新发展格局下中国城市高质量发展的重大问题展望

刘秉镰,孙鹏博

(1.南开大学 经济与社会发展研究院,天津 300071;2.南开大学 经济学院,天津 300071)

当前是中国重大的历史转折时期,社会经济发展正经历百年未有之大变局。回顾中国40多年的改革开放历程,城市发展是我国社会经济实现高速发展的主阵地与增长动力。根据国家统计局的数据显示,截至2019年末,我国城市数量已经由1979年的132个增加到672个,城市化率达到了59.58%,城市建成区面积达到6.03万平方千米,仅GDP100强城市占全国的GDP比重就超过了70%。城市发展和建设已经成为我国社会经济发展的核心动力源泉。在中国城市化进程进入诺瑟姆“S型曲线”后半程的现实背景下,推动城市高质量发展,不仅关乎能否持续推进社会经济高质量发展,而且关乎能否加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,更关乎能否实现人民美好生活,人的全面发展以及全体人民共同富裕的终极使命。

虽然经过70多年的艰苦奋斗,我国城市建设取得了伟大成就,但是传统的以土地扩张为主要方式,以政府主导、外生型的城市发展道路已逐渐暴露出种种弊端,主要表现为城镇化质量不高、城市居民与大规模农民工构成的“城市二元结构”问题,土地城镇化快于人口城镇化和城市发展失序等现象。垃圾围城、“十面霾伏”、交通拥堵等一系列城市发展的不平衡、不充分问题不仅影响“人民日益增长的美好生活需要”和“美丽中国”建设,而且阻碍了中国社会经济的健康发展。党的十九大报告指出,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,厘清中国城市经济发展的特征,剖析中国城市发展的现实困境,阐释实现中国城市经济高质量发展的理论,从而设计新发展格局下城市经济高质量发展的推进路径,对在新发展格局下实现社会经济高质量发展,顺利实现“十四五”时期规划新目标、新要求、新使命,实现“两个一百年”奋斗目标具有重要的理论和现实意义。

一、中国城市经济发展的特征与问题

中国城市发展正逐步从“摊大饼”式的粗放发展模式向宜居、集约、绿色、高效的高质量发展模式转变。然而,在这一过程中呈现出许多中国式城市发展的典型特征和与之相伴的一系列问题。本文认为,中国的人口、经济、社会发展特点和模式与西方国家完全不同。因此,不能照搬发达国家的城镇化模式,而应该从中国城市发展的特点和现实约束出发,深挖中国城市发展和建设的内在问题,为在新发展格局下实现城市高质量发展提供有益借鉴。

(一)我国城市发展中的“中国式特征”

1.城市规模超高速扩张与超大规模人口空间迁移

与中国的经济发展相一致,中国的城市发展也是人类历史上的“奇迹”。通过人类历史上最大规模的城乡人口迁移与流动,中国走出了一条以低成本实现从农业人口为主导向城市人口为主导的城乡协调发展之路,呈现出“城市土地规模与人口规模超高速度扩张,乡村人口集中向城市聚集”的典型特征[1]。改革开放40多年来,中国人口城市化率从1978年的17.92%发展到2020年超过60%,城镇人口由7 682万人上升到约8.5亿人。随着城市化的快速推进,中国的城市数量也在不断扩张,2020年中国地级及以上城市个数已经达到337个,形成了各具特色的19个城市群。随着城市群建设的不断推进,其作为社会经济发展新载体的功能日益凸显。长三角地区、京津冀区域以及珠三角地区三大城市群仅仅以不到7%的土地面积容纳了全国近28.7%的人口和高达41.9%的GDP。近年来,随着其他城市群的快速发展,中国城市群整体综合承载能力日益提升。然而,与发达国家平均80%左右的人口城市化率相比,中国城市化率还有较大的上升空间。未来仍有近3亿的农村人口需要转化,中国城市发展仍然有可观的潜力尚待挖掘,并且预计在未来10年内,乡村人口继续向城市聚集趋势仍将继续。

2.政府主导下的制度引领模式

中国与西方国家最大的区别在于政府较强的资源配置能力。随着行政体制改革的不断推进,我国政府在不断进行自我完善、自我提升的改革过程中,也优化了城市发展的制度体系,推动了城市的发展。回顾中国的城市发展历程,无一不与政府管理体制改革和政策体系变革息息相关。中国的城市化制度完成了从“严格管控→逐步放松→双轮推动→主动推进”的渐进式改革道路。这条具有鲜明中国特色和大国特征的改革之路主要包括户籍制度上“限制人口流动→放松人口流动管制→推动人口城市化”、土地供给制度上“计划式管理→商品式出让→集约式管理”以及空间格局上“限制城市扩张→调整城市规模→空间大尺度协同”的政策演变。随着经济体制改革的不断推进,生产力与生产关系不匹配、不协调、不适应的部分不断调和,制度红利将进一步释放,为在新发展格局下实现城市高质量发展,再次实现“中国奇迹”提供了重要驱动力。

