《民法典》助力住房反向抵押养老保险再扬帆的研究

文/李腊云 石丽芹（保险职业学院）

根据第七次全国人口普查数据，60岁及以上人口占比18.70% ，65岁以上人口占比13.50%[1]；全国有149 市已进入深度老龄化，11 城进入超老龄化阶段，我国养老问题非常严峻[2]。为此，国家陆续出台了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》和《健康中国2030规划纲要》等文件，“十四五”规划强调加快发展第三支柱养老保险，养老已成为国家战略层面的重要关注点。在养老与保险融合过程中，住房反向抵押养老保险是被实践证明了的、成熟和有效的第三支柱养老方式，《民法典》为其提供了坚实的法律保障。本文试就住房反向抵押养老保险试点运行“遇冷”进行检视和反思，并就住房反向抵押养老保险如何在《民法典》下再扬帆提出相应的思考和对策。

一、《民法典》实施前住房反向抵押养老保险试点“遇冷”现状

住房反向抵押养老保险是一种结合住房抵押与终身养老年金保险的创新型商业养老保险。老年人将自有房子抵押给保险公司，但保留房子的居住权，并领取养老金直至死亡。老年人去世后，保险公司有权处理抵押财产，所得价款优先偿付养老保险费用[3]。当前，养老问题已成为我国影响国家发展战略的重大问题，尤其是2016年二孩政策放开后，很多家庭从“421”变成了“422”，甚至是“423”，中间的“二人”要赡养四个老人，还要抚养两三个孩子，传统养老方式已不能满足需求，必须探寻新型养老模式。而住房反向抵押养老保险既能保障老年人的居住权，又能通过房产抵押增加现金流，从而提高老年人的生活质量，更能缓解人口老龄化下的养老困境，分担政府养老保障压力。

国务院于2013年9月6日出台了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，首次提出在老年人中开展住房反向抵押养老保险的试点工作；2018年7月，银保监会将其扩展至全国。然而，从当前试点和扩展所反映的情况而言，住房反向抵押养老保险处于尴尬“遇冷”状态。具体体现在：（1）参保人数过低；银保监会数据显示，截至2021年6月底，共有209位老年人(143户家庭)参加了“以房养老”幸福人寿项目，平均投保年龄71岁，人均每个月领取养老金8000元左右。[4]（2）保险产品市场供给严重缺乏；到目前为止，第一家推出住房反向抵押养老保险产品的是幸福人寿保险公司，其于2015年3月推出“幸福房来宝”之后，其他保险公司一直犹豫观望，产品供给严重不足、结构单一。至2016年10月，才有第二家保险公司即人民人寿推出的“安居乐”。除了幸福人寿和人保寿险，没有其他的保险公司再推出类似产品，住房反向抵押养老保险出现“叫好不叫座”的尴尬局面。

二、《民法典》实施前住房反向抵押养老保险试点“遇冷”的原因分析

《民法典》于2021年1月1日实施，之前关于住房反向抵押养老保险不断有政策出台。随着国家政策的不断支持，住房反向抵押养老保险更应该形成“遍地开花”的良好局面。然而，现实是，起步多年的住房反向抵押养老保险却落入“理想丰满，现实骨感”的尴尬局面。具体原因体现在以下几点：

（一）传统观念的约束和对未知风险的恐惧抑制了反向抵押住房养老保险的需求

中国几千年“养儿防老”思想根深蒂固，一直以来就有“但存方寸地，留与子孙耕”的传统。[5]目前，房产是大多数家庭所拥有的主要财富，老人在家养老，子女赡养老人，老人去世之后房产留给子女的观念，极大地限制了住房反向抵押养老保险的发展。因此，如果想要老人养老金而改变房产的所有权，不仅老人不愿意，子女也从心里无法接受。此外，住房反向抵押养老保险作为保险公司一项金融产品，很多人对保险公司缺乏信任，认为参保之后利益得不到很好的保证，顾虑重重。再加上我国的房地产评估市场和机构还不完善，对评估结果的怀疑也是投保人的担忧之一。

