基层政府经济管理职能转变问题研究

虞建文（中共江苏省常州市金坛区委党校）

■ 引言

改革开放40 年以来，我国中央政府不断改革政府职能，构建服务型政府。在政府职能改革过程中，我国加快基层政府经济管理职能改革步伐，使基层政府适应社会主义市场经济发展要求，促进我国社会主义市场经济发展。

■ 基层政府经济管理职能转变的概述

（一）基层政府经济管理职能转变的必要性

第一，符合构建服务型政府的要求。长期以来，我国政府都在致力打造服务型政府，强化政府服务职能。基层政府是我国政府部门的重要组成，基层政府转变经济服务职能也是构建服务型政府的一项重要内容，顺应政府改革总体要求。

第二，符合社会市场经济发展客观要求。社会主义市场经济发展离不开基层政府，基层政府积极转变经济管理职能可以为市场经济发展提供更多动力，有助于促进市场繁荣。

（二）基层政府经济管理职能转变的基本要求

第一，由管理者向被管理者转变。基层政府转变经济管理职能首先须转变理念，由管理员变成服务员，树立服务员意识。与此同时，基层政府需要改变传统办公模式，提升政府决策透明度，强化保障公共利益。

第二，由全能政府变成有限政府。在计划经济时代，政府统管一切，政府职能范围非常宽泛。在市场经济时代，政府需要转变经济管理职能，将一些权力让渡给市场，让市场决定资源配置，而政府经济职能更多体现在服务方面，保证市场公平秩序。

■ 基层政府经济管理职能转变存在的不足

（一）经济管理职能定位和范围不明

目前，我国基层政府经济职能定位不准确，没有树立服务思想，依旧认为自身是管理者，公共服务投入积极性不高。例如，一些基层政府越俎代庖，将本应由市场负责的事项变成政府负责，不仅分散政府资源，同时影响市场分配效率，反映政府经济管理职能定位范围不明，严重影响基层政府经济管理职能转变效果。

（二）宏观经济调控薄弱

宏观调控主要是政府运用各种手段调整经济运行状态，以解决市场经济中出现的通货膨胀及垄断等问题。但是，我国基层政府宏观经济调控效果不佳，出现调控力度不够、调控手段单一等问题。例如，基层政府宏观调控积极性并不高，缺乏主动性，认为宏观调控属于中央政府职能，基层政府只要落实上级政府政策即可，并不需要主动出台宏观调控政策。与此同时，基层政府宏观调控手段单一，一些基层政府只是通过财政资金扶持企业，而这种扶持效果非常有限[1]。

（三）市场干预过多，缺乏监管

为了激发市场活力，很多基层政府采用见效快的激励性措施，而企业为了享受这些措施常常会忽视市场真实需求，最终导致产业结构不合理，出现产能过剩现象。例如，基层政府将一些不合适项目强加给企业，对企业管得过细，出现外行指导内行的情形，影响正常生产经营节奏。与此同时，基层政府设置的前置性审批过多，企业要想进入某一行业必须经过政府层层审批，时间太长耽误最佳黄金发展时期。

（四）公共产品服务不到位

第一，公共产品供应不足。目前，基层组织向社会提供的公共产品服务数量不足，一些优质资源分配不均，难以满足市场正常需求，影响基层政府经济管理职能转变质量。例如，基层政府为企业所提供的信息服务滞后，未能及时满足企业公共产品需求。

第二，公共产品质量不高。目前，基层政府为社会提供的公共产品品种单一，质量并不高，难以满足市场主体多元化需求。

■ 基层政府经济管理职能转变存在不足的原因

（一）理念难以适应市场变化

第一，基层政府工作人员服务理念不强。目前，基层政府过度干预市场资源分配，更加重视市场管理而轻视服务，基层政府工作人员没有树立服务意识，没有真正为企业排忧解难，没有为企业发展出谋划策，影响基层政府经济管理职能转变质量。

第二，基层政府及工作人员缺乏法治思想。目前，基层政府工作人员法治理念不强，没有落实依法办事思想，一些领导干部依旧存在着权大于法的思想，办事不走流程，个人法治素养不高，没有将依法行政落实到位，影响基层政府经济管理职能转变质量。

（二）经济管理权责有限

我国基层政府事务繁杂、责任重大，不仅需要落实上级政府文件精神，还需要负责管理辖区内的各项事务。但是，我国基层政府经济管理职能相对有限。例如，基层政府地方自主发展权并不充裕，很多事项都需要向上级领导请示，降低了行政效率，不利于基层政府盘活社会资源，激发社会活力[2]。与此同时，在我国现行财税体系模式之下，基层政府财税收入有限，难以保证基层政府为社会提供高质量的公共服务。

