清单制、分类转移支付与国家治理转型

王英家，贾晓俊

(1.中国人民大学 财政金融学院，北京 100089；2.北京交通大学 北京产业安全与发展研究基地，北京 100044)

2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，要求建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。作为此次改革中的一个重要组成部分，减少并规范中央和地方共同事权，实现与支出责任以及财力相适应成为完善现代财政制度的关键，同样也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

一、 共同事权与转移支付

(一) 共同事权

依财政分权理论，财政事权可以按照政府职能和公共物品受益范围划分为中央事权和地方事权。地区外部性较强，具有稳定经济以及收入再分配性质的事务应当由中央政府承担。对于地方公共事务，由于地方政府具有了解当地居民偏好的信息优势，应当由地方政府承担。中央与地方共同事权则处于二者之间，具有一定外部性特征，同时地方政府又具有一定信息优势，需要各层级政府共同承担，通常表现为事务的决策权和执行权分离。我国中央与地方共同事权较多，虽然没有具体数据，但可从共同财政事权转移支付中窥知一二。2019年国家首次在中央财政预算中设立共同财政事权转移支付，参照2018年财政执行数，共同财政事权转移支付下列54种转移支付项目，拨款额度为29 746亿元，占一般性转移支付的47.20%，占中央对地方转移支付(包含税收返还)的43%(1)数据来源于2019年中央财政预算。，可见我国共同事权规模之庞大。

(二) 转移支付

转移支付是中央提高对地方控制力和实现地区间财力均衡的重要工具。我国中央对地方进行资金拨款的方式可分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付。一般性转移支付通常对资金用途没有限制，使用因素法进行资金分配；专项转移支付则指定资金用途，通常使用项目法或项目法与因素法相结合的方式分配资金；按因素法分配资金，指定资金使用方向但不具体指定资金用途的政府拨款，被称为分类转移支付。表1展示了2008—2018年我国一般性转移支付和专项转移规模及相应占总转移支付的比重(2)由于目前官方并未使用分类转移支付划分标准，故表1并未计算分类拨款。。其中各类转移支付规模都呈上升趋势，2011年一般性转移支付规模达到18 311亿元，首次高于专项转移支付规模，2018年一般性转移支付规模达到38 722亿元。2018年专项转移支付资金规模达到22 927亿元，是2008年的2.3倍，年均增长速度达到14.32%。观察各类转移支付所占比重，总体上一般性转移支付比重稳步上升，专项转移支付比重不断下降，2008年一般性转移支付和专项转移支付所占比重分别为38.05%和43.33%，到2018年各自比重已变成55.57%和32.90%，专项转移支付占总转移支付比重有所下降，但规模并未减少。

表1 2008—2018年中央转移支付情况

(三) 共同事权与转移支付的关系

共同事权与转移支付不可分割，尤其是在中央集中较多财权的体制下，转移支付成为共同事权能否真正落实的资金保障。在我国国家治理中有两组重要关系，一是国家与市场、社会的关系(或称为政府与市场、国家与社会关系)，二是中央与地方关系。中央与地方政府间的财政关系作为中央和地方关系的重要内容，一直是学界讨论的焦点，主要包括两个方面：一是中央与地方财政事权和支出责任相匹配，这是完善中央与地方财政关系的前提与基础；二是中央与地方财政事权与财力相匹配，是政府履行职责的重要保障。理论上讲，要完善中央与地方财政关系，首先要合理划分各级政府事权，其次要依据事权划分匹配支出责任，然后进行财力配置，包括征税费权、发债权在内的财权划分，同时也包括为均衡地区间基本公共服务所实施的转移支付。各级政府事权由各级政府财政支持，共同事权由二者共同承担支出责任，决策主体通过转移支付等方式承担执行主体在提供公共服务时所需支出，最终实现事权、支出责任与财力相匹配。

项目制是政府运作的一种特定形式，是在财政体制常规分配渠道和规模之外，按照中央政府意图，自下而上以专项资金方式进行资源配置的制度安排[1]。项目制作为政府提供公共产品的重要方式，尤其是在分税制改革后，财政控制权随行政级别上移而层层递增，事权逐步下移，解决此问题的主要方式就是将公共服务项目化，将大量地方公共服务的提供以专项资金方式管理，形成以财政为核心的项目管理机制[2]。当前我国不管是基础设施建设还是社会管理、文化教育等方面，项目制都发挥了重要作用。

