浅谈公共服务标准化建设的困境及对策研究

周敏

（中共株洲市委党校领导科学教研部，湖南 株洲 412000）

党的十九届五中全会明确指出，在“十四五”期间要健全基本公共服务体系以完善共建共治共享的社会治理制度，不断提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。标准化建设是公共服务体系完善的基础性工程，在社会主义现代化强国的新背景下，《国家基本公共服务标准（2021 版）》的出台为公共服务标准化建设提供了标准，同时也为提升公共服务质量起到了促进作用。当然我们也要看到，公共服务标准化在建设过程中仍面临着诸多困境，如何在实施过程中实现公共服务标准化建设为社会主义现代化强国助力已然成为一个重大课题。

一、公共服务标准化的价值意蕴

（一）公共服务标准化建设是公共服务均等化建设的基础工程

党的十九大报告对我国公共服务有个具体规划，即在2035 年基本实现基本公共服务的均等化建设。如何实现均等化，破除城乡间公共服务不均等现象，其重要一环便是促进公共服务标准化的建设。现阶段，我国仍然面临着公共服务发展不平衡不充分、服务治理参差不齐、服务水平与经济发展水平不适应等诸多问题，制约了我国公共服务均等化建设，在这些问题上，均需构建公共服务的标准体系，通过公共服务标准化的建设促进公共服务均等化的最后实现。

（二）公共服务标准化建设是国家治理体系治理能力现代化建设的必然要求

国家治理体系和治理能力现代化建设是一个系统性综合性的大工程，其重要一环便是促进公共服务体系和能力的现代化建设。事实上，我国公共服务起步晚，经历了由政府统一包揽到政府管理再到政府治理的过程，而公共服务正是在政府管理不断发展的过程中产生的。公共服务标准化建设正是在国家治理体系日益完善的背景中发展起来，公共服务的标准化水平也制约了国家治理体系治理能力现代化的建设成果。

（三）公共服务标准化建设是满足人民美好生活需要的必经之路

党的十九大报告明确指出，我国社会主要矛盾已然转化为“人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分发展之间的矛盾”。受区域经济发展因素和城乡发展的制约，我国公共服务同样呈现出不平衡不充分发展的困境。公共服务作为国家重要公共产品的供给途径和方式，从某种意义上说仍是具有非排他性的。因此，通国公共服务标准化建设，减少区域间、城乡间在基本公共生活上的不平衡问题，进而满足人民美好生活需要。

二、公共服务标准化建设的困境

经过近几年发展和努力，我国公共服务均等化整体得到提高，但基本公共服务保障标准和覆盖水平离人民群众美好生活需要还有差距，我们应加快解决基本公共服务不平衡、不充分的问题，主动构建好市基本公共服务标准体系。参照《国家基本公共服务标准（2021 版）》，结合本地实际情况，主要存在以下几方面问题：

（一）标准体系的架构还尚未完全建立。国家层面，《国家基本公共服务标准（2021 版）》要求细化落实国家基本公共服务质量要求，但各行业主管部门至今尚未出台相关标准，目前仅组织开展国家基本公共服务标准体系建设试点。省级层面，全国仍有少数省份基本公共服务标准化实施意见迟迟没有“省级标准”，导致市级层面缺少具体的工作规划和推进措施。此外，从市级层面基本公共服务联系会议制度也未建立，各级各部门均处于等待观望之中，相关工作也未形成合力。

（二）标准制定碎片化现象较突出。目前，省级层面和绝大部分市县的公共服务标准化工作没有全面推开，相应的工作仍然是以部门试点为主。但从目前的实践来看，标准制定的碎片化比较严重，几乎每一个部门都在制定自己的一套标准，不统一的问题已经显现。各种标准的碎片化与基本公共服务政出多门、多头管理的行政管理制度是密切相关的。在基本公共服务专项规划中，如基本公共教育、公共卫生医疗、就业服务、养老服务等基本公共服务的标准化，强调的是服务水平的或者说结果的量化标准。但对于如何实现、实现的手段、方法、绩效等涉及得较少。也就是说，相应的规划并没有强调标准的要求，对基本公共服务流程、服务规范、服务绩效等基本没有提到。

（三）不同区域和领域间还有差异。不同区域间的基本公共服务保障水平和标准化实践的不均衡主要由于受各地经济发展水平、地方财政实力和服务型政府建设水平等的影响，市一级基本公共服务市域总体保障水平高于县域，很难做到全市基本公共服务标准的统一规划，统一实施。加之城乡之间标准化实践也千差万别，尤其是县与县之间由于受经济条件的制约，城乡差距比较大，在农村养老、留守儿童、残疾人救助等基本公共服务内容、服务要求等方面标准化水平仍有待提升。此外，不同领域间的标准化认知不均衡主要表现在市域基本公共服务的部分领域发展滞后于其他领域，如交通、司法、民政领域标准化意识较强，推进力度较大，但教育、医疗等领域仍是公共服务标准化短板。有的把部门拟推进的重点工作和基本公共服务标准混合在一起，解决上述问题，迫切需要推出地方基本公共服务标准，明确权责边界，引导各地各相关部门，把有限的财力优先集中在保障基本公共服务按标准足额、保质供给。