3.高速工业化是城市经济发展的核心动力

从中华人民共和国成立到改革开放前期,中国在资本极度匮乏的条件下,实施了以政府主导和直接动员的方式强力推动重工业优先发展战略,形成了初期的城市工业化雏形,为后续以工业化推动城市发展打下了坚实的基础。随着改革开放的推进,催生了大批乡镇企业,大量的用工需求吸纳了大量劳动力。据不完全统计,从改革开放到1996年,中国乡镇企业吸纳就业猛增4.7倍,在1996年达到了1.35亿人。大量的人口流入形成了大批具有工业园区特征的小城镇。随着对外开放的持续扩大和社会主义市场机制的建立,为了整合市场、实现规模集群效应,以小城镇的形式整合乡镇企业和取代小块工业区成为城市和区域发展的主要驱动力。自1984年国家级经济技术开发区首批设立以来,我国各类开发区发展迅速。目前,我国仅国家级开发区就高达552家,初步形成了以经开区为主体,高新区为核心,其他类型开发区相辅相成、各具特色的经济功能区布局模式。虽然工业园区建设也出现了诸如土地利用效率低下、粗放式扩张和产业同构等问题,但是不可否认的是,目前以工业园区为主体的各类开发区仍然是吸纳就业、推动城市发展的重要抓手。

4.城乡差距与行政分割相互交织

经济活动在空间分布上不均衡是各国经济发展中普遍存在的一个问题。尤其在中国长期以来实施户籍制度的背景下,对城乡以及区域间要素流动的限制形成了城乡差距与行政分割交织的典型特征[2]。一方面,由于城市与乡村产业分布的差异导致城市生产率具有优势,进而引发了城乡收入差异,同时户籍制度阻碍要素流动导致收入差距收敛缓慢。以2020年为例,中国的城镇居民人均可支配收入为43 834元,同期的农民人均可支配收入仅为17 131元;另一方面,受中国政府治理体制因素影响,中国式分权下的晋升激励和财税分权导致地方政府治理出现了明显的行政分割现象[3]。其中,分权的边界现象更是成为学界研究的热点和焦点[4]。上述原因不仅使得城乡区域间呈现二元化特征,并且使得区域间结构更为复杂,为区域市场一体化和要素自由流动捆上了层层“枷锁”。

(二)中国城市经济发展困境

1.城市经济发展的新动能不足

在当前新冠肺炎疫情反复、逆全球化趋势愈演愈烈、出口受阻的国际环境下,我国以要素投入和外需驱动为特征的传统增长模式难以为继,拉动经济增长的“投资、消费和出口”三驾马车集体乏力,出现经济增长率结构性减速现象。与此同时,在国外实施技术封锁的背景下,制造业处于全球产业链中下游的问题进一步凸显。近年来,在国家的大力扶持和推动下,制造业部分领域在核心技术上有所突破,然而某些关键领域仍受制于西方国家,已经成为制约中国经济发展的“阿克琉斯之踵”。与此同时,分税制导致地方财政困难,以土地出让为核心的财政模式难以为继。居民消费受储蓄偏好和预期影响,企业和居民投资意愿下降。伴随着资本积累速度下降和“干中学”的技术进步效应消减,当今中国亟待培育经济发展的新动能。

2.区域间经济空间格局尚需优化

空间失衡是中国城市快速扩张过程中呈现出的另一个典型特征,并且空间失衡的矛盾近年来逐渐突出。从统计数据来看,2019年13个省市城镇化率超全国平均水平60.60%,其中,上海城镇化率最高达88.30%,北京、天津排名第二和第三,城镇化率分别为86.60%和83.48%,广东、江苏、浙江城镇化率分别为71.40%、70.61%、70.00%;而贵州、云南、甘肃、西藏等西部地区城镇化率不足50%,中西部地区城镇化发展滞后明显;且特大和超大城市大多分布在东部地区,导致资源环境承载力与容纳人口相互错配,各个地区城市群呈现出发展不充分,受到地理因素和行政因素限制较大的问题;并且在同一地区和城市群内部,大城市过度拥挤与中小城市功能性萎缩现象并存,呈现出城市群内部的产业空间关联水平和城市间分工协同程度较低的特征,区域空间格局亟待优化。

