中国共产党以人民为中心的社会建设历史沿革及其路径探析

经 理 ,刘婷婷

(天津工业大学 马克思主义学院, 天津 300387)

刘婷婷，女，贵州遵义人，天津工业大学马克思主义学院硕士生，主要从事马克思主义中国化理论研究。

坚持和维护社会秩序的稳定，广泛凝聚社会发展的共识，不断开创人人参与的社会新局面和充分享有社会经济发展的成果，这是中国共产党在社会建设工作中的基本出发点，也是保证我国经济快速发展的基石。随着建设社会主义现代化强国任务的全面启动，如何从人民的向往出发，构建与新时代经济发展状况相称的社会建设新模式，已经成为我国社会领域改革的新着力点。“社会治理共同体”这一新模式的首次提出，充分体现了我国社会建设的新目标要将人民意愿、群众参与、依法治理和共同享有融为一体，在社会发展中促成有效治理主体的形成，在治理主体的形成中推动社会发展，形成二者之间的良性互动。因此，只有聚焦社会治理内涵的发展，把握“以人民为中心”的社会治理共同体的新特点，才能在社会治理中落实各类创新机制。

一、中国共产党探索社会建设的历史沿革

中华人民共和国成立以来，党和政府一直进行着社会主义建设的实践探索，其中包含社会管理与社会治理两种模式。历经改革开放至党的十九届四中全会召开，历次会议中均以书面报告形式和国家政策形式，不断完善界定和发展社会建设的内涵。从社会管理走向社会治理，不仅是内涵之变，更体现了以人民为中心的发展思想逐步指导社会建设，不断开创社会治理新局面。

(一)社会管理艰难起步阶段

中华人民共和国成立初期，面临国内外敌对势力企图颠覆新生政权的威胁及国内一穷二白、百废待兴的局面。为巩固社会主义政权，尽快恢复正常社会秩序，使经济社会发展步入正轨，政府为应对国家安全问题、社会生产问题，在社会管理上包揽了一切公共事务。主要体现在以下方面：在农村建立人民公社制度，实行“政社合一”，统一管理全社会的各种事务；在城市建立单位制，通过单位进行社会管理，所有单位的生产、分配都立足于国家政治、经济需要，同时通过单位进行资源、人事调控；在就业方面，采取包分配、毕业定向分配等政策，人员流动服从政府的事业安排；在教育方面，政府组织进行扫除文盲活动，普及全民基础教育；在生活资料方面，实行统一生产、统一订购、统一发放。

这一时期，政府在一定程度上借鉴苏联经验。为巩固新生政权、恢复社会秩序，通过人民公社制及单位制实现了对社会事务的统一管理，实际上将自身打造成为全能型政府。这种统一管理方式，一方面，实现了对社会的高度整合，在短时间内最大限度地集中社会资源和经济资源，为当时重建社会经济秩序提供了保障；另一方面，管理主体呈现单一化特征，所有社会事务由政府处理，人民公社制与单位制对政治、经济和社会实行的三位一体全方位管理，将社会这个主体排除在管理之外[1]，使社会成员缺乏主动性和积极性。虽然在人民公社中强调按照民主集中制办事，政府出台多项政策保障人民群众基本生活，也重视社会保障，但这一时期受到国际国内环境的制约，政府以人民为中心思想的实践探索还没有正式步入轨道。

(二)社会管理渐进阶段

改革开放以来，随着以“经济建设为中心”工作的确立，党和国家的工作重心转移到经济建设上来。经济上的巨大变化，必然引起政治与社会的连锁反应。邓小平曾强调，政治体制与经济体制的改革是相互推进的，改革成功与否关键取决于政治体制方面。这一时期，从国家政策演变和理论发展层面看，政治体制改革主要在政府与社会关系，基层与个体参与管理等方面展开[2]。1992年，党的十四大提出，在行政改革方面，要对行政管理体制与机构进行改革[3]。2002年，党的十六大首次把社会管理作为政府的四大职能之一，提出政府要完善社会管理职能[4]。在基层参与方面，1998年修订《中华人民共和国村民委员会组织法》，保障村民实行自治，由群众依法办理自己的事情，村民自治逐渐走向规范化；2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》出台，专门论述社区建设问题，城市社区建设逐步发展。

