行政合同的分层处理

丁友军

（金川县法律援助中心，四川 金川 624100）

一、行政合同的性质和特点

合同是一种协议，是经过合同当事人充分合意达成一致的协议［1］。但是，不是所有的协议都是合同。合同与协议的差别在于合同受法律调整，协议并不一定受法律调整。在现行法律体系下，根据合同性质不同，合同分为民事合同［2］、行政合同、劳动合同［3］。

行政合同指行政主体之间、行政主体和行政相对人之间为了实现一定的行政管理目的而依法签订的协议［4］。从形式上看，行政合同的特点是，行政合同一方主体是行政主体，另一方可能是行政主体，也可能是相对人；签订行政合同是为了实现一定的行政管理目的；客观上经协商一致；行政合同受行政法和其他法律的调整。行政管理是公共事务的管理，是运用国家权力对人力、物力、资源的组织、计划、指挥、协调与控制。其本质是一种国家权力行为，客观表现为对人力、物力、资源的组织、计划、指挥、协调与控制。离开了国家权力和行政权力的运用就不是行政管理行为。

从内容看，行政合同有如下特点：

（一）合同程序的法定性。行政合同的内容与其他合同内容一样都要符合法律法规的规定。但是，其他合同内容法律不禁止即可为，而行政合同法律却是无规定不可为。关键一点是，行政合同的签订要符合法律程序。如果违反法律程序签订的行政合同可能因为程序违法而无效；其他合同不存在签订合同程序瑕疵而影响合同效力的问题。某一市场主体客观上实施的行为可能符合政府利益，也实现了政府想要的行政目的，政府也认可。但是，由于没有行政合同，政府因之给予物质资助，可能涉及滥用职权、以权谋私的嫌疑。相反，如果双方事先签订了行政合同，一切顺理成章。这证明，行政合同不存在事实合同问题，行政合同有严格的程序要求和形式要件。

（二）行政合同不具有盈利性。行政合同为实现一定的行政管理目的而签订，行政管理目的可能包括一定的物质利益。但是，追求一定的物质利益不是签订行政合同的目的，政府不是市场经营主体，不是以营利为目的而存在。政府为公共利益、公共服务、实现公共事务管理目标而存在。所以，行政合同的主要目的是非物质利益。在行政合同中，行政合同相对人可能为了实现自己的盈利目的。但是，行政主体行为不以盈利结果为衡量指标，行政合同存在大量资金支出，却没有任何物质回报的情况。行政合同尽管是双务行为，合同目的却存在不一致性，双方意思表示一致并不等于双方追求的目的统一。行政主体签订行政合同是为了实现一定的行政管理目的，行政合同相对方签订行政合同却是为了营利。

（三）行政合同的单方优益性。在行政合同的履行、变更或解除中，行政主体享有行政优益权。行政合同中当事人并不具有完全平等的法律地位，行政主体可以根据行政管理的需要，对行政合同的履行享有一定的指挥权和监督权。行政主体有权根据法律规定单方变更或解除合同，而作为相对方不享有此种权利。

（四）适用法律的特殊性。行政合同的内容除少部分受民商法调整外，总体上是受行政法调整的，发生的纠纷属于行政纠纷。然而，行政合同纠纷如何处理还没有专门的处理机制。一旦发生行政合同纠纷，除了协商还是协商。假定将行政合同纠纷作为民事案件向人民法院提起民事诉讼，人民法院不会受理。因为，他不符合民事诉讼法规定的“法院管辖”规定。假定将行政合同纠纷提起行政复议、行政诉讼，人民法院也不会受理。所以，行政合同是双务行为，不是单方行为。行政诉讼、行政复议的标的是具体行政行为。依据最高人民法院的司法解释，具体行政行为是单方行为，即便是规范性文件行为也是单方行为。假定将行政合同纠纷向上一级行政监督机关投诉、信访，上一级行政监督机关也只能从行政监督层面对合同行为的合法和合理性进行监督，监督者并不会也无权对行政合同的具体条款进行变更或解除。因为，行政监督机关对合同条款的确认、变更、解除没有法律依据，原因是，行政监督机关有权纠正下级行政机关的不适当决定，但是不能将自己的意志强加于行政合同的对方当事人。当然，行政合同的对方当事人也是行政主体的例外，可这只是行政合同的部分情形。现实问题是，行政合同履行、变更、解除的损失赔偿问题如何解决，目前法律依据不充分。假定提出行政赔偿主张，也不符合法律规定。行政赔偿以行政违法行为为前提，没有行政违法行为，不符合行政赔偿要件，且行政违法行为也是单方行为、行政合同是合法行为，合法行为造成的损害只涉及补偿问题。行政补偿也是有条件和程序要求的，行政补偿行为不符合法定条件，也是违法的，间接的行政违法行为也不能提出行政赔偿请求。

