乡镇公共财政困境之成因分析与优化方案

文/吴蓉霜 韩书婷（中国人民大学）

乡镇财政事业发展态势关乎所有乡镇居民的整体生活质量，同时也对地区经济发展乃至全国经济发展产生直接影响。我国乡镇公共财政工作随时间的变化不断进行调整，从时间轴角度来看，建国初期我国整体经济收入中，农业收入占比相对较大，而且乡镇公共财政工作处于起步阶段，整体管理水平相对较差，因此在该阶段乡镇公共财政工作对于乡镇及全国经济发展的有利作用并不明显。而随着时间的推移，我国整体经济发展形势及对外政策发生较大变化，与此同时乡镇公共财政工作也发生了改变，时至今日，统筹城乡经济发展已经成为乡镇公共财政工作的重要任务。虽然当前乡镇居民整体生活水平较以往有较大提升，但由于公共财政工作过程中仍存在诸多问题，因此乡镇财政工作的有力效用尚未得到完全体现。从当前乡镇公共财政工作面临的困境上来看，造成一系列工作困难的原因相对比较复杂，其中既包含乡镇政府在财政工作方面存在的问题，同时也包括上级政府乃至于国家政策层面对于乡镇公共财政的影响。随着我国城市化建设不断推进，加强乡镇整体经济建设、提升乡镇居民生活水平、减少城乡差距是当前乡镇政府在财政工作方面的核心任务，想要进一步实现相应的财政目标，就必须针对当前乡镇公共财政工作中存在的问题及成因进行详细分析，只有这样才能进一步提出针对性较强的优化方案并推动乡镇财政工作科学发展。

一、乡镇公共财政困境之成因

（一）经济基础薄弱，财政收入缺乏有力经济支撑

当前乡镇经济发展过程中虽然不断推进多元化建设，但是从实际发展情况来看，乡镇经济基础依旧比较薄弱。相较于城市经济发展架构，乡镇经济发展过程中农业及农业周边产业仍是核心内容，虽然加大了技术投入和国家帮扶，但经济支撑产业相对单一，受自然环境和其他不利因素影响较大的问题仍旧明显。乡镇财政事业发展过程中，相关区域的经济基础对其整体财政收支水平均造成较大影响，经济基础薄弱，则财政收入渠道相对较少，财政整体收入也比较低。另外乡镇经济基础薄弱，自然意味着其整体发展需求相对较高，而在这一情况下，乡镇公共财政支出水平又相对较高，这样一来乡镇财政工作对政府财政划拨的依赖度相对较高。结合我国乡镇经济发展情况来看，相当一部分乡镇区域产业结构比较单一，即使是一些经济发展相对较好的乡镇区域，分析其整体经济发展态势仍然可以发现其农业商品化水平相对较低，未来发展动力不足，这些都是乡镇公共财政工作困境的重要成因。

（二）财政体制不完善，财政运行缺乏体制保障

制度是保障一切工作科学运行的基础前提，我国财政在制度和体制建设过程中，仍存在末梢系统建设不全的问题，而所谓的末梢系统很大程度上指的是乡镇政府。各种行政体制和相关工作制度，在从上级机构下行的过程中存在各种问题，这导致乡镇政府财政体制和相应的财政制度存在诸多缺陷。体制和制度的不完善导致了工作缺乏科学指导，整体工作效率自然较差，工作水平也相对较低。在市场经济发展过程中财政工作不能一味向上集中，乡镇政府作为乡镇公共财政的主要管理者，在进行财政收入和支出管理时自然应该获得相应的权限。在各级政府分权管理过程中，一级政府管理一级事务是政府管理的基础模式，对于乡镇政府及其所负责的财政工作而言，既要乡镇事乡镇办，而乡镇政府又没有相应的权利，这样无法保障工作的科学进行[1]。虽然很长一段时间以来，我国一直在推进落实乡镇政府分管财政权力，但目前仍存在诸多问题。这样不完善的财政体制和财政制度是引发乡镇公共财政困境的重要原因。

（三）组织架构欠佳，人员开销过大

乡镇政府财政支出内容相对较多，其中既包括各种类型的公共社会管理支出，同时也涵盖类型繁杂的社会保障支出、社会的公益支出以及基础设施建设支出等。除此之外，乡镇公共财政支出还有一项重要的支出内容，就是人员经费和公用经费支出，在很多乡镇地区的财政支出中，人员经费和公用经费支出占比相对较大，究其原因是乡镇政府结构复杂，各组织机构下辖人员数量过多，工作人员过多则意味着工作过程中人员经费和公用经费支出较大。从乡镇政府整体办事效率上来看，很多地区过多的政府工作人员并未给工作效率带来实质提升，人员结构复杂只给乡镇财政支出带来了更大的负担。人员经费、公用经费和本应占据主体地位的其他公共财政支出占比失衡，这导致本就不多的乡镇可动用财政资金无法在更大空间上发挥其应有作用。组织架构繁杂人员冗余，这些问题在很大程度上阻碍着乡镇公共财政事业的发展。