共同事权的重要特征就是决策权与执行权分离，而连接各层级组织间关系的项目制则恰好成为落实共同事权的重要载体，决策主体以项目拨款方式引导或强制地方政府执行。项目制的优势在于使权责上移，增强“条线”控制力，一方面通过项目发包部门直管项目实施单位，削弱因财政分权导致的“块块主义”和“诸侯经济”；另一方面以项目实现扩权，不仅能够实现自身目标，还能通过严格的程序化和技术化保证下级政府不会越位，尤其是在中国政府重投资轻民生的支出偏好下，通过专项拨款以及配套资金方式引导地方财政支出偏向于民生领域具有重要意义，同时还能突破原有政府“下管一级”的管理体制，项目资金可穿透至县镇甚至个人。引入竞争因素使行政性授权和竞争性授权相结合，诱发地方政府部门的参与热情，有利于调动地方政府积极性[3]。

项目制固然有集中力量办大事、提高资源配置效率等优势，但不可否认的是项目制同样会带来其他影响。第一，项目制塑造的政府间权责关系，造成基层政府与地方社会治理脱节。项目目标通常由上级政府或主管部门制定，下级政府只能遵照执行或仅仅负责细节补充，导致大量专项“不接地气”，即使地方政府知道项目存在问题，由于无项目设计权限，也只能被动接受。如2017年四部门联合启动的北方地区冬季清洁取暖试点，“一刀切”式的“煤改气”项目引发当年全国性气荒，增加了人民生活成本，尤其是农村地区，一些农村学校甚至无法供暖，导致学生“阳光下取暖”。第二，专项配套资金引发“能者恒能”的马太效应。专项转移支付通常要求下级政府提供配套资金和资源作为地方政府参与项目的门槛，结果导致许多项目进入财力好、有条件的地区，相反财力较弱地区则会因此退出或消极执行，引发地区间横向不均衡。如2012年实施的妇女小额贷款贴息项目，中央政府负责项目设计，并以贴息方式支持，地方政府被要求负责财政担保等项目实施操作。财力较强地区积极推进以获得中央贴息支持，而财力不足地区因没有足够财政资金为项目提供担保而消极执行[4]。第三，专项资金具有不确定性和间断性等特征，易引发地方政府“项目包装”“跑部钱进”等行为，甚至本身为地方事权项目也要向中央政府求助，以求获得资金。同时，专项拨款存在透明性低、审批手续复杂、类多量小等不足，导致共同事权难以落实。

共同事权以项目制为依托，通过专项拨款落实事权，三者关系不可谓不紧密，但所产生的问题也不可谓不严重。

二、 共同事权膨胀的原因

我国共同事权较多的原因复杂，本文总结为现实客观因素、政治体制因素和政府管理体制因素等。

第一，我国共同事权过多有一定的客观因素。我国人口众多，幅员辽阔，发展不平衡的国情和经济社会发展的阶段性要求，不同地区的同级政府以及不同级政府间履行政府职能的能力不同，为实现基本公共服务均等化目标，需要中央或地方政府统一使用全国或本地区财政资金，提供基本公共服务。

第二，政治体制因素。我国中央政治集权体制下，中央政府拥有重大事项决策权和人事任免权，并赋予地方政府同样权力。上下级政府呈现领导与被领导、指挥与被指挥、监督与被监督关系，结果事务决策权往往集中于上级政府和主管部门，中央直接管理本应地方处理的事务，导致决策权与执行权分离。同时，上级政府拥有人事任命权，可以将大量事权和支出责任“行政发包”给下级政府，使地方政府扮演支出代理人角色[5]，最终地方政府不仅要承担本级所应承担事权和支出责任，还要承担难以清晰界定的上级委托事权和支出责任。

第三，政府与市场、社会关系。合理界定政府职能是划分各级政府事权的重要基础，共同事权所存在的问题，部分直接和政府与市场、社会之间权责边界没有合理划分相连，包括政府直接或间接承担一些本应由企业或社会组织承担的事务，如企业转型升级、技术改造以及本应社会资本承担的基础设施建设等社会服务。政府一定程度上运用行政手段对资金、劳动力、原材料等生产要素进行直接配置，导致市场并未充分发挥资源配置的决定性作用，市场资本难以进入公共服务领域。同时，一些本应由政府承担的事务又由企业承担，如社会保障等，结果导致政府“越位”与“缺位”并存。