（五）行政主体特定性。行政主体是指依法享有行政职权，能够以自己的名义作出行政行为，并独立承担法律责任的组织。包括两个部分，一是行政机关，二是法律法规授权的组织。行政合同是行政主体为了实现行政管理目标而签订的。因此，当事人中必有一方是行政主体［5］。没有行政主体的参加，不能称为行政合同。但是并非行政机关签订的一切合同都是行政合同，只有当行政机关以行政管理为目的并以行政主体的身份签订的合同，才是行政合同。当行政机关为了实现一定的民事目的，而与其他平等主体签订的合同为民事合同或劳动合同。

（六）法律关系具有多重性。合同是当事人明确特定权利义务关系的协议。无论是民事合同还是劳动合同，合同法律关系是单一的，合同法律关系主体是单一的，合同法律关系客体是单一的，合同法律关系内容、性质、对象也是单一的。发生纠纷后，一个合同纠纷构成一个案件，合同纠纷裁判机构可以裁决。然而，行政合同却大不相同。一份行政合同不是单一主体。行政合同签订主体中的行政主体看似单一主体，实际不是，往往可能还包括其他行政机关应当履行的义务，即涉及其他行政主体。法律关系不是单一的。法律关系指由法律调整的社会关系，由于行政合同关系主体不是单一的，而是涉及多个行政主体，也就是涉及多重法律关系。同理，行政合同关系客体不是单一，内容不是单一，对象不是单一的。行政合同包括多重法律关系。因此，行政合同纠纷可能在多重法律关系中的任何一层法律关系上发生。在某一层上发生纠纷而其他法律关系层面上可能不存在纠纷。但是，发生某一层面的纠纷时，可能引起其他层面的法律关系的终止。这是行政合同的特点，也是行政合同处理相对复杂的原因，根源在于法律关系的多重性。例如某县人民政府为了开发某宗地块，招商引资，与某集团公司签订了行政合同。这份合同里面存在这几层法律关系。一是拆迁补偿法律关系，二是土地整理法律关系，三是基础设施投资建设法律关系，四是土地使用权法律关系，五是产权移交法律关系等等。在行政合同里面，县级人民政府有权决定拆迁、土地整理、基础设立建设、土地使用权关系、产权等方面的合同内容。然而，在合同履行中，很多行政主体方的合同义务需要有关职能部门履行。在民事法律关系领域，未经同意，任何人无权签订涉及第三人义务的合同。行政法律关系上，县级人民政府与职能部门的行政权力与义务是不同的。但是上一级行政机关对下一级行政机关有组织、指挥、监督权。因此，人民政府签订该行政合同的合法性不容置疑的，然而，行政合同义务履行主体却包含其他行政机关。因此，行政合同关系必然是多重法律关系构成的。