（四）财政投入及多元化力度不高。一方面，市一级基本公共服务支出占一般公共预算支出的比重有待提高。另一方面，受政府职能定位、基本公共服务属性、社会组织与市场主体发育程度等因素的影响，各级政府几乎承担了基本公共服务的决策、生产、提供、交付等所有环节的工作。受此影响，尚未形成政府负责服务标准的制定与发布，企业和社会组织负责标准的贯彻与实施的良性互动格局。此外，基本公共服务的政府垄断模式造成许多弊端，如缺乏竞争机制、有效监督不足、服务质量与效率低下等问题。

三、公共服务标准化建设的对策建议

（一）建立基本公共服务数据采集和共享体系，公开透明相关信息。随着公民权利意识的提高和网络信息技术的发展，“暗箱管理”往往会激化矛盾，不适应基本公共服务管理的实际。公共服务组织之间要实现信息的公开透明和数据共享，减少部门之间的信息闭塞而造成的效率低下。首先要构建信息采集和共享平台。可依托“数字”建设，通过全国标准信息公共服务平台，集中公开各级各类基本公共服务标准，推动形成全市统一的基本公共标准信息资源库，推动跨部门、跨地区、跨行业信息互联和资讯交换共享。借助现有的传统媒体和新兴媒体多种渠道来构建共享平台，将各级基本公共服务标准通过政府文件、政务网站、全国标准信息公共服务平台等，统一向社会公开发布，保证公众的知情权。其次做好监督评价工作。建立党委领导、政府主责、机构和行业自律组织各司其职的综合监管体系，实施准入、机构运行、服务质量、人员从业等全流程监管，探索实施新兴业态监管。统计部门要建立基本公共服务统计监测指标体系，抓紧推动相关统计数据的监测评价。可建立民众交流反馈平台，对于标准化工作建设成效的监督评价，民众作为直接受益者，更具有发言权。通过基本公共服务的诚信制度建设，进一步强化公众监督。同时，引入第三方评价机制，按照民众的实际需求进行基本公共文化服务标准化建设，可以更好地体现“以人为本”的人文情怀。

（二）培育基本公共服务标准体系制定与实施的多元主体格局。将公共服务决策者与提供者的角色分离，有助于实现公共资金社会效益的最大化。因此，必须培育政府主导、市场优化、社会参与、公民协同的多元化服务供给主体格局。一是政府主导。在多方参与的前提下，应由市场监管、发展改革、财政等政府部门主导制定与发布有关服务标准。政府要成为“精明买家”，完善政府购买基本公共服务的标准，以标准为依据，引入市场主体和社会组织的有序参与。二是市场优化。政府在住房、养老、环保和社会保障等服务项目上明显不及私人部门效率高，因此应明确服务标准并采用服务外包、特许经营等多种形式，交由效率更高的私人部门。三是社会参与。非政府组织与政府根据服务标准签订协议，通过合作伙伴关系的有效建构，提高公共服务的参与性、回应性与效益性；社区直接面向公共服务的需求者，可以根据居民的需求与反馈，在标准化实施与调整中起到重要作用。

（三）推进基本公共服务标准化建设的绩效评估与奖励问责进程。应结合基本公共服务标准化制度体系建设，建立健全标准化均等化建设效果的指标体系，对项目实施情况开展定期考核。将社会公众对基本公共服务的满意度作为绩效考核的重要因素纳入其中，以不断改善基本公共服务供给水平及质量。此外，在明确各行业部门、工作人员事权职责的基础上，依照基本公共服务标准化建设相关指标，对各地区、单位、人员进行奖惩，并注重将重点薄弱地区、城乡、群体基本公共服务建设情况作为奖励问责重点。最后，还应统筹政府内部问责、社会舆论问责与人大代表问责，形成全方位、多主体的问责体制。基本公共服务标准化建设并非一劳永逸，还应建立基本公共服务标准化反馈和评价机制，对标准体系建设、重大工程实施、关键标准研制推广等工作的实施效果进行反馈和评价，及时对基本公共服务标准体系、运行机制、标准内容进行修订和完善，形成基本公共服务标准化持续改进、良性循环机制。

我国基本公共服务标准化工作还处于建设阶段，更需要我们进行深入的探索和研究。推动基本公共服务供给侧结构性改革，要以标准体系建设为抓手，明晰各级政府的基本公共服务供给责任，不断提升基本公共服务的享有水平和享有质量，打造“小康社会”的稳压器和助推器，增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。