（二）现行法律制度的不完善增加了住房反向抵押养老保险的实际操作难度

从国外的成功经验来看，各国住房反向抵押养老保险的健康发展都离不开法律的保护。住房反向抵押养老保险在我国运作处境尴尬的原因之一是缺乏完善的法律制度支持。具体体现在:

1.专项法律的缺失导致对住房反向抵押养老保险认知度较低

2014年，原中国保险监督管理委员会发布了《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》，这是对住房反向抵押养老保险系统性专项规范，除此之外，并无针对住房反向抵押养老保险的专项法律法规。缺乏法律法规的保障，使保险公司觉得风险过大、缺乏经营动力，不愿意开展相关业务。人们也普遍不了解住房反向抵押养老保险的相关知识，认可度很低。从住房反向抵押养老保险的本质而言，它是一种涉及房地产抵押贷款、银行和保险等业务的新型金融产品，风险因素较多，如果各主体间发生争议，保障各主体相关权益的规定和解决纠纷的法律依据极少。

2.相关法律条例存在的法规冲突使得实际操作难以衔接

《民法典》实施前，对住房反向抵押养老保险的相关规定散布在《保险法》《物权法》《合同法》《继承法》等法律法规中，不同法规中可能存在冲突或不协调之处，实际操作难以衔接。新民法典“九法合一”， 把这些法律统一为一部法律中，大大地减少了实际操作中的纠纷。《民法典》第366条确立了居住权制度，第401条对抵押条款的禁令予以解除，为住房反向抵押养老保险提供了最基本的法律保障，但仍有法律空白或与行政法规需要协调和冲突之处。如 《民法典》和《城市房地产管理法》两部法律法规都对住宅建设用地使用权在期间届满后可自动续期作了规定，但对续期方式和费用却并无明确规定。这些规定不明确，势必会阻碍住房反向抵押养老保险的发展。若期限届满发生在老年人自然死亡之前，土地使用权费用应当由谁补缴？若期限届满发生在老年人自然死亡之后，老年人继承人是否应当按比例分摊土地使用权费用？

（三）政府参与程度低影响了住房反向抵押养老保险的运行效果

众所周知，政府对保障人们医疗、教育、养老等领域的基本福利是义不容辞的责任。住房反向抵押养老保险是政府积极探索依靠市场力量解决的第三支柱养老保险方式，但其推行初期，政府必须担负起这一责任。住房反向抵押养老保险在试点期间政府参与度不高，其风险系数相比较其他险种风险系数较大，民众对于这种新型的保险产品认可度不高，其实践运行呈现需求乏力、供给不足的疲态。由此看来，住房反向抵押养老保险完全依赖市场运行是行不通的，亟待政府给予更多关注、支持和主动参与。而在拥有住房抵押养老保险的广阔市场的英美国家，政府积极参与并制定相关财税政策进行刺激或引导，如通过开征高额遗产税的方式来抑制房屋继承，鼓励将房子用于其他投资或养老。我国《契税法》规定，通过继承转让土地和房屋产权的免征契税，这无疑给通过继承过户房屋减少了很大一笔支出，相比之下，老年人显然更不愿意通过住房反向抵押方式进行养老[6]

此外，住房反向抵押养老保险业务实务中涉及房地产抵押的登记和公证等手续，但房地产抵押登记、交易税费、抵押和继承权的处理、公证等方面的配套政策还不够完善，存在滞后的现象，也极大地影响了住房反向抵押养老保险业务的操作。