这一时期，随着市场经济的迅猛发展，在一定程度上推动了社会力量参与管理之中。一方面，个体和社会组织的参与意识显著增强。随着政府逐步放权，且重视社会组织在社会管理中的重要作用，并积极鼓励引导社会组织，促使社会成员日渐参与至公共事务管理中。另一方面，伴随着政治体制改革与基层自治的发展，使得人民参政机会增多，拓展了人民群众实现政治权利的渠道。以制度化形式探索人民群众参与政治新途径，这在一定程度上回应了人民的利益要求，以人民为中心的发展思想日益广泛地得到初步践行。

(三)从社会管理向社会治理飞跃阶段

这一时期，主要围绕建设服务型政府、从社会管理走向社会治理及完善社会治理体系和社会治理格局内涵方面进行顶层部署。党的十六届四中全会创造性地提出，构建多元共治的社会治理格局。表明我国的社会管理格局进入多元主体合作共同管理阶段，明确了各主体在社会管理中的地位及作用。党的十六届六中全会首次提出 “构建社会主义和谐社会”和“建设服务型政府”。这意味着以厘清政府与社会的关系为目标而打造服务型政府，在社会管理中政府为公众提供更好的公共服务。党的十七大修改了十六大提出的“三位一体”总体布局，在此基础上提出“四位一体”总体布局，将社会建设纳入其中，并且强调推进以改善民生为重点的社会建设。党的十八大将法治保障纳入社会管理体制当中，同时对建设服务型政府做出了新的部署[5]。从提出建立社会管理新格局到创新社会管理体制，在国家政策方面完成了从社会管理格局到社会管理体制的转型，这一提法更科学，内容更广泛且要求更高。党的十八届三中全会要求创新社会治理体制，推进国家治理体系和治理能力现代化[6]72。这标志着我国由社会管理走向社会治理，社会建设进入了治理这一新阶段。党的十九大将“共建共治共享”作为建立社会治理格局的内在要求，“共治”一词充分体现了社会治理的核心思想；十九届四中全会以“推进国家治理体系和治理能力现代化”为议题，首次将民主协商、科技支撑纳入社会治理体系当中，强调社会治理是全社会的共同责任；首次提出要推动打造社会治理共同体，以人民为主体，从人人有责、人人尽责、人人享有三个方面界定其内涵。

这一时期，党的十九大创造性地提出践行以人民为中心的发展思想，实现了从“以人为本”向“以人民为中心”的升华。紧紧围绕“以人民为中心”的发展理念，社会建设完成了从社会管理向社会治理的质的飞跃，在国家政策与实践探索方面，更加强调全心全意为人民服务，更加坚守实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。(1)进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化，社会治理着重强调对人民群众美好生活向往的回应，以有效的社会治理、良好的社会秩序，不断满足人民群众对美好生活的需要。(2)在建设服务型政府中转变思想，在行使管理权时充分考虑人民意愿，加强与人民的沟通并接受人民的监督，注重发挥社会组织的作用。(3)以共建共治共享促进构建社会治理共同体，以公民的责任和义务形式提出人人有责，以调动全社会积极性形式提出人人尽责，以发展成果由人民共享形式提出人人享有。

二、“以人民为中心”在不同社会发展阶段的具体表现及其特点

中国共产党从开始探索社会管理到确立社会治理制度历经70年，实现了从社会管理到社会治理的转变。社会管理与社会治理各有侧重，社会管理与经济、政治、文化、生态文明并列，作为政府四大职能之一，强调以政府为主导，对社会生活、社会事务、社会组织进行管理，保障社会成员生存和发展的基本需求；社会治理“是以社会多元主体参与为基础，以维护和改善人民群众根本利益为核心，针对社会发展中的各种问题，协调社会利益、化解社会矛盾，促进社会公平、推动社会有序发展的过程。”[7]