3.城市高速发展与粗放式扩张并行

我国城镇化过程中普遍存在“摊大饼”式的扩张现象,过分追求新城新区。盲目推进开发区和工业园区扩张,导致出现人口城市化明显滞后于土地城市化的突出特征。据国家统计局资料显示,2012—2019年全国新建城区面积由45 565平方千米增加到603 212平方千米,增长了约32.36%,而同期城市人口从71 182万人增长到84 843万人,仅增长了约19.19%。不仅如此,在新城建设中过分追求宽马路、大广场,导致城市建设空间单位面积的产出较低,一些地方为了推进城市建设,过度依赖土地出让和土地抵押融资,加剧了土地粗放利用,浪费了大量耕地资源。无节制的过度开发导致能源不足、水资源短缺等问题凸显,环境质量下降,许多地区主要污染物排放量超标。综上所述,城市高速发展与粗放式扩张并行的特征阻碍了城市高质量发展和人民生活幸福感的提升。

4.城乡融合进程缓慢

当前,我国城乡二元分割的问题仍然较为突出,城乡关系协调难,工业与农业发展不相容等问题仍然突出,导致城乡融合进程缓慢。农村在公共服务、基础设施建设、生活生产设施上与城市的差距仍然较大。不仅如此,城市中尚有近2亿非城市户口的常住人口[5],人口市民化进程迟缓,大量转移人口无法融入城市生活,伴随着农民工子女上学难、费用高的现象,存在着明显的“城里人”和“城市农民”的区别等问题,出现了由城乡二元分割转向城市户籍居民与城市流动人口间“新二元分割”的不良倾向[6]。

5.政府治理能力亟待提升

我国改革开放40多年创造了世界性增长奇迹,然而,在财富快速积累的同时,各种矛盾也逐渐积累。近年来,随着机制体制改革不断深入,各级政府不断改革创新,提升治理能力,遗憾的是目前还未能完全实现破除城市发展制度约束和机制障碍的政策目标。究其原因,主要在于如下几方面:一是央地关系问题突出。缓解央地区域政策目标不一致的困境在于通过正确的机制体制设计引导地方政府间的合理竞争,走出恶性竞争的怪圈,破解城乡二元化的制度藩篱,打破以土地市场和户籍制度下的劳动力市场为代表的要素市场不健全不完善的制度约束。二是区域行政分割下的地方保护主义和“一亩三分地”的传统观念导致难以协调好、发展好、维护好地方政府间的共同发展,无法形成跨地区、多维度的区域协调发展体系,无法依托城市群建设,实现规模与质量协同的同步推进。三是城市治理模式亟待转变。传统的城市治理模式难以应对当下城市产业发展受限、公共服务紧张、生活品质提升缓慢等挑战。政府应尽快补齐短板,使用大数据和新技术提升城市治理能力。更为重要的是,如何进一步厘清政府与市场的边界、提升政府的治理能力和治理效率、优化实现城市高质量发展的制度供给体系是在新发展格局下实现城市高质量发展必须要解决的关键难题。

二、中国城市经济高质量发展的理论逻辑:大国城镇化之路

作为国民经济发展的重要载体和拉动经济增长、实现财富累积的重要引擎,在未来相当长一段时间内,城市能否实现高质量发展决定了中国特色社会主义现代化建设的成败。从经济学理论来看,城市在提高区域生产率、就业率和空间利用效率方面具有比较优势。尤其在改革开放后,农村人口大量向城市转移,非农产业在城市聚集,劳动力就业向制造业转换,造就了大规模发展和超高速扩张的城市化奇迹,但也带来了一系列问题,亟需构建符合中国特色的城市高质量发展理论逻辑体系,剖析大国城镇化之路,为“十四五”及后续时期推动城市高质量发展提供理论支撑。因此,本文尝试从动能转换、演化路径和维度解构三个方面出发,探索实现中国城市高质量发展的理论体系。