（四）产品的风险和高成本运行影响了该产品的供给

住房反向抵押养老保险涉及房地产、金融市场和法律等诸多领域，与其他保险相比，整个过程非常复杂，风险也很大。保险公司承办住房反向抵押养老保险必须考察多项风险，首先是住房价值波动的风险。保险公司直到老人死亡才能拥有或处置房子，之前由老人长期居住，保险公司对房屋实际价值的贬损度和房产实际价值准确估算具有一定的困难，并且房产的价格也会随着市场行情的变化而变化。其次是该产品对象主要为老年人，而老年人健康隐患较大，其健康风险规律和健康情况跟踪难以把握，保险公司往往无法为老年人积累足够的健康数据，也无法准确估算出抵押房产老年人的寿命等，对保险人来说风险较大。在实务操作中，以上不确定的因素加上对老年人的投保状况、风险收益等难以进行有效评估，使保险公司在住房反向抵押养老保险投入成本远高于一般保险的投入成本，导致能够提供此保险产品的保险公司比较稀少。

三、《民法典》的实施为住房反向抵押养老保险再扬帆提供了新契机

《民法典》作为集“九法归一”的社会生活百科全书，其实施对保险业和养老等社会生活产生广泛而深刻的影响。面对日益严峻的养老问题，《民法典》给住房反向抵押养老保险带来诸多新契机。具体体现在：

（一）《民法典》为住房反向抵押养老保险再扬帆创设了新的外部法律环境

《民法典》加强了对“人”权利的保护，当然“人”也是人身保险的客体，对“人”权利的保护为人身保险的运作提供了重要的逻辑依据。[7]一方面，《民法典》是强化和扩充了民事主体的权利范围和意识，倒逼相关责任主体包括保险人必须依法合规和尊重对方权利；另一方面，强化了民事主体的责任风险意识，特别是通过保险进行转移风险，特定新形势下住房反向抵押养老保险则是应对养老风险的重要举措。《民法典》作为社会生活的百科全书，它的许多内容让老有所养不再是空谈，其中许多内容的变化为养老提供保障，同时也为保险业的发展营造了良好环境。此外，《民法典》于2021年1月1日正式实施后，我国民事行为和审判真正实现了“一本通”，民事行为和纠纷包括保险合同(含住房反向抵押养老保险所涉条款等)，以前要依据《合同法》《物权法》等众多法律法规，现在“九法归一”，大大地降低了实务操作适用的难度。因此，《民法典》的实施，为住房反向抵押养老保险再扬帆创设了新的外部法治环境。

（二）《民法典》新增“居住权”制度，为住房反向抵押养老保险再扬帆扫清了法律障碍

《民法典》第366条规定：“居住权人有权按照合同约定，对他人的住宅享有占有、使用的用益物权，以满足生活居住的需要”，这个条款对“居住权”进行了法律界定，为老年人在房子出抵后仍享有占有、使用的居住权提供了坚实的法律保障。同时，《民法典》第401条规定：“抵押权人在债务履行期限届满前，与抵押人约定债务人不履行到期债务时抵押财产归债权人所有的，只能依法就抵押财产优先受偿。”这一规定改变了原《物权法》禁止流押的规定。该制度的引入对我国物权制度、住房养老保险制度都产生了深远的影响。从城市角度看，住房相关权益的明晰为住房抵押养老保险提供了相关的制度保障；从农村角度看，农村宅基地的规定为农村以房养老保险提供了制度支持。《民法典》通过新增“居住权”及对“流押条款”的解禁，为老年人通过住房反向抵押实现“以房养老”进一步扫清了法律障碍，为住房反向抵押养老保险再扬帆提供了契机。

四、《民法典》助力住房反向抵押养老保险再扬帆的对策

目前,养老问题已成为影响国家发展战略的重大问题，《民法典》让老有所养不再是空谈，为住房反向抵押养老保险发展提供了坚实的法律保障，给住房反向抵押养老保险带来诸多新契机。住房反向抵押养老保险对于改善老年人经济状况、提高老年人生活质量、弥补社会养老保障不足和应对严峻养老问题等具有积极的意义，其再扬帆已经是势在必行。当然，住房反向抵押养老保险曾经历过“遇冷”，必须在原有基础上进行更多的理性思考和理性作为。结合以上分析，笔者认为住房反向抵押养老保险再扬帆，应从以下方面着手：