(一)“为人民服务”是社会管理时期的特点

为人民服务是社会管理时期的特点，政府与社会成员之间是管理与被管理的关系。社会管理在强政府、弱社会的格局下，政府自上而下管理社会事务，其他社会组织和成员单向、被动、消极地接受命令，是一种纵向式的管理方式。同时，社会管理在政府行使主要管理权下，为了高效管理社会事务，通常使用行政手段进行管控。

社会管理时期，强调政府的统一安排，为构建社会经济秩序提供保障；以对政治、经济、社会的全方位管理，推动国家各项事业健康发展。此种管理侧重于一元主体管理，以为人民生活、社会经济发展、国家安全提供政治保障；此种管理以行政手段为主，发展关系国计民生的重大事业，通过统一的顶层谋划化解社会矛盾，解决人民生存与发展问题。总之，社会管理时期，政府在一定程度上回应了人民的利益要求，但人民群众在社会管理下缺乏主动参与管理的自觉性，深层次的期待与向往尚未满足。

(二)“以人民为中心”是社会治理时期的特点

习近平总书记指出：“坚持以人民为中心。人民是历史的创造者，是决定党和国家命运的根本力量。必须坚持人民主体地位……把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。”[8]凸显了“以人民为中心”的社会治理特点。以人民为中心的社会治理时期，社会治理的主体呈一主多元性。党委领导下的政府起主要领导作用，依托各类社会力量协同参与。党的领导总揽全局、协调各方，政府重在发挥领导作用，各社会主体统筹协调、协同治理，以此共同处理社会事务，维护公共利益。党和政府由控制者转变为组织者，由决定者变为协调者，重点培育社会力量参与共治，形成社会共治格局。强调各社会主体参与其中，双向、互动地行使治理权力，且注重采用协商合作的方式，在共治过程中平等协商、交流互动、相互认同，是一种横向式的治理方式。在共治理念下，社会治理采用民主的方式，强调不能只靠公权力，还要采取多种方式共同调和社会矛盾，充分发挥法治的作用。

政府在以人民为中心的思想指导下，社会治理向多元主体治理、自上而下多向度的协商合作和多种方式综合运用转变。一方面，强调以人民为中心，在社会治理中将不同阶层和群体的政治、经济、文化等利益诉求囊括其中，充分发挥人民主体作用，在社会治理层面解决人民当家做主问题，使得人民成为社会治理的关键主体。强调政府的社会治理权由人民赋予，人民必须参与社会治理全过程。治理成果由人民共享，治理效能由人民评价，让人民在参与治理的过程中实现价值、获得发展。另一方面，重视各主体之间的合力作用，鼓励和引导各主体通过协商对话的方式交流沟通、达成共识，最终走向共治，从而形成囊括各阶层、群体共同利益诉求的政策，实现共治结果代表最广大人民群众根本利益。同时，在治理过程中，将依法治理、法制保障作为主要治理手段，辅之以必要的经济手段、思想道德手段等，使法治与德治相结合，为社会治理增加了人性化色彩，更能以民主形式保障各治理主体、各社会力量依法规参与社会共建共治共享之中。总之，社会治理时期，政府以人民为中心的治理能够有效解决社会利益诉求多元化、社会治理结果惠及不均等问题，在多元主体共同参与、多种方式并行的情况下，有效提高了人民群众满意度与获得感。