二、常见的行政合同类型

（一）资源开发行政合同

资源开发行政合同指行政主体为了实现一定的行政管理目的，依法与投资商就特定资源开发而签订的合同。资源开发涉及多个管理部门，涉及多重法律关系。如果开发商分别与有关部门谈判、协商、签订合同，就会出现效率低下、一个项目若干批文、若干公章现象。为了提高效率，开发商通常选择直接与政府谈判，与政府签订行政合同。政府为了有力地开发资源，也往往通过行政合同建立资源开发关系。行政合同签订后，双方都不明了行政合同的基本原理，通常把行政合同直接作为履行的依据，结果出现履行拥堵现象。合同履行中的各环节都需要政府协调才能实现，出现履行疲劳症，开发商抱怨政府办事效率太低，政府指责开发商开发进度不如意等等。资源开发行政合同种类比较多，如土地开发、矿产资源开发、旅游资源开发、能源资源开发等。在行政合同条款里，一部分条款为财产性条款，一部分是行政性条款，这是行政合同条款的特点，也决定了履行行政合同的复杂性。实际上，这些合同条款一部分可以分解为民事合同，一部分可以分解为行政合同。比如，单一的土地使用权出让合同是民事合同，开发商支付土地出让金后，取得用益物权，取得许可证后，受行政许可法和民事法律的调整。而划拨土地使用合同却是行政合同，他是为了一定的公益目的而划拨土地。对于划拨用地合同，政府有法定的监督、指挥、单方变更、解除权和违法用地的处罚权。对有偿使用土地合同的监督管理不是基于合同主体，二是依据法律的专门规定，从另一层面对使用者进行监督，与行政合同监督权有本质区别。

（二）国有资产经营管理行政合同

国有资产经营管理是多渠道和多种多样的。有国有企业经营管理资产，有国有资产经营公司经营管理资产，有行政主管部门管理资产等。那么，对国有资产经营管理合同也是多种多样的。国有企业、国有资产经营公司管理资产的占有、使用、收益、处置而形成的合同是企业行为，有关合同都是民事合同，依据《合同法》有关规定处理。这里不赘述。这里分析讨论以国有资产为对象的行政合同。有时，政府为了达到一定的行政目的，需要对国有资产的占有、使用、收益、处分进行行政管理，需要签订行政合同。如，农业农村部《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》“新增农（林）业补贴要向农民合作社倾斜，允许财政项目资金直接投向符合条件的农民合作社，允许财政补助形成的资产转交农民合作社持有和管护，抓紧建立规范透明的管理制度”。有些农业补贴资金并不直接补贴给农户，而是通过专业合作社兑现补贴，或者可以委托专业合作社实施一定的组织行为。那么，有关部门为了发挥农业补贴资金的带动、引导、扶持效应，就要与专业合作社签订农业补贴资金组织、实施合同。再比如，资源开发权的行政配置、资源开发补贴、同类国有资产管理、公益资产管理等需要借助于社会资本或非政府人力资本来实现一定的管理效应，达到一定的管理目的，因而形成资产管理类行政合同。

（三）征收、征用补偿行政合同

为了一定的公共利益目的，依照法定权限和程序，国家可以征收不动产和征用动产。征收不动产和征用动产通常由县级人民政府组织实施。为此，对不动产征收和动产征用补偿合同是行政合同。这类合同目前广泛运用于基础建设领域或其他公共利益领域。征收、征用行为是单方行为，是为了实现一定的行政目的。但是，补偿条款需要协商一致，是双务行为，协商不能达到一致意见的，可以通过行政裁决或行政强制程序处理，对于裁决纠纷可以按照行政复议或行政诉讼程序救济。但是，拆迁行为本身并不能直接提起行政复议或行政诉讼。一旦补偿协议达成后，形成的债权债务关系就是单一的财产权益关系，属于民事合同性质，与前阶段实施的征收、征用行为有本质差别。以至于，最高人民法院的司法解释也是基于这一原理作出的。

（四）科研行政合同

平等民事主体之间的技术开发、转让、咨询、服务合同是当事人之间为实现一定的财产权益目的而签订的合同。科研行政合同签订和履行的目的是实现一定的行政管理目的，是行政机关与科研机构之间就技术开发、转让、咨询、服务签订的合同。其宗旨是为了实现一定的行政目的，由行政机关提供资金、条件，科研机构提供科研成果。科研行政合同和技术合同在客观方面有很多相似之处，但是，行政机关不是经营主体，不追求盈利目的，而是为公共利益服务出钱购买技术服务或技术成果。那么，这类合同与意思自治条件下形成的合意协议有重大差别。