第四，职责同构。1994年分税制改革搁置了事权划分，中央与地方事权界定比较模糊，地方事权基本上是中央事权的延伸与细化，除国防、外交等中央职责外，地方事权和中央事权无明显区别，这为共同事权的产生创造了条件，结果是中央政府管得宽却管不到位，地方政府管得多却无法实质性地管。同时，中央与地方关系无法律可循，支出责任难以有效约束事权扩张，仅仅依靠道德约束政府履行契约职责近乎妄想[6]，因此上级政府可以随自己意志进行收权、放权，在地方分级体制下也就很容易产生中央与地方政府“越位”“错位”。

第五，“条块”管理体制。朱镕基在广东省调研时曾讲到1994年分税制改革还有一个“小小”的尾巴没有改掉。“中央各部委都有财政部给的一笔钱，由各部再分配给地方。从地方收上来，再由中央各部分下去，把事权搞得很复杂。这种分钱方法是统收统支，应该改革掉。”[7]但至今也未解决，这种垂直管理体制影响政府部门间尤其是地方政府部门间的协调。随着公共服务类型日趋复杂，部门间呈现越来越强的依赖关系，然而狭隘的部门利益使横向部门间缺乏全局思考和解决问题的动机，并极力扩张部门权力，包括部门掌握的审批权和监督权等。逃避支出责任是垂直管理体制下横向部门间权责背离的重要表现形式，各部门都不愿承担事权所对应的支出责任，导致部门间“争功与诿过”。

三、 基于共同财政事权与转移支付的政府间财政关系改革

新一轮财税体制改革始于2013年中共中央十八届三次会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，此次会议将财政定位为国家治理的基础和重要支柱，并确定了新一轮财税改革方向。本次改革不同于1994年只关注收入划分的单轨式改革，其是以事权与支出责任划分为重点，同步配套财力分配的双轨式改革。

(一) 事权与支出责任划分

减少并规范中央与地方共同事权，首先要合理划分事权及相应支出责任。2016年国务院发布《关于推动中央和地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，首次系统提出事权和支出责任划分的指导性意见，明确了中央与地方财政事权和支出责任划分改革的总体要求及相应原则，成为改革的指引，近几年事权和支出责任改革从总体与分领域同时进行。

1.以基本公共服务均等化为切入点的总体改革。基本公共服务均等化是实现人人共享社会发展成果的必然选择。2017年国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，与“十二五”规划相比，首次建立基本公共服务清单制度，通过清单确定基本公共服务主要领域，明确服务对象、服务指导标准、支出责任以及牵头负责单位等，共涉及包括公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务8个领域的81个项目。次年国务院发布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，将义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等领域中与人直接相关的主要基本公共服务事项明确为中央与地方共同财政事权，并确定相应支出责任。

2.分领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革。2018年7月至2019年6月国务院发布医疗卫生领域、科技领域、教育领域、交通运输领域的中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案，确定了各自领域中央与地方所承担的事权及相对应的支出责任。本轮改革以划分事权和支出责任为重点，对完善政府间财政关系，减少并规范共同事权具有启发意义。但值得注意的是：第一，不管是基本公共服务领域改革还是分领域改革，共同事权所对应的支出责任划分都比较模糊，如在分领域改革中只明确共同事权所对应的支出责任应共同承担，但各级政府具体承担比例并未确定，这为支出责任划分留下了讨价还价的余地，同时也为财力分配留下隐患；第二，设立国家基础标准有利于明晰各层级政府的支出责任，但仍有不少事项未确定，设立最低标准无法控制各个地区的基本公共服务差距，底线与高线之间差距可能很大，如城乡基本养老保险并未体现均等化含义；第三，共同事权与支出责任划分仍有很大改革空间，2018年国务院所确定的18项共同事权基本公共服务数额较少，与2017年基本公共服务所确定的8类81项相差甚远。根据2017年财政决算，18项共同事权基本公共服务支出共19 440亿元，占全国财政支出的9.57%(3)使用2017年全国财政决算计算得到。。

(二) 转移支付制度改革

1994年分税制改革，中央政府上收财权和财力，部分学者将此作为财政事权与财力不匹配的原因，其实此观点有所偏颇。分税制改革的目标就在于提高中央政府财政收入，增强中央宏观调控能力，而造成地方政府财政困难的重要原因在于转移支付制度。本次转移支付制度改革主要包括两个方面：一是稳步提高一般性转移支付比重，清理、规范专项转移支付；二是建立共同财政事权转移支付。