（一）加大宣传力度，构筑住房反向抵押养老保险再扬帆的观念保障

加强对住房反向抵押养老保险的宣传，建立以银保监会和保险行业协会为主导，包括但不限于广告活动的系统性住房反向抵押养老保险的宣传体系。特别是政府利用其长期积累的公信力参与到这项政策的宣传推广中，逐步改变市场对住房养老保险的认知，并与社区合作，通过老年人经常使用的媒体传播养老新概念和新知识，做好思想引导，帮助老年人及其子女转变观念。保险公司不断完善抵押养老保险产品设计，实施多样化的产品设计以满足市场和老年人的真实需求，普及住房反向抵押养老保险知识，让人们对这一制度有全面的了解。

（二）政府主导，构筑住房反向抵押养老保险再扬帆的政策保障

住房反向抵押养老保险是随着应对人口老龄化、社会养老压力激增催生出来的，政府应在推动这款保险产品面向市场过程中起核心或关键作用。在试点“遇冷”时，政府应主导、助力住房反向抵押养老保险再扬帆。具体体现在以下几点：

1.尽快将该保险纳入我国养老保障体系的制度安排之中

住房反向抵押养老保险是为应对养老严峻压力再扬帆，在国家宏观政策层面，住房反向抵押养老保险应尽快纳入养老保障体系中，并提供一定的政策支持，引导保险公司和老年人进入这一市场。政府介入时，不宜仅仅以“守夜人”的身份，而应当以管理人角色积极地参与、推动以及服务型监管于该保险的运行当中。当然，政府手段也不能完全取代市场。

2.提供相应的财税和政策支持，激发各主体方的参与热情

我国住房反向抵押养老保险制度尚处于起步阶段，税收等政策的激励作用十分重要。政府应对经营住房反向抵押养老保险业务的公司适当减免营业税、企业所得税等税收，以刺激更多的保险公司在市场上开展该项业务或增强其市场竞争力。让保险公司通过经营可以获得一些收益，老年人也可以从养老保险中找到需要的价值，各方都可以找到各自的价值以调动各方的积极性，让这项业务良性发展。同时，加大政府对保险公司经营该产品的政策支持。建议银保监会会同司法部门、民政部门、国家税务总局等相关部门建立支持该业务发展的制度，简化公证、抵押、继承、交易税等手续，对业务费用给予优惠待遇等[8]。

（三）健全法律制度，构筑住房反向抵押养老保险再扬帆的法律保障

《民法典》确立的居住权制度为住房反向抵押养老保险再扬帆奠定了法律基础，但面对现有的法律冲突和模糊地带，仍应具体出台相应的配套法律法规规定进一步规范和解决相关法律法规的衔接和冲突问题。具体可从以下几方面着手：

1.对住房反向抵押养老保险进行特别规定

健全的法律法规，能有效降低市场的风险。《民法典》虽然为住房反向抵押养老保险提供了法律保障，但并没有具体单独地就住房反向抵押养老保险进行明确的解释说明。可以通过《保险法》以法律的形式补充相关法律问题，也可以以行政法规或部门规章的形式进行专项立法。无论以何种形式，首先，应当厘定保险公司的准入资格和投保人的投保标准，以及该产品推出程序和条件，这是住房反向抵押养老保险推行的基础；其次，应该厘清保险双方主体的权利和义务；最后，应该规定责任承担及保险公司资金监管等，这是住房反向抵押养老保险健康发展的法律保障。

