整体性治理理论研究的发展

郝陆陆，张国山

（首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院，北京100070）

一、整体性治理理论的产生背景

（一）新公共管理的式微

20世纪70年代后期，西方发达国家普遍面临经济衰退、财政危机、福利压力的局面，以及政府机构不断膨胀、公共服务效率低下等管理和信任危机。新公共管理改革运动成为解决当时危机的方式，在未来二十多年里对西方国家产生了深远的影响，成为当代西方公共管理领域的主流。

新公共管理理论以经济学理论和企业管理理论为基本理论依据，通过引入竞争机制改变公共服务提供形式，注重绩效和效率，强调市场化、私有化、分权化。新公共管理主要特点是以“理性经济人”为基础和假设，以顾客为导向，追求经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）的“3E”目标。

随着政府改革的不断深入和社会环境的不断变化，新公共管理的弊端已然开始出现。过度追求效率价值导致政府公共性缺失，忽视政府同私人部门的界限；过于强调分权化和市场化，导致部门出现严重的碎片化和部门中心主义。整体性治理理论是对新公共管理理论的批评和传统继承，是针对新公共管理产生的碎片化现象而提出的并对此进行战略性回应。

整体性治理（Holistic Governance）最早发源于英国，是英国政府通过对新公共管理进行批判而发展起来的，英国学者佩里·希克斯（Perri 6）、英国数字治理的研究代表帕却克·邓利维（Patrick Dunleavy）是研究整体性治理理论的重要人物。佩里·希克斯从功能的角度指出，新公共管理在治理碎片化现象方面可能产生诸多问题，例如转嫁方面的问题、彼此冲突的项目、重复或者互相冲突的目标、缺少沟通、在需要作出反应时的地盘战无法获取服务、在服务的提供或者干预过程中的遗漏或者偏差等［1］；帕却克·邓利维同样强烈批判新公共管理，认为西方多国公共管理的实践状况统计表明新公共管理已经走向终结。

（二）风险社会的来临和棘手难题的加剧

曾令发从风险社会和棘手难题的角度分析了整体性治理理论因何产生。政府面对的社会环境已经发生变化，现有的理论模式无法有效解决目前社会环境出现的一系列问题。全球化使每个国家面对的社会环境发生变化，社会问题变得更加复杂，范围更广，解决难度增大，而且呈现出“蝴蝶效应”［2］。

随着全球化与信息化的发展，风险社会的来源在于高歌猛进的工具理性与吞噬一切的消费主义［3］。每个人都有可能面对风险，例如新型冠状病毒肺炎等大型公共卫生事件、环境污染、自然灾害、金融危机、贫穷、教育问题等。充满风险的社会使政府面临的棘手难题不断增加，解决棘手难题一般需要涉及多个部门。传统公共行政和新公共管理无法有效且迅速地为解决棘手难题提供服务，缺少公平公正的价值取向，碎片化也会进一步增加棘手难题的数量和解决问题的难度。在如此纷繁复杂的棘手难题面前，政府需要具有整体性的思维格局。因此，整体性治理理论是针对复杂性社会问题提出的解决方案。

（三）数字时代的来临、信息技术的推动

信息技术的广泛运用和发展，既是公共行政治理改革的一个重要推动力和新方向，又是促进政府治理改革和创新的重要因素，也是政府治理逐渐走向理性化和现代化的重要前提。网络和信息技术的不断革新，为整体性治理理论的产生和发展奠定了基础。

第一，信息技术的进步使信息在获取与利用方面更加容易和便捷，信息量也会增大，继而使政府之间、政府与公民或者社会组织之间的网络化联系更加紧密，管理与被管理的关系向合作的网络化关系转化。第二，数据库等管理信息系统的建设，有利于政府之间的信息共享、科学决策、效率提升、缓解部门壁垒、克服部门主义等；有利于保质保量地解决公民的需求。第三，政府信息技术的发展和更新，带来了政府组织结构和治理层级的变化。信息的传输减少了层级，组织架构往往倾向于扁平化，增强了治理层级在垂直方向和水平方向上的关联度和依赖性。第四，信息技术的广泛运用和发展，有利于公民有效地参与政府治理、有效地监督政府工作。面对信息技术的高速发展，政府必须转变思维方式，以整体性的思维进行组织的变革，以便更有效地提供公共产品和服务［2］。