(三)社会治理共同体时期，以人民为中心的新特点

从“为人民服务”到“以人民为中心”的转变，社会治理更加突出人民至上。社会治理共同体的提出，更是对治理规律认识深化的结果。以人民为中心构建社会治理共同体，强调社会中的每个人作为社会的一分子，在社会建设和治理中承担着举足轻重的责任，发挥着不可替代的作用。不仅要求政府创新治理理念，从过去的单一政府负责向共同体治理的转变，还要求从原来强调的多元主体共治，向更具有凝聚力的社会治理共同体演进提升。

社会治理共同体是在共建、共治、共享的社会治理格局中构建的，其指导思想是“以人民为中心”，其参与主体是人民群众。首先强调多元治理，在社会治理中不仅保留多元共治的特性，更强调人民的主体地位，逐步迈向党委、政府、公众共同治理的新局面。其次是权责对等的主体，社会治理共同体是责任与义务的统一体。人人有责意味着人人有权，人民作为治理主体同样也是权责对等的主体，这一特征诠释了人民当家做主。在社会治理共同体中，人民群众不仅要在执行阶段参与实践，还要将智慧运用到治理进程中，通过共同规划目标、协商决策、落实政策，保障群众参与贯穿治理全过程。最后是利益共享，人人享有是人人有责、人人尽责的最终归宿与落脚点，人民群众在社会治理中不但要共同建设还要共同享有。通过共同评估社会治理成效，治理成果由人民共享，实现成果惠及全体人民这一目标。

三、中国共产党创新社会治理共同体的路径选择

党的十九届四中全会提出构建社会治理共同体，社会治理体制机制建设、发展社会力量、加强法制保障、重视基层建设等路径，包含在以人民为中心构建社会治理共同体的要求之中。

(一)要创新社会治理体制机制

所谓社会治理共同体，是指“在坚持共产党领导的前提下，以共建共治共享为原则，通过政府、社会组织、企业及公民个人等主体平等参与社会事务、共同享有发展成果，而构建起的协同治理、深度融合的有机共同体。”[9]从内涵看，社会治理共同体强调的是“以人民为中心”的发展思想，其本质是坚持党的领导，走群众路线。加强和创新社会治理，关键在体制创新。社会治理的关键是体制机制建设，以体制机制建设总领社会治理全过程各领域。其创新关键要在过程上紧紧依靠人民群众，在成果上由人民群众共享。首先，要完善多元共治的社会治理体系，以社会治理体系总领社会治理全过程。党的领导总揽全局，政府自觉为社会治理创造良好的制度环境，全社会协同参与、多元共治，以民主协商的方式充分运用法制、科技等手段保障各方实现互利共赢，最大限度地满足人民群众利益需求。其次，健全和完善权益保障和矛盾纠纷处理机制。要解决人民群众在社会领域中遇到的各种切身利益问题，当社会矛盾、利益问题、矛盾纠纷出现时，要变堵为疏，“通过建立畅通有序的诉求表达、心理干预、权益保障机制，将矛盾的冲突原因与疏导办法纳入法律法规框架内，最大程度地保护群众合法权益，减少公权力干涉与侵犯。”[10]最后，要建立社会治理责任制。在治理过程中遇到的问题，要在规划时划分职责范围，落实到具体主体，真正把人民的利益放在第一位。

(二)要创建以法治检验社会治理的新格局

“人人有责”强调公民的责任和义务，在社会治理共同体中首先要解决民众的思想认知问题，才能激发人民群众的主动性与创造性。其次要坚持依法治理，社会治理要从管控规制向法治保障逐步转变。一方面，要利用法律保障多元主体共同参与治理，推动构建法治化的社会治理模式。在社会治理中加强法律的作用，就是要明确社会治理主体的合法地位，突出法律在社会治理中的价值和意义，培育运用法律手段、法律措施解决治理难题的观念与意识，实现社会治理方式方法的法治化[11]，强调以法治规范政府行为，以法治促进社会自治，以法治规定各社会主体成为社会治理的主角。另一方面，要运用法治化手段规范社会行为，完成社会治理的主要任务。社会治理必须依靠法律实现以人为本、保障人权、促进民生。习近平总书记强调，要在矛盾化解、缓和冲突中引入法律措施，通过法律处理利益诉求、完善相应制度，使法律在保护群众合法合理权益方面发挥重要作用[6]148。这就要求政府在引导人民群众依法维护自身合法利益、表达利益诉求的同时，兼顾法律手段实现社会治理，用法律调整社会关系、规范社会行为，促使人民群众既能积极参与社会治理工作，又能主动维护社会治理成效。