(一)动能转换:从投资驱动转向人口城镇化和实现产业分类有序发展的“双轮驱动”转变

虽然中国城市化进程缘起于农村人口向城市人口转化,但是长期以来,我国城镇化以投资驱动为主导,大量资金投入到基础设施和房地产建设中,造成城市呈现出典型的“摊大饼”式扩张模式,呈现出人口城市化明显滞后于土地城市化的“怪相”。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中提出,新型城镇化的核心要求是以人为本,关键在于如何将乡村转移人口分类有序地转化为城市居民,从而破除城乡二元化的桎梏,提升城市发展质量,真正实现社会文明进步和城市协调发展。农村大量富裕劳动力的存在取决于农村以农业为主的产业特征,而城市就业机会和城乡收入的差距共同决定了农村剩余劳动力的流动。农业生产率提升的“推力”和城市劳动力需求的“拉力”是人口城镇化的驱动力[7]。考虑到农村劳动力迁移还需要面对迁移成本问题,尤其在户籍制度限制下难以享受城市居民应有的公共服务,这会削弱上述单纯工资收入的吸引力。因此,如何推进深化改革,改变大规模候鸟式的人口迁移模式,通过建立新制度有效和长期实现农村人口转化,不仅需要优化顶层设计,更需要推进制度创新。因此,制度因素仍然是推动人口城市化的核心力量。需要注意的是,高质量的城市化不仅需要人口城市化作为动能,更需要资本要素、土地供给和利用效率、基础设施配套建设、技术进步以及知识的累积和扩散、优质的公共服务等多种生活生产要素相互协同演化,这就需要协调好政府与市场的关系,以不断深化的改革和优良的制度供给持续推动人口城市化进程。

城市发展的另一大动力源泉来自产业的发展,正如上文所分析的,中国的高速工业化进程推动了城市的高速发展,城乡产业结构的转化引致了二、三产业劳动力的集聚,推动人口聚居和企业聚集,进而实现了城市化进程。具体而言,农业是基础动力,工业是根本动力,服务业是后续动力。事实上,虽然各个时期不同产业对城市化的推动力各有差异,各个产业都是推动城市化不可获缺的动力,最终城市化的表现又是各产业合力的结果。在倡导高质量发展的总体要求下,有些中小城市不顾地方资源禀赋条件盲目跟风,发展诸如机器人、生物制药、大数据等高新技术产业,其后果不仅很难达到规划目标,也会造成城市就业难局,抑制人口城市化的进程。因此,要打破盲目跟风的形式主义做法,对于产业的划分也要突破三次产业的固有思想,从就业导向、规模导向和创新导向三个层级出发,实行分类有序的产业发展。要确立以就业导向产业发展为基础,以规模导向产业为支撑,以创新导向产业为引领的发展方针和策略。其一,就业是民生之基,是国民之本。大国城镇化进程必须以农业人口进入城市就业为基础,推动就业导向的产业平稳有序发展能够吸纳大量就业,形成有效的产业支撑。这类产业呈现出典型劳动和服务密集型的特征,虽然产值和规模无法与资本和技术密集型产业相比,但是对于提升城市生活品质、维护社会稳定发展具有重要意义。其二,引导规模导向型产业良性发展,为城市经济的可持续增长提供支撑。以资本密集型产业为代表的规模导向型产业具有高投资、高产值、稳增长的典型特征。当今中国,发展仍然是第一要务,只有保持社会财富稳定的持续增长,才能保证城市的生机和活力。其三,适宜性地推进创新导向型产业发展。正如习近平总书记一再强调的,创新是引领发展的第一动力,抓创新就是抓发展,谋创新就是谋未来。以技术密集型产业为代表的创新产业是城市的未来。然而,创新是一个系统性的工程,在什么方向上创新,创出什么新都需要大量的创新资源和条件。只有根据当地的产业发展基础、技术和人力资本等禀赋条件,推动与当地禀赋条件相适应的、与当地工业产业结构相匹配的创新导向型产业良性发展,才能为城市高质量发展赋予新动能和新机遇。

(二)演化路径:要素空间流动、产业分类发展与空间协同分工

1.要素空间流动、相对集聚扩散与城乡协调发展

空间格局优化和要素集聚的过程成就了城市的发展和繁荣。由于城乡间要素收益和价格间的差距,导致城乡要素在不同阶段呈现出不同的流动特征,要素的市场价格变化、生活成本和拥挤三种效应的共同作用使要素流动呈现不同的形式。在第一阶段,农村劳动力不断涌入城市,表现为集聚主导的城市发展。“市场效应”要求企业为实现规模经济将自身设立在市场规模较大的城市区域,而企业的聚集带动了人口集中,集聚效应提升了居民生活和居住的便利,即为“生活成本效应”;在第二阶段,随着在城市内的企业和人口不断聚集,“拥挤效应”不断发挥作用,为了降低生产成本和竞争倾向于布局到外围(农村)地区,形成了产业扩散的趋势,有些城市甚至出现了逆城市化现象。