帕却克·邓利维认为，信息系统几十年来一直是构成公共行政变革的重要因素，政府信息技术成为当代公共服务系统理性和现代化变革的中心［4］。现代信息技术的发展，将使整体性治理理论的运用成为现实。

二、整体性治理理论的核心内容

英国约克大学学者安德鲁·邓西尔（Andrew Dunsire）首次提出“整体性治理”这一概念，佩里·希克斯则被人们认为是整体性治理理论的集大成者，将整体性治理理论从整体性治理的概念上升到理论层面。有学者以希克斯的三部理论著作为研究讨论主线，将整体性治理理论从理念提出、策略倡导、理论深化层面展开介绍。整体性治理是为矫正因功能裂解造成“碎片化”现象而产生的新理论，以解决民众生活问题为导向，认为政府改革的方向是以公众真实需求为准，以提高政府服务效能为主，通过改革政府的权力结构、责任机制、行政理念来达到变革的目的［5］。

整体性治理理论的两个重要概念要素和基础是“协调”和“整合”。佩里·希克斯对“协调”和“整合”的分析界定认为，协调是整合的基础，是整合的准备阶段。协调是开启各组织之间沟通交流、共享信息的手段，是形成各组织之间共识的必要过程，是为各组织确定统一的目标的必要形式，是增强组织之间凝聚力和团结力的重要方式；整合则是执行、贯彻协调的结果，是各组织通过“协调”消除各方矛盾、解决各方问题，达成共识，形成统一目标，“整合”进一步确定各组织的权力、责任义务、执行手段等内容，进而通过确立共同的组织结构以及合并相同专业来执行并且完成政策目标。佩里·希克斯指出，协调与整合既相互区别又各自独立，在实际应用中必须相互切换和联合使用。

协调和整合具有不同层次，包括不同层级之间、不同功能之间与组织内部和不同组织之间的协调和整合。功能整合是在不改变专业化的前提下，将分散在不同部门内部的、具有相同功能的部门整合起来，或者将一些职能相近或者雷同的机构重新整合成新的组织。

将功能性相同或相近、或者具有一定任务连贯性的部门进行功能整合，以明确职责、进行合理的权力下放、统一目标等方式实现政府层级、部门机构之间的整体运作和相互联动，是根本解决民众的共同需求和所遇问题的有力形式。功能整合的关键是政府在垂直维度和水平维度上同时进行整合，利用目标和手段两个工具予以保障。功能性整合强调适度的权力下沉，给下级治理单位更多的授权，实行权责一致的原则，使问题解决得更快、更有效。

在水平层面进行功能整合，能够增加信息资源共享，增强整合部门之间的沟通协调，加强联合性学习培训，使整合后的组织在融合程度、执行政策效果、解决问题效率方面建立水平的行动线，实现同一个组织和行业解决不同社会问题的能力。了解公众的真实需求，加强政府和公众的互动，继而实现公众的真实需求，不仅需要通过进行功能性整合实现“一站式”服务，而且应当减少中间组织，推行一定的基层派驻和政府延伸部门，或者建立政府、社会组织、公众之间的服务协调小组，增加政府和公众互动的渠道。整体性治理更注重预防发生不良事件，让预防先于治理。整体性治理理论的目的是以整体性方式解决社会公共事务，为公众提供有效的、无缝隙的服务，始终坚持效率、经济、效能、结果、责任、民主等公共价值和精神。

帕却克·邓利维提出的整体性治理理论，更多是基于数字时代的到来对政府治理模式提出的新要求，在佩里·希克斯整体性治理整合机制的基础上进一步发展了整体性治理理论。为适应数字时代的到来，帕却克·邓利维提出了政府改革的三大理论主张，即部门和职能的重新整合、以需求为基础的整体主义改革取向、政府的数字化变革过程［6］。政府应当充分利用信息技术等科技手段，解决政府与民众信息不对称、资源与信息不充足等问题，为问题的解决提供充分的保障。

三、相关理论的比较分析

与不同时期的理论进行比较，可以发现理论的发展路径；与同时期或者相似理论进行比较，可以分析出不同理论的优势和不足。整体性治理理论是20世纪以来一直在世界受到广泛关注的理论，一些学者认为整体性治理理论应该成为新一种治理范式，有可能成为21世纪有关政府的大型理论①。比较研究的方法对深入理解整体性治理理论的基本内容和思想有很大帮助，有助于我们探索、厘清整体性治理理论的体系。