此外，住房反向抵押养老保险的投保对象往往是老年人这一特殊群体，在保险合同谈判过程中常会出现信息不对称的情况，老年人往往处于弱势地位，对合同条款内容的理解可能存在偏差甚至误解。因此，基于公平原则和诚信原则，对涉及双方重大经济利益的条款，保险公司应当在被保险人充分理解保险合同条款含义的基础上进行解释。对于老年人在投保中还是没能彻底、正确地理解合同条款的含义而发生纠纷的，除按《保险法》和《民法典》进行处理外，还应当将这种比例过错责任分配给保险公司，切实保护老年人这一弱势群体的合法权益。

2.完善住宅建设用地使用权续期的规定

从现有的法律规定及已经备案的两份住房反向抵押养老保险合同范本来看，都没有对被抵押住房的土地使用权问题进行明确[9]，而目前续费问题也暂无明确的法律依据，这将引发一些特定住房的土地使用费缴纳的争议。一般而言，土地使用权费用不能脱离房屋价值而独立存在，土地使用费续期费用应与房屋价值挂钩。因此，笔者认为，土地使用权续期费用应当按“谁拥有房屋，谁支付土地使用权续期费用”。即当老年人身故后，按《继承法》规定，房屋会发生所有权转移，但因之前老年人已将产权证书抵押给保险公司，在老年人没有继承人的情况下，保险公司可基于其先前合同行为在支付相关税费后取得所有权人的身份，这时土地使用权续费应由保险公司负担。但在老年人有继承人时，若继承人主张要求房屋所有权，应补齐保险公司养老金及相关费用后可取得房屋产权，由继承人补缴土地使用权费用。

（四）建立配套保障制度，构筑住房反向抵押养老保险再扬帆的运行机制保障

1.建立政府担保机制

政府应当提供一定范围的担保，提高保险公司的积极性，消除潜在客户的后顾之忧。住房反向抵押养老保险是一种新兴养老保险方式，民众对其持观望态度，缺少充分的信任。但民众对政府却十分信任，如政府能提供担保，提升民众住房反向抵押养老保险的信心非常有效。建议为确保合同的顺利实施，由政府部门牵头成立住房抵押养老保险的基金组织，保险公司拿出一部分保证金投入，这样不仅可以降低保险公司的风险，同时也增强了老年人对住房反向抵押养老保险的信任度。

2.建立申请前的强制咨询制度

建立申请前强制咨询制度，对住房反向抵押养老保险合同法律关系中的各方主体均有利。对老年人而言，通过申请前强制咨询可以充分了解投保产品的可信度和内容，以及产品是否适合自己；对保险公司来说，通过对老年人的个人健康、房产价值信息的了解，可减少对投保人资格的担忧；对于第三方资金通道和托管方，可以预测资金借贷后的风险，防止合同无法履行带来的资金损失。

3.完善产品设计和动态风险监管机制

建议监管部门或保险行业协会通过精算模型，率先设计多层次、跨周期的统一住房反向抵押养老保险产品，以满足市场需求和降低市场风险。建议在产品条款中增加当事人可以协议在一定期限后可重新签订，养老金根据市场或协议情况发放，抵押房屋价值可重新估值的条款，以解决各主体对房价波动、市场利率对产品价值的担忧。当然，保险公司要增强住房反向抵押养老保险业务能力，进行合理的房地产价值评估和保险产品的合理定价。保险公司建立动态风险监管机制，降低房地产价格波动和金融市场不稳定带来的风险。

4.构筑事后监管制度

住房反向抵押养老保险中，尽管老年人已经身故，但仍涉及保险人处分权、被继承人的继承权和赎回权等一系列关键问题的处理。为了让老年人身后的合法权益得到有效保障，笔者建议，需要尽快建立住房反向抵押养老保险合同的事后监管制度。此时，应适当突破合同的相对性，让老年人继承人在老年人身故后主动参与到合同目的实现中来。一方面，可以保障继承人对于保险公司如何处置住房的知情权；另一方面，可以对保险公司的处置行为实行监督，最大限度地维护继承人对住房权益的实现。