（四）乡镇负债相对较多，债务处理困难

乡镇债务问题一直以来都是乡镇财政工作的主要问题，我国绝大多数乡镇在经济发展建设过程中都存在数额较大的乡镇债务，绝大多数乡镇债务具有以下三个方面的特征。其一是乡镇范围内债务区域差异相对较大。这主要与乡镇管辖范围内的资源状况、经济发展主体结构等有关。第二是乡镇债务来源比较相似，虽然区域差异相对较大，但从债务整体类型上来看，多数乡镇债务主要是乡镇基础建设和乡镇企业发展过程中欠下的债务。第三是时空跨度大，乡镇债务由来已久，多数的乡镇债务，其时间跨度都达到了几十年之久，由于时间跨度相对较大，因此债务债权存在诸多不明确问题，相应的债务统计报表并不完善，加上近年来我国持续推进乡镇撤并工作，各乡镇不同的债务，在撤并过程中进一步合并，因此债务复杂程度进一步提升。而在这些债务之下，乡镇财政工作面临较大的压力。经济建设相对欠缺，乡镇经济收入相对较少，这与乡镇债务负担相对较重的情况形成了强烈的反差对比，这些问题是当前乡镇公共财政困境的重要成因[2]。

（五）公共财政资源分配不合理，存在头重脚轻问题

乡镇公共财政资源相对有限，而有限的财政资源要面对的财政支出事项却相对较多，在这一情况下，有限的资源如何在合理配置利用下发挥最大效用是乡镇财政工作需要思考的重点问题。从实际情况来看，当前我国乡镇公共财政资源的分配效果相对较差，首先由于有限的财政资源中政府机构的公用经费以及人员经费支出已经占据较大比重，因此可用于一些重点事项的财政资金相对较少，而即使是在较少的公共财政资金划分中，对于能够直接提升乡镇居民生活水平或直接促进乡镇经济发展的重要项目仍未得到有力支持。很多情况下，乡镇政府对于自身财政支出重点并不明确，对于各项财政支出事项能给当地经济发展或人民群众生活质量带来的提升效用缺乏细致的规划，这导致本就较少的可支配财政资金没有发挥切实作用，资金投入后，人民群众生活水平提升相对有限，地区经济发展并未因此得到有效推动，从实际情况上来看，公共财政资源分配不合理，财政资源分配头重脚轻的问题普遍存在。

（六）国家支农资金投入偏低，不同支农资金合力作用差

多予、少取、放活，这是我国针对乡镇经济发展实际需求在多年前提出的发展思路，从当前乡镇财政工作所面临的问题上来看，这一发展思路仍应继续实施。由于乡镇经济基础相对薄弱，财政收入中自给水平相对较低，乡镇财政收入对国家财政划拨仍有较大的依赖性。支农资金是乡镇政府所能获得的重要的可支配财政资金，支农资金的数额对于乡镇政府下行的建设保障任务有直接影响作用，而近年来不仅支农资金整体水平不足以应对乡镇快速的发展态势，而且支农资金来源种类相对较多，繁杂的支农资金来源并没有形成很好的合力作用，这导致各种不同类型、数额相对有限的支农资金在实际使用后并没有收到较好的预期效果。另外支农资金使用监管的欠缺，也导致很多能够发挥关键作用的支农资金在实际应用过程中收效甚微。支农资金数额相对较少、合力作用相对较差、缺乏必要的使用监管也在很大程度上导致了当前乡镇财政工作困境。

二、乡镇公共财政完善优化方案

（一）发展地方经济，提升财政收入

从当前乡镇财政收入层面来看，绝大多数乡镇政府的财政收入依赖于政府资金划拨，这主要是由于其地方经济发展相对较差，经济基础相对薄弱，而单纯依赖财政划拨的财政收入形式不论从灵活性还是数额上都很难完全应对当前乡镇经济的快速发展以及人民群众公共基础设施保障需求。大力发展地方经济，培养更多财源提高乡镇政府地方财政收入，这些才是解决当前乡镇财政工作困境的正确选择。在地方经济发展建设过程中，乡镇政府应以发展的眼光来看待所辖范围内的资源和经济发展前景，在经济结构优化过程中既不能降低对当前重点经济项目的扶持，同时也要以创造性的眼光来发现更多的地方经济发展机遇。在严格遵守自然生态保护原则的基础上，通过发掘自身自然资源优势建立新型经济产业，这是发展地方经济的重要方式。利用资源和待开发需求来充分进行招商引资，以外部力量推动地方经济发展，这也是乡镇政府在地方经济发展过程中应思考的合理举措。