（一）整体性治理理论与传统公共行政、新公共管理、新公共服务的比较

台湾学者彭锦鹏最早将整体性治理引进国内，他在剖析整体性治理理论发展的过程中，归纳和比较了整体性治理、传统官僚制、新公共管理，这些内容一直是学习理论的重要参考。学者将整体性治理这一模式作为公共行政的典范之一，与经典公共行政范式在时期、管理理念、运作原则、组织形态、核心关怀、成果检验、权力运作、财务运作、文官规范、运作资源、政府服务项目、时代特征层面进行了全方位的对比分析②。

在传统公共行政和新公共管理之后推出的理论被人们称为新公共服务理论，整体性治理理论被学者们认为是“第三代的公共行政典范”。黄滔阐述了新公共服务理论七个方面的核心内容，分析共同与不同之处，指出不同之处在于新公共服务主要关注公民价值，整体性治理则注重实际操作层面；新公共服务缺乏可操作性的组织结构和运行方式，整体性理论以协调和整合为治理方式；新公共服务未将信息技术等新的环境因素吸收到理论中，整体性治理的内容不仅包括信息技术的影响，而且吸收了社会组织理论的内容［7］。

王立军、夏志强探索了从效率到效果的公共行政学脉络，指出新公共服务和整体性治理都是对新公共管理的反思和批判继承，都是对新公共管理缺陷的回应，但是侧重点不同。新公共服务理论是对新公共管理价值内容的修正，强调注重公平、民主的公共价值，是对新公共管理理论的扬弃，缺少实践层面的可操作性，理论融合公平与效率并不理想。整体性治理理论是对新公共管理实践层面产生碎片化的回应，追求整体性效果、工具理性与价值理性的融合，具有很强的操作性。王立军、夏志强在多方面对两种治理理论进行详细的比较，认为相对于新公共服务理论，整体性治理理论更具有时代意义，更符合时代需要［8］。

（二）整体性治理理论与网络（化）治理理论、无缝隙政府理论的比较

治理理论最早兴起于20世纪后期，在福利型国家危机、全球化、地方化的大背景下，是对全球化公共问题的回应，是当今世界最重要的公共管理思潮之一。韩兆柱、翟文康深入探讨了治理与公共治理的联系和基本概念，指出治理既是一个体系又是一个理论丛林，包括各种类型的治理理论，例如多中心治理、善治、公共治理，网络化治理、整体性治理等；公共治理则是治理体系其中的一个分支，是治理在公共事务管理领域中的应用［9］。韩兆柱、翟文康将西方公共治理前沿理论的五个主要理论组合起来，构成西方公共治理理论群，倡导利用理论群的优势应对更复杂化的社会问题，将新公共服务理论作为公共治理体系的治理理念，将网络（化）治理理论作为公共治理体系的治理方式，将整体性治理理论与数字化治理理论作为公共治理体系的治理工具，将公共价值管理理论作为公共治理理论体系的使命。我们由此可以看出，理论之间是相互辅助、相互补充、相互促进的，可以形成更完善的体系去解决复杂的全球化的社会问题。

刘波、王力立、姚引良认为，整体性治理和网络治理是治理理论在与公共管理研究实践互动的过程中形成的两个主要分支。整体性治理和网络治理在运行机制、目标效果、相互依赖方面具有共同性［10］，在理论源头、侧重对象（一个以内部修正改善为主，另一个以外部网络为主）、研究层级（一个停留在理论和价值层面，另一个以实践方案的设计探索为主）都存在不同之处。我们要以适合目前中国所处的阶段为出发点，进行理论的本土化研究。

黄滔在分析整体性治理理论和无缝隙政府理论的相同点时发现，这两种理论都偏重于政府组织的再造，目标都是要提供一站式的、无缝隙的公共服务、都强调同非政府组织的合作、电子信息技术的发展和应用；最明显的区别在于无缝隙政府理论强调分权，组织结构扁平化；整体性治理理论则以协调与整合为主，强调横向层级和纵向层级的整合。其他存在差异的方面主要包括理论发源、基本导向、理论思想主要渊源。

（三）整体性治理理论与合作治理理论、合同制治理理论的比较

中国研究合作治理的专家学者有张康之、敬乂嘉等人，合同制治理理论在2007年才进入我国公共管理的研究范畴之中。韩兆柱、于均环认为，服务型政府建设的理论基础应当包括整体性治理理论、合作治理理论、合同制治理理论。韩兆柱、于均环比较分析三种治理理论发现，理论的产生背景、核心理念、政府角色、治理目标、价值取向层面都存在差异；同为治理理论，这两种理论具有治理理论的部分共同特征，体现在治理主体的多元化、政府角色的丰富化、治理目标的多样化、治理方式的和谐化方面［11］。