(三)要不断完善各类主体参与治理的机制

“人人尽责”强调的是充分激发社会治理主体的积极性，在社会治理共同体中解决行动问题，正如习近平总书记所言：“注重动员组织社会力量共同参与，发动全社会一起来做好维护社会稳定工作”[12]。在社会治理过程中，首先要充分发挥社会力量的微观治理作用，形成人人尽力的良好局面。其中，最重要的是激发人民群众社会治理的主动性并强化其社会责任感，发挥人民群众的主人翁作用，形成由社会力量共同解决社会问题且人人尽责的良好氛围。其次要充分发挥社会组织的力量，这些组织包括各类团体、企业、事业单位和基层组织等。毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中强调，在按照统筹兼顾的原则进行各项工作中，政府不要完全包揽一切社会事务；由群众来想办法，由社会团体来实施，能够有效地化解社会矛盾冲突[13]。明确了社会组织在处理人民内部矛盾中发挥的重要作用，鼓励社会组织深度参与社会治理进程，发挥其在社会治理过程中的调节功能。只有当政府厘清职责范围，将治理权力逐步让渡至社会，将人民群众视为社会治理的主体力量，将社会组织视为社会治理的关键合作力量，特别是凸显社会组织和人民群众的社会主体性地位时，才能构建起各主体多元协商参与社会事务、主体之间相互依存的共同体。

(四)要保护与法相容的社会治理新模式

“人人享有”强调治理成果惠及全体人民，在社会治理共同体中解决结果问题。在我国社会治理进程中，基层自治是基础和核心，基层与民生联系最为密切，要解决好民生问题，在发展中保障和改善民生，就必须将社会治理和服务重心向基层下移。使社会治理的阶段性成果由全体人民共享，形成人人享有的良好局面，就必须在基层社会治理共同体中实现。城乡社区成为社会治理的重心、重视社会基层民主自治，表现为注重激发基层活力，提升基层治理能力，将基层构筑为社会治理发展的坚固堡垒。一方面，最大限度地调动人民群众参与的积极性、主动性和创造性。基层是社会生活的细胞，社会治理离不开广大人民的参与，更要充分尊重和发挥人民的首创精神，社区居委会、社区组织等基层自治组织具有自我管理、自我服务、自我教育的功能。积极引导人民群众参与基层巩固事务管理、基层矛盾协调、基层公约制定，能够坚持以人民为中心，保障人民主体地位。另一方面，保证社会成员共同享有治理成果，在基层自治中通过人人享有不断增强人民获得感、幸福感、安全感。习近平强调人民满意是检验各项工作成效的试金石。人民生活得到真实改善，人民权益得到有力保障，是贯穿治理工作的主线[6]63。基层是社会治理的主阵地，人民群众的获得感、满意度在基层最能得到体现。回应人民群众对美好生活的向往，使得人民群众获得实实在在的治理红利，就要引导社会基层民主自治发挥作用、提升成效。

总之，社会治理既是一个理论问题，也是一个实践问题。在社会治理人人参与的模式中，既要坚持共治共建共享，也要以人民为中心构建社会治理共同体。通过治理成效反馈、治理经验概括，总结出社会治理体制改革的“中国经验”，探寻一条社会治理的“中国道路”，最终建立一套适合中国国情的、有中国特色的社会治理模式，为全球治理提供“中国之治”，实现社会治理体系和治理能力现代化。