（二）推动体制改革，完善乡镇财政管理

面对体制不完善、缺乏体制保障的问题，未来乡镇财政工作发展过程中，必须进一步完善财政体制，以完善的体制来保障财政工作的科学运行。

在这一方面首先应重点针对县、乡镇财政体制进行审视和调整，乡镇政府的财政体制需要由县政府进行调研和指导，既要符合中央统一的财政体制要求，同时也要结合地区特征情况，在规定框架之内进行针对性调整。乡镇政府的财政权利和应尽义务应做到对等，避免财政权力过度向上集中。乡镇政府对于自身下辖范围内的财政建设和财政发展需求应有更为清晰的认识，上级政府在了解和听取了乡镇政府的财政发展汇报后，也应给予其更为全面的财政权力，使其能够在遇到问题的情况下灵活予以应对。县政府对于乡镇政府的财政工作，既要做到心中有数，又要保障其相应的财政自由，在给予科学监管的前提下，实现乡镇事乡镇办，乡镇财乡镇管。运行体制和监管体制的完善要同步进行，给予乡镇政府更为充分的财政权力，不意味着放任其进行所有财政活动，因此财政体制的完善工作要从多角度入手，既要适度放权，又要科学监管。

（三）精简机构减少支出，提升整体工作效率

乡镇政府组织机构应能满足其相应的行政管理工作，但这并不意味着乡镇政府可以容纳过多无用编制。精简机构减少支出、强化工作队伍整体工作效率，这是缩减非必要财政支出、提升有限财政资源利用效率的关键举措。目前仍有部分乡镇政府存在机构繁杂、人员冗余的问题，随着乡镇撤并工作持续推进，精简机构、机构融合、减少政府公用经费和人员经费支出应成为乡镇政府的重点工作内容。想要精简机构缩减人员规模，首先就要从提升人员专业素质上入手，目前很多乡镇政府在办事过程中需要好多工作人员，其主要原因是由于工作人员专业能力相对较差，专业素质普遍偏低，应该从提升人员专业素质，强化工作效率角度来精简机构人员。财政方向工作人员自身应具备相应的专业水平，既要加强学习，同时也要以专业对口人才来替代当前非专业人员，在工作中要加强财政工作人员的培训考核，通过培训来提升其专业素质，通过完善的考核机制来检验其工作能力。在进一步精简人员机构的前提下，在精简机构、缩减人员数量、减少额外支出的前提下，有效提升财政工作的整体水平。

（四）减负增收，减少债务问题的负面影响

减少乡镇债务对于乡镇公共财政工作的不利影响是乡镇财政工作的重点内容。想要进一步改善乡镇债务不利局面，应从以下三个方面入手。首先，债务清偿要采取更多举措，通过多元化债务清偿模式减少债务的巨大影响。债务档案方面应根据乡镇整体发展规划情况建立科学的债务档案，进一步明确债务债权情况，根据相应法规及规章制度要求定期披露债务状态，并结合相应的债务档案，建立常态化乡镇债务预警体系。根据既往乡镇债务中的具体内容，杜绝面子工程和政绩工程，避免未来乡镇债务进一步扩大。并且要根据自身情况积极培养地方经济，增加财政收入，加快推进乡镇债务清偿进程。第二要根据先易后难的原则逐步偿还债务，而且在债务消化过程中，不能一味追求资金清偿，可以选择多元化的还债模式来清偿债务，不仅要以财政支出来偿还债务，同时也可以通过土地或其他价值性资源在规章允许的条件下进行债务清偿。最后加速债务化解，在缩减当前不必要财政支出的基础上，加速推进债务清偿工作。这一过程中不仅要明确债务责任，划分个人偿债内容，同时也要最大限度缩减当前不必要的财政开支，推动债务偿还的进行[3]。

（五）科学调研，明确公共财政支出重点

乡镇财政工作中应注意加强科学调研，明确公共财政的支出重点。乡镇公共财政支出项目众多，应重点结合不同财政支出的轻重缓急特性明确不同公共财政支出的满足顺序。相应公共财政资金在投入后，能够显著提升人民群众生活水平和生活保障能力的应予以优先拨付，另外对于资金投入后能够在短时间内有效提升区域范围内人民群众整体经济收益的支出项目也要将其放在更高的优先级上。与这样的优先原则对应，对于资金投入后短期内难以收获明确价值或资金投入后存在某些风险因素的财政支出项目则要适当靠后。乡镇财政工作人员应做好日常工作中的实地调研工作，对各种上报的公共财政支出项目做到心中有数，将有限的财政资源优先分配给需求急迫且投入后成效较高的财政支出项目。

（六）进一步增加支农资金，强化资金整合及资金监管

在支农资金方面，应进一步争取更多的支农资金，通过提升支农资金整体数额来增加乡镇财政可支配资源，这样才能够更好满足必要财政需求。增加财政支农资金，不仅要增加相应的财政拨付，同时也要注意从更多层面争取不同类型的支农资金，而且在支农资金获取和支农资金利用过程中，除了争取更多的资金数额外，还要更好地整合不同来源上的支农资金，使其发挥相应的合力作用，凝聚多方力量，满足重点需求。另外在支农资金获取过程中，还要注意加强相应的资金监管，防止财政资源被化为他用。

三、结语

加强乡镇公共财政工作的合理性，解决一系列乡镇公共财政工作困境，是推动乡镇经济发展、提升乡镇居民整体生活质量的关键内容。本文针对乡镇公共财政工作困境的成因进行了详细分析，并针对性提出了相关优化方案，希望能够推动乡镇财政工作科学发展。