浅析雄安新区城市轨道交通基础设施融资模式

天津城建大学 安泽慧

一、研究背景

雄安新区于2017年4月由中共中央、国务院提出。由雄县、荣成县、安新县及周边地区组成，是我国开发的第三个国家级新区。根据河北省交通发展规划，雄安新区城市轨道交通将会成为雄安新区未来道路运输体系的基石。未来几年内，雄安新区道路交通系统将与雄安至保定、北京到石家庄、京九高铁、京安高速和附近的机场、干线相连接。雄安新区北京新机场与“五纵两横”配套集散系统同步建设，实现了北京新机场、雄安新区、京津冀、空港经济区、北京副中心的快速通达，形成区域通勤交通网络和京津冀核心区一小时交通圈。

据统计，2018年雄安新区总体建设投资额约三千亿元，其中铁路、公路等基础设施建设投资比例超过70%；2019年实施重大项目67个，雄安新区2020年投资规模近3000亿元，其中交通、市政等项目约占60%，拟提出100多个重点建设项目。截至11月9日，已有80多个项目发布招标公告，总投资超过一千七百亿元。从以上数据可以看出，雄安新区城市轨道交通基础设施建设在雄安新区基础设施建设中居于非常重要的地位。在此背景下，为雄安新区提出一种更高效、更安全的融资模式势在必行。

二、PPP-REITs融资模式的提出

雄安新区城市轨道交通基础设施建设过程中投融资困难的原因是基础设施建设项目本身具有较强的公益性，我国目前尚未建成成熟配套的成本补偿体制。如果只依赖于项目内部资本现金流，平衡项目投资成本和收益是非常困难的。由于财力不足，这些项目曾经只能依靠政府进行融资，形成了很多地方政府的隐性债务，增加了整体金融风险。当前，中央政府防范风险的态度十分坚决，已进一步完善了相关政策条款。与此同时，曾经的政府融资模式被逐渐管控。然而我国目前还未建立完全适配于基础设施建设的投融资体制，这就造成了雄安新区轨道交通基础设施建设项目融资的困难。

为了解决这一投融资困境，本文将引入PPP与REITs相结合的融资模式。由于雄安新区城市轨道交通基础设施建设任务重、进度快，政府主导的融资模式已不能为日益庞大的雄安新区基础设施建设项目提供足够的建设资金，从而引入PPP融资模式，PPP是指政府与社会各界资本合作的模式，它的建立为分散投资风险、缩减公众投资负累、提升服务效率做出了突出贡献。建立了政府授权与监管、社会资本投资与运营的长期合作关系。但由于我国PPP项目融资渠道相对有限，在雄安新区城市轨道交通基础设施建设中采用PPP融资模式是不够的。REITs即城市轨道交通基础设施投资信托基金，有助于将现有的PPP资产上交，有效缓解政府有限融资与扩大基础设施投资之间的矛盾。

PPP在我国基础设施建设的大部分领域得到了广泛的应用，引入雄安新区城市轨道交通基础设施建设时，政府可根据项目具体情况给予补贴，企业可进行基础设施建设和运营。同时，政府可以按照约定的方式对经营进行监督和控制，实现政府与企业的双赢。同时，雄安新区正处于大规模建设开发阶段。现阶段，雄安新区已积累了大量的基础设施建设项目。未来，REITs可能成为支持雄安新区投融资发展的重要推动者。雄安新区是落实新发展理念的创新发展示范区，也是基础设施领域REITs试点的重点区域。试点REITs会提升雄安新区城市轨道基础设施建设效率，在全国起到引领和示范作用。据REITs行业研究，雄安新区试点REITs和首批公募REITs对雄安新区城市轨道交通基础设施项目投融资和整体金融发展发挥着极大的促进作用。

三、PPP和REITs结合的可行性

我国现行的REITs目前主要投资于商场、写字楼等传统商业项目。而国外经验表明，REITs也可以运用与例如轨道交通、医院、学校等可以提供持久现金流的基础设施项目。从而可以得出，PPP与REITs项目是相互适应的，可以进行PPP融资的项目同时也可以用REITs进行融资。我国庞大的基础设施项目市场为我国REITs的发展提供了广阔空间。同时，在项目期限、风险管控、利益分配等方面，PPP和REITs也极为相像。PPP项目运营风险低、收入持久稳定、投资回报周期长等特点均符合REITs的特征。近几年，我国出台了一系列政策性文件用以促进PPP和REITs的结合。虽然目前我国仍未有PPP-REITs项目推出，但我国相应政策、监管环境正在不断改善，相信未来PPP-REITs模式在我国一定会被广泛应用。