三、行政合同纠纷的预防和处理

在法治建设不断完善过程中，行政合同措施又被大量采用，行政合同常常直接作为履行义务的依据，以至于行政合同纠纷越来越多，处理行政合同纠纷的难度越来越大。原因是行政合同中存在民事关系条款，也存在行政关系条款，且是多重行政关系条款。这类合同履行中容易发生纠纷，且发生纠纷后救济途径有限。

在市场经济条件下，政府虽然具有强大的、不可替代的影响力。但是，政府要实现一定的管理目标，达到一定的目的，必然要利用他人技术、人力、资源、资本等等，政府必然要运用合同手段，要签订大量的行政合同。如招商引资、基础设施建设、资源开发、行政协作、项目合作、利用科学技术等等。由于处理行政合同纠纷的机制不完善，对已经签订的各种行政合同需要在现行法律框架下作法律技术处理，便于进一步落实权责利，明确权利义务，拓宽行政合同纠纷的救济途径。

一份行政合同内容不是单一的，不是单层的法律关系，而往往是多重或包含着多重法律关系。因此，按照单一关系观点来理解行政合同条款，往往出现很大的偏差。要预防行政合同纠纷，就应当根据行政合同中不同的法律关系进行分层处理，分别签订若干民事或行政合同。例如，一个政府招商引资开发以自然资源为主的资源开发项目，经过协商谈判，政府与投资商签订了合同。合同里面涉及《森林法》《矿产资源管理法》《草原法》《土地管理法》及所得税优惠、基础设施建设、配套费减免等等多重法律关系。作为行政合同一方的政府要全面履行该合同义务，实际义务需要林业、矿产、草原、土地、建设、税务等部门履行。因此，政府与开发商签订行政合同（总合同）后，完全可以根据涉及的主体和相应的法律关系为标准，分解为若干法律关系，由同一开发商分别与不同的职能部门签订合同，形成若干细分合同。这样可以进一步完善和落实了行政合同中的权利和义务，也便于高效地全面履行合同义务。关键还在于，通过细分合同进一步明确了双方的权利义务的同时，便于双方依据细分合同追究合同责任，保护各方合法权益。这种处理类似于当不等同于施工总包和分包合同关系。

行政合同为什么具有这种法律效力呢？在行政法上，政府和各职能部门的权利义务是不同的，因为行政管理的缘由，行政合同中的政府义务需要变为部门义务才能实现。通常做法是，政府为了履行行政合同中的义务，政府责令有关部门办理具体事务。这就出现了一种现象，部门上不理解政府意图，出现执行怠慢或执行不力现象；政府却责怪部门办事拖沓、执行不力等，其原因在于对行政合同运用不到位所致。

为了有效地预防行政合同纠纷，兑现行政合同责任，需要从法律上对行政合同进行分层处理，将行政合同分解为若干民事合同或行政合同。一份行政合同如何变为若干民事合同或行政合同呢？原因在于行政合同由多重法律关系构成，其中有民事法律关系和行政法律关系。如土地整理后，通过拍卖，开发商取得出让土地使用权，要与土地储备中心签订土地使用权出让合同，就分解出了一个新的民事合同。在同宗地上，政府又划拨一地块给学校，又涉及一个划拨用地行政合同。同时，开发商与建设主管部门又形成了一个基础设施建设合同，以此类推将行政合同分解为若干具体的合同。某一具体合同发生纠纷，处理程序就多了，救济渠道也多了。将政府的行政合同义务通过合同形式在履行前变更为部门义务，投资商和职能部门依据分解合同履行权利义务对政府和开发商都很重要。开发商如果仅凭行政合同是无法在法律上充分保护自己的合法权益的，而政府要依据行政合同直接去追究开发商的违约责任或不履行合同的责任在法律上也是有障碍的。

行政机关通过合同的方式行使行政管理权是常有的事情，将来也大量存在的，而现行的行政合同纠纷处理机制又不完善。所以，为了减少行政决策失误，提高行政效率，避免行政合同渎职和减少行政合同纠纷，在厘清行政合同具有适用法律的特殊性和具有多重法律关系特点的同时，采取合法措施，在签订行政合同后，对行政合同进行分层处理，把行政合同分解为若干具体的民事合同或行政合同，是非常必要的措施，也是行政合同当事人维护自身合法权益的理性选择。