1.稳步提高一般性转移支付比重，清理规范专项转移支付。本次转移支付改革重点在于提高一般性拨款，压缩专项拨款。由表1可知，一般性转移支付规模从2014年的27 568亿元上升至2018年的38 722亿元，比重从53.44%上升至55.57%。在所得税增速放缓的背景下，为改变均衡性转移支付与所得税增量挂钩的方式，将“营改增”所获得的中央收入增量通过均衡性转移支付分配给地方，并加大对中西部地区的扶持力度。专项拨款改革重点包括清理、整合专项转移支付，逐步取消竞争性领域专项，改善资金分配方式等。从表1中可见专项转移支付规模从2014年到2018年略有上升，但比重却从2014年的36.71%下降至2018年的32.90%。从专项转移支付数量看，中央对地方专项转移支付从2014年的137项减少到2018年的67项(4)数据来源于2018年中央转移支付决算表。。原因在于取消一批政策到期、预定目标实现、绩效低下等已没必要继续实施的专项，包括竞争性领域专项和以收定支专项，整合归并了一批政策目标相似、投入方向类同、管理方式相近的专项，如2016年将各个专项中基建支出合并，设立基建支出专项转移支付等。从管理方式看，按因素法和以因素法与项目法相结合方式进行资金分配的专项数量占据绝大多数，2018年共56种，其中明确使用因素法分配资金的共31种，使用因素法+项目法分配资金的共25种(5)资料来源：各专项转移支付管理办法。由于未查到监狱和强制隔离戒毒补助资金、大气污染防治资金、目标价格补贴、城市公交车成品油补贴、政府还贷二级公路取消收费后补助资金、重要物资储备贴息资金、粮食风险基金、统借统还外国政府贷款和国际金融组织贷款项目等9类专项转移支付的相关资料，故未整理。同时中小企业发展专项资金、电信普遍服务补助资金、农业保险保费补贴、节能减排补助资金、自然灾害生活救助资金等5项由于文件中并未明确说明资金分配方法，根据各项目资金管理办法内容判断为因素法+项目法，暂时归入因素法+项目法中。。

2.建立共同财政事权转移支付。一般情况下，中央与地方共同事权应共同分担支出责任，中央分担部分通过专项转移支付委托地方政府实施。考虑到我国共同事权较多，2019年中央财政预算首次设立共同财政事权转移支付，按2018年财政执行数，共同财政事权转移支付共29 746亿元，按照转移支付类别包括分类转移支付(如城乡义务教育补助经费等)和专项转移支付(如支持学前教育发展资金等)。此次建立共同事权转移支付有助于明确我国目前共同财政事权转移支付规模，厘清共同事权的支出责任，加强共同财政事权经费保障，更好推进基本公共服务均等化。此次改革一方面改变了转移支付划分标准，导致转移支付数据前后不再可比。如前文所述，一般性转移支付作为均衡地方间财力的重要方式，其特点就是资金不指定使用范围，而专项转移支付则具有指定项目特征。此次设立共同事权转移支付，打破了原有一般性转移支付和专项转移支付划分标准，以事权和支出责任作为转移支付类别划分标准。另一方面，共同财政事权转移支付中专项拨款比重较高，按2018年财政执行数计算，共同财政事权转移支付中原一般性转移支付(分类转移支付)共5项，转移支付额为12 446亿元，占共同事权转移支付的41.8%，原专项转移支付共49项，转移支付额为17 300亿元，占共同事权转移支付的58.2%(6)使用2019年中央财政预算数据计算得到。。

四、 改革方向：清单制+分类转移支付

当前共同事权遭遇的主要问题是共同事权较多，支出责任难以划分或划分不清，使得各层级政府已无是否承担支出责任之差别，只有承担支出责任多少之差别，但又无承担支出责任之责任，因此容易导致各层级政府间相互推诿。事权由多层级政府共同承担，支出责任对事权的规范效应趋于减弱，造成事权扩张进而支出责任下移，财力不济产生财政压力，地方政府可能会降低公共服务提供标准，或通过预算外方式筹集资金。项目制下的专项转移支付，一方面会导致地方政府与当地社会治理脱节，地方政府无法根据本地居民偏好自主使用资金，最大限度提高资金使用效率。另一方面专项转移支付自身也存在需配套资金、审批时间长、资金分散、透明性低等不足。改革的方向应是清单制+分类转移支付模式。