四、PPP-REITs融资模式的优点

（一）周转存量资产，拓宽PPP项目融资渠道

为了降低隐性债务风险，防控PPP项目可能面临的各类风险，我国金融、财政等部门纷纷出台了各项监管措施，对PPP项目融资发展产生了系列影响。受益于我国有力的监管，金融机构的融资更加小心，我国PPP项目融资也更加严谨。未来几年，我国将陆续建设更多PPP项目。基于政府的管控，项目公司将会制定更优化的措施以降低项目的融资成本，调整项目的融资结构。再融资对PPP项目的作用不言而喻。然而由于银行贷款、债券融资等融资手段比重有限，我国的再融资市场并不发达。相应于此，REITs的应用发挥着极大作用。由于REITs具有公开发行的特点，相比于ABS，它能更好地发挥公募作用，同时，REITs可以为PPP项目寻找低成本且长期的资金，实现存量资产的上缴。推动PPP-REITs的发展是解决PPP项目融资难和再融资难的途径之一。

（二）促进PPP信息公开，拓宽投资者投资目标的选择

REITs必须向投资者披露财务信息，并在固定期限内进行审核和公告，使项目信息更加公开透明，从而PPP项目运作也会更加规范。与此同时，PPP-REITs也丰富了投资者可以选择的投资产品类型，对促进投资具有积极作用。另外，由于REITs能够为投资者提供具有更稳定收益性以及更长期的受益期限，进行PPP-REITs项目的投资将降低投资者投资的风险。

（三）完善退出机制，吸引更多投资者投资

目前，我国现行PPP项目的退出机制并不十分完备，引起了社会资本股权转让和退出的困难。同时，PPP项目投资风险较高、运营周期较长、所需投资规模较大的特点使得许多渴望进行短期投资且低风险的投资者望而却步。REITs项目的现世解决了这一难题。由于REITs本身具有完备的退出机制，加之其种类丰富，为投资者提供了更多样的选择，投资者在投资PPP项目后可通过REITs转让股权来实现全面的退出，免除了投资者的后顾之忧。

五、PPP-REITs运作模式的设计

政府及其相关部门通过招标方式选择有实力的城市轨道交通基础设施开发企业，设立REITs进行融资建设。当项目建设结束后，政府通过REITs回购方式收回城市轨道交通基础设施建设项目实现REITs的收入来源为城市轨道交通基础设施租金收入和配套商业设施运营收入，各方投资者按照出资额比例共享收入。PPP-REITs模式的运作步骤如下：

1.确定拟采用PPP-REITs模式的城市轨道交通基础设施项目。政府管理部门确定拟建的城市轨道交通基础设施项目，选择适合的项目进行PPP-REITs融资。

2.设立城市轨道交通基础设施专项REITs，向社会各界公开发售。政府通过招标的方式确定城市轨道交通基础设施信托公司，城市轨道交通基础设施信托公司选择城市轨道交通基础设施开发企业作为投资者发起设立城市轨道交通基础设施REITs。政府与REITs达成合作关系，双方签订合同的同时明确各方的责任，以政府提供的土地和REITs提供的资金共同成立城市轨道交通基础设施项目公司。

3.确定城市轨道交通基础设施项目的主体。项目公司选择合适的城市轨道交通基础设施开发企业作为城市轨道交通基础设施项目建设开发公司，开展城市轨道交通基础设施项目及配套商业设施的开发建设。项目建成后，项目公司通过相关法律设立城市轨道交通基础设施管理公司为运营商，接受政府的监督管理，对城市轨道交通基础设施进行管理，同时提供相关服务。

4.收租和转让。城市轨道交通基础设施管理公司经营管理城市轨道交通基础设施及其配套商业设施，将租金收入和营业收入交基金托管机构管理，托管机构对利润进行监督分配。

5.收入分配。城市轨道交通基础设施租赁收入和配套商业设施经营收入作为REITs的收入来源。REITs的收益将由各方按照合同进行分享。当低于基准收入时，政府补贴较低的部分。

6.REITs退出机制。在不动产投资信托基金运作期间，政府逐步分阶段回购不动产投资信托基金所属项目公司的股权，并在关闭运作期后收回资金。城市轨道交通基础设施由政府安排和管理。

六、结语

雄安新区是我国重要的国家级新区，具有前瞻性，是我国示范性战略型新区。接下来的几年里，雄安新区有望利用其独有的地理优势，成为疏散京津压力的核心新区。城市轨道交通基础设施的建设在雄安新区建设中发挥着不可替代的作用，在雄安新区轨道交通网络发达的背景下，更高效地为轨道交通基础设施项目融资是维护新区经济平稳运转以及促进新区建设的关键一步。在PPP-REITs的融资模式下，政府和社会企业的合作将会缓解雄安新区基础设施建设为政府带来的巨大资金压力，能够提高新区建设效率和服务经营质量。由此，雄安新区将被建设成为更加发达的新区，政府企业团结合作，将会促成新区社会整体全面繁荣。