四、整体性治理理论在国内的研究发展

我们在中国知网以整体性治理为搜索关键词，进行关注度指数分析。关注度指数自2008年始至2019年止，整体性治理这一主题频率持续增长，2018年至2019年有文献数量短期激增的现象，整体性治理相关文献目前在2019年达到峰值（212篇）。我们从简单的数据分析中看出，整体性治理理论在国内得到了学者们的广泛接受和研究。我们从《国内整体性治理研究的知识图谱——基于2008—2018年CSSCI及核心期刊来源的文献计量分析》中可以清晰地看出，早期关于整体性治理理论的研究集中在理论和背景研究等层面；中期则多见于整体性治理理论与其他理论比较和实践应用等层面；后期至2018年止，整体性治理理论与实践的结合更加紧密并且紧紧围绕着国内的发展形势和政策［12］。

近年来，整体性治理理论与实践应用相结合层面上的研究主要集中在以下方面：非结构化的社会问题（教育、医疗、网络食品安全监管、乡村振兴、生态环境河长制改革、突发公共事件等）、府际关系、区域公共管理、智慧化城市建设、电子政务、政务服务改革、行政体制改革等。

食品安全关系着中华民族的未来，同每个人的身体健康和生命安全息息相关，是人们共同关注的社会性问题。党中央和国务院在食品安全工作方面提出实施“四个最严”，进一步提高食品质量安全的监管能力。韦彬、林丽玲以整体性治理理论为分析框架，剖析网络食品安全监管，提出现食品的网络交易已经成为食品流通的主要渠道和主流的市场餐饮服务模式。作为新兴业态，在法律法规层面缺少约束；呈现出多方面碎片化，已经是网络食品安全监管的现状。整体性治理针对的就是碎片化问题，所以网络食品安全监管与整体性治理理论高度耦合。碎片化分别表现在：第一，政策执行方面存在为保护部门利益而选择不彻底、走形式等执行方式，直接搁置需要协同实施的政策；第二，网络食品安全监管权分散化，缺乏公共参与的制度基础，横向网状监管结构缺失，导致监管主体碎片化；第三，中央和地方的监管理念不统一，地方监管理念以“向上负责”的行政理念为主；第四，责任机制碎片化。韦彬、林丽玲根据碎片化现状，以多维视角分析诱因，再以整体性治理理论作为工具探索监管路径，提出从重构政策执行网络、参与网络的搭建、回应公众诉求、权责体系的重塑、信息技术的应用角度创新监管治理路径的建议［13］。

由于我国内部基层政府治理碎片化严重、外部基层面临复杂多变的社会环境，基层治理工作处于两难境地。北京市“街乡吹哨、部门报到”是创新基层社会治理机制的实践成功经验。叶颖对北京市基层社会治理改革实践机制进行了理论层面分析：因“吹哨报到”的做法较充分地体现了问题导向、需求管理、流程优化、结构整合和功能协调等改革思路的转换，所以引入整体性治理理论视角至研究中进行分析［14］。实践可以丰富理论，理论可以进一步指导实践。“吹哨报到”机制的产生就是为解决基层治理的碎片化问题，以出台职责清单、向街乡赋权、与上级部门联合执法等措施进行改革，有效解决了碎片化问题，符合整体性治理的整合思想。“吹哨报到”的改革通过整合执法机构和资源，成立综合执法平台；通过街道大部制改革，综合设置机构；通过整合社会主体资源与力量，协调政府之间、政府与民众之间的关系；充分利用信息技术实行多网融合与一体化运行，以此体现基层治理的整体性和有效性。

由于文献资料与自身研究水平的限制，关于整体性治理理论发展的更多问题仍然亟待进一步探索与研究，我们未来尚需持续追踪整体性治理的研究动态。中国学者虽然对整体性治理的探讨呈逐渐深入的态势，但是理论与实际国情相结合需要很长时间的理论与实践的研究和探索。

［注释］

①彭锦鹏《全观型治理：理论与制度化策略》，载于台湾《政治科学论丛》，2005年第23期，第61—100页。

②彭锦鹏《全观型治理：理论与制度化策略》，载于台湾《政治科学论丛》，2005年第23期，第61—100页。