海事行政处罚”规定，将一年内没有发生同一海事违法行为的认定为“首违”；四是明确“首违不罚”执行程序，可以对“首违不罚”案件出具《不予海事行政处罚决定书》，并在海事行政处罚系统予以标识；五是对“首违不罚”的行为予以纠正并进行警示教育。

（2）研究主观要件的认定方法。认定当事人具有主观过错的标准，是当事人实施了一定的违法行为，且不能证明自己已尽必要的注意义务。例如不按规定时间报告进出港信息的行为，如果当事人可以提供在规定时间内有向相关海事部门报告但由于网络原因提交不成功的截图或视频，则抗辩理由充分，可以认定没有主观过错，不予处罚；如果当事人仅口头陈述因网络原因提交不成功，没有其他证据支持，则抗辩理由不够充分，可以实施处罚。再例如在禁止停泊水域停泊的行为，当事人陈述第一次来不知道该水域禁止停泊，不知道该水域禁止停泊不等于主观上没有在该水域停泊的意图，不能因为不熟悉辖区航行规定，就认定当事人没有主观过错，即不知法者不免责。此外，对于不构成应受行政处罚的违法行为，由该行为产生的危害事实或者状态如果仍然存在，应当采取必要的行政措施控制和消除危害。

（3）根据主观过错类型裁量违法情节。实施行政处罚时不仅需要考虑当事人是否存在主观过错，还需要具体考虑主观过错的类型，即故意还是过失。建议执法人员在行使自由裁量权时，尽可能的细化违法情境，增加违法动机和目的、主观过错大小、违法手段等的考量。

3.5 加强与司法机关协同配合

（1）提升执法人员法律素养。一是引导执法人员参加国家司法考试。建议单位为报考人员提供学习书籍，考前培训，通过参加考试有效拓展海事执法人员刑法、民法、行政法等法律知识面；二是加强与司法机关的学习交流。通过邀请司法机关专家授课、推荐人员实地学习等方式熟悉司法机关案件的接收流程、调查方式、证据标准等；三是组织开展案例分析。从比较典型的成功移送案例中熟悉行政、司法机关的工作程序、文书制作以及权责边界等，总结提炼出优秀的做法。

（2）建立健全案件移送制度。一是明确移送的部门。根据《海事管理机构移送违法案件程序规定》，海事违法行为涉嫌犯罪，应当由直属局或分支局向就近和同级的公安机关移送；二是明确移送接办的程序和手续。为公安机关开展案件调查提供密切配合，形成案件移送的长效具体工作制度和规程；三是完善信息通报。指定专项联络员与公安机关开展联系沟通，跟踪工作开展情况，及时发布信息，确保信息准确性、权威性；四是加强执法监督。定期开展自查，将按规定移送案件作为内部执法检查的一项重要内容，对发现的未按规定移送的案件严肃追查原因，对责任人员依法追究责任。

4.结语

综上所述，新处罚法实施以后，对海事行政执法人员法律素养，信息化手段运用，特别是保护当事人权益等方面提出了更高的要求。如何充分发挥信息化手段的作用、平衡执法效率与当事人的权益，是今后执法中面临的重要课题。