（三）法律制度不完善

第一，法律法规缺失。目前，我国并没有通过法律明确规定基层政府职能，导致基层政府职能范围存在随意性。与此同时，基层政府在决策时没有可操作性法律规范依据，导致基层政府的各项行为缺乏法律规定，影响基层政府经济管理职能运作质量。

第二，法律法规执行不到位。目前，我国基层政府工作人员缺乏法治意识，在决策时没有按照法定程序，没有维护正常的市场秩序，致使基层政府经济管理职能转变出现问题。

第三，没有有效监督基层政府行政权力。目前，我国缺乏基层政府监督制约机制，政府内部也缺乏行政首长负责监督管理机制，缺乏监督机制会影响基层政府经济职能转变质量，甚至可能使基层政府经济职能转变流于形式。

（四）公共服务投融资不完善

第一，公共服务投资主体单一。目前，公共服务投入主体是基层政府，但是基层政府没有足够精力运营服务内容，同时也缺乏专业的服务管理人员，最终导致基层政府公共服务投入效果不佳。

第二，基层政府过度干预企业投资。目前，基层政府对企业投资领域管得过严，导致企业很难进入公共服务领域，影响基层政府公共服务质量，最终影响基层政府经济管理职能转变。

■ 基层政府经济管理职能转变的对策

（一）转变经济管理理念

第一，加快树立服务型政府思想。为了促进基层政府转变经济管理职能，基层政府工作人员需要树立服务意识，转变官本位思想，将自己定位为服务员，把企业和社会大众当做服务对象，及时回应社会的公共服务需求，提升服务质量。

第二，确定依法治理思想。在转变经济管理职能过程中，基层政府必须树立法治思想，任何经济管理事项都必须依照法律，根据法律流程办事。为此，基层工作人员必须牢固树立法治思想，确定法治思维，以法律作为分析问题的唯一标准，做到严格执法。

（二）完善经济管理职能

第一，强化基层政府宏观经济管理。为了有序推动基层政府转变经济管理职能，基层政府必须正确处理好与市场的关系，需要树立在充分发挥市场作用的前提之下有效干预市场思想，使政府与市场互为补充，各司其职[3]。与此同时，基层政府还需要强化落实国家宏观管理政策，坚决贯彻中央政府的各项经济调控职能，充分发挥自身优势，高质量完成经济管理工作。

第二，全面提升公共产品服务供给水平。在转变经济管理职能之时，基层政府还需要为社会大众提供优质的公共产品服务，优化企业公共服务内容，提升公共服务质量，加快建立资源共享平台，为企业发展提供优质的公共服务。

第三，加强市场监管。在转变经济管理职能过程中，基层政府需要加强市场监管，积极推动市场监管的科学化和现代化，需要结合自身的实际状况，健全各类交易监督机制，完善法制宣传，创建公平有序的市场竞争环境。与此同时，基层政府还可通过现代互联网信息技术分析市场主体行为，为经济监督执法提供参考依据。

（三）夯实经济管理职能体制

第一，积极推动公共服务融资投资体制改革。为了加快基层政府经济管理职能转变，基层政府可以积极推动公共服务投资领域改革，探索多元化投资，同时不断丰富融投资方法，鼓励民间资本投入到公共服务之中，以减轻基层政府负担，助力基层政府转变经济管理职能。

第二，扩大基层政府自主权力。在转变经济管理职能时，中央政府可以给予基层政府更多权力，让基层政府获得更多财政权，提高基层政府财政收入，使基层政府扩大公共服务支出，以满足多元化的公共服务需求。

（四）加强法制保障

第一，推动基层政府经济职能法制化。为了推动基层政府经济管理职能转变，我国需要明确基层政府职能范围，避免基层政府对市场经济活动干预过多。为此，我国可以积极推动基层政府经济职能法制化，明确基层政府在经济管理职能，严格规定职能范围，明确政府与市场之间的界限。

第二，加强基层政府权力法律监督。为了推动基层政府经济管理职能转变，我国需要加强基层政府权力监督。为此，我国可以探索内部监督与外部监督相结合的监督模式，以便积极推动基层政府职能转变。

■ 结语

综上所述，为了推动基层政府转变经济管理职能，基层政府需要转变经济管理理念，完善经济管理职能，夯实经济管理职能体制改革，加强法治保障，以便顺利推进基层政府经济管理职能的转变。