(一) 清单制

减少并规范共同事权，一要考虑如何将共同事权中本应属于市场、社会决定的事务由市场和社会承担，本应由中央和地方各自承担的事务交由各级政府承担；二要考虑共同事权所对应的支出责任如何清晰划分。清单制作为推动政府职能转变，理顺政府与市场、社会以及政府间关系的制度创新进入国家治理领域，其一方面具有信息集成功能，通过将分散和无序的信息系统化、复杂信息纲要化，降低信息获取成本，减少信息不对称，提高公共治理透明性和公平性，增强社会监督。另一方面具有边界重塑功能，包括政府与市场、社会，中央与地方关系等，通过全面梳理政府职能，认知与管理各级政府事权与支出责任，集成治理主体关系结构信息，运用清单方式构建明确的主体间关系，将边界模糊问题显性化、规范化，为政府提供公共服务建立约束机制，下级政府通过倒逼机制影响上级政府行为，维护地方政府利益[8]。我国相关清单类型主要有两类，一是为完善政府与市场、社会之间关系，确定政府职能定位与作用范围，实现社会自治以及市场在资源配置中的决定性作用。此类清单包括市场准入负面清单、权责清单等。二是明确中央与地方事权及支出责任，尤其是共同事权，主要包括基本公共服务清单、共同事权清单等。

第一，市场准入负面清单。2017年李克强总理在政府工作报告中指出，要全面实行清单管理制度，制定国务院部门的权力清单和责任清单，扩大市场准入负面清单，减少政府自有裁量权，增加市场自由选择权。2018年国家首次发布全面市场准入负面清单，对清单外行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入，政府不再审批，清单外的各种事项由市场主体依法自主决定，还市场以主动权，向公共服务型政府转变。负面清单有利于厘清政府与市场在经济治理中的事权边界，极大增强市场开放透明度，建立公平市场环境，释放市场活力。

第二，权责清单规定政府治理边界。行政主体依法实施的对公民、法人和其他组织权利义务产生直接影响的行政职责，法律法规等要求行政承担的行政职责，是各部门必须履行的法定责任，是权利也是责任。权责清单不仅明晰了政府职能在市场与社会间的边界，同时也对纵向科层组织间、横向部门间的权责进行了调整和明确，成为各层级政府职责配置的依据，是建立法治政府和服务型政府不可或缺的组成部分。

第三，基本公共服务与共同事权清单。明确中央与地方政府间财政关系，重点在于解决共同事权、划分支出责任。2017年首次建立基本公共服务清单，2018年国务院建立基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任清单。引入清单制对基本公共服务类别进行梳理，将庞杂的基本公共服务系统化、清晰化。同时要明确各层级政府的事权边界范围以及构建协调机制，确定政府的服务职责和标准，明确各级政府承担支出责任比例，也为公民监督政府公共服务提供有效渠道。

清单制作为新时代国家治理工具，具有信息集成、权责明晰、便于监督等优势，扩大共同事权清单范围、明晰支出责任实属当务之急，必须进一步完善市场准入负面清单、政府权责清单制度。需注意的是，清单往往由本级政府或部委各自制定，即政府本身扮演改革者与被改革者角色，为政府自我革命的主动行为，这也成为政府行政管理体制改革的内在悖论[9]。而共同事权清单需将支出责任各自承担比例划分清楚，通过基本公共服务标准化划分分担比例，若分担比例不定，共同事权问题依旧无法解决。从长远看，清单不能代替法律，最终需以法律形式规范政府职责范围以及中央与地方事权和支出责任，建立法治国家。

(二)分类转移支付

专项转移支付制度所遇到的问题，一方面地方居民偏好难以实现，另一方面是专项拨款的固有不足导致事权难以落实。理论上讲，需放宽专项拨款限制，同时考虑专项转移支付解决外部性以及约束地方政府行为等优势。分类转移支付的重要特征是指定用途较为宽泛，既可以规范地方政府重投资的支出偏好，也可以保证地方政府具有一定自由使用空间，实现专项拨款的效率优势。同时因分类转移支付使用因素法分配资金，根据各地实际情况分配资金有效规避了项目制下专项拨款的种种弊端。

当前共同财政事权转移支付中分类转移支付包括城乡义务教育补助资金、基本养老金转移支付、城乡基本医疗保险补助等，此类转移支付所指定的用途较为宽泛，在资金分配上充分考虑了地方间财力差距以及公共服务提供成本，按因素法分配资金。值得注意的是，这并不意味着要全部取消项目制下的专项拨款，专项转移支付有其固有优势，应依情况进行严格管理与限制。