在以集聚为主导的第一发展阶段,循环累积作用机制下产业和人口不断集聚形成了城市,在流出区域形成了以农业为主导的乡村。在以扩散为主导的第二阶段,人口和产业过度拥挤产生了向外扩散的力量,出现了城市蔓延现象,郊区成为新的城区,通过承载城市功能的溢出,实现了产业和人口新的集聚,推动了农村新的发展。借助这一过程,城市面积不断扩大,城市与乡村在市场的力量下达到了新的动态均衡,实现以城助乡、以乡补城,最终走向城乡融合的城乡协调发展新阶段。

2.分类推进产业发展、合理配置资源与城市高质量增长

伴随着城镇化进程,产业发展也大致出现了三个阶段:一是从农业向工业发展转换的阶段;二是制造业向服务业发展;三是三次产业均衡协调发展,形成产业合理配置,优化产业内部结构,实现高效发展。鉴于当前中国大部分城市发展已经进入工业化后期,因此本部分主要讨论第二阶段的二、三产业间转换和第三阶段的均衡协调发展。在这两个阶段尤其是第二阶段,服务业的发展起到了关键性的作用。一方面,从生活性服务业来看,城市产业和人口的集聚提升了居民的收入和消费需求以及城市吸纳转移人口的能力;另一方面,产业结构升级通过需求引致生产性服务业发展,生产性服务业发展也反过来提升了制造业的生产率,同时催生了新业态和新产业,使得城市实现良性发展。在均衡协调发展阶段,三次产业的比重趋于稳定,产业的配置重点从产业间转向产业内,要素配置不断优化,生产要素不断向高生产率行业流动,推动城市整体产业效率提升,从而实现社会经济的高质量发展。

3.层级分工、产业空间关联与城市群体系建设

社会经济的发展是一个互联互动的整体,个体的城市发展不仅受到自身因素的影响,也与区域整体的经济发展息息相关。主流经济学的观点支持大城市是现代城市的理想状态,认为大城市能够发挥规模经济和聚集经济的优势,节约能源和提高土地利用效率,而困扰城市发展的“城市病”可以通过政府规划实现有效治理[8]86。然而,对城市规模的判定除了自身因素外,还需要考虑城市在整个区域网络中的位置[9]105。不仅如此,随着城市规模的不断扩张,其达到一定限度后会因为拥挤效应向外扩散,在周边形成次中心城市或者新的城市。多样性需求、市场潜能、比较优势和运输成本在上述过程中起到了推动作用。中心城市的辐射和扩散作用的演进也伴随着城市体系的演化,最终形成城市群体系。在上述过程中,空间关联作为核心驱动力,以区域分工为基础形成的产业关联和贸易关联直接作用于城市空间结构的调整,深刻影响着城市群体系的建设与演化。因此,新时期要以地方资源禀赋条件为基础,以《全国主体功能区规划》为核心,以提升土地利用效率和城市承载力为导向,谋划中国城市的未来发展格局。为此,要打破行政分割和地理分割交织的困局,在更大尺度上进行规划设计,发挥空间关联的作用,推动形成“城市群→都市圈→中心城市→中小城市→小城镇”的多级协调与联动发展模式,通过有序搭建城市空间网络,促进各类城市协调高效发展。

(三)维度解构:政府有效治理、分类产业支撑与空间格局优化

1.政府治理提质增效与制度供给不断优化

正如制度经济学和新制度经济学所强调的,制度结构会深刻影响激励结构,从而导致经济绩效的差异。因此,在中国式分权的现实背景下,有为政府是实现城市高质量发展的重要支撑。纵观改革开放的历程,政府与市场关系的不断调整贯穿于城市经济发展的整个过程。尤其是城乡融合发展战略在“十四五”规划中被着重强调在城乡共享共建和双向融合互动两个重点方向上推进。各级政府沿着“统筹协调→一体化建设→融合发展”的演进脉络出台了大量的相关政策。随着中国经济体制改革的不断深化,要求政府实施更为有效、更加精准、目标明确的政策引导机制,提升制度供给能力和供给质量,为正确引导和发挥好市场对资源配置的决定性作用提供制度保障。

2.分类产业支撑与动能有效转换

城市的发展繁荣离不开产业的良性发展,高质量的产业发展更是城市经济发展、人口包容和创新发展的基本保证,是实现城市高质量发展的主要抓手。在人口红利逐渐衰减,要素投入动力不足的现实情况下,新时期应该围绕以就业导向产业发展为基础,以规模导向产业为支撑,以创新导向产业为引领的分类产业发展战略方针,将传统要素投入动能转换到适宜性的创新和扩大内需的新动能上,以产业高质量发展实现城市高质量发展的动能转换。

3.持续推进城市内与城市间的空间结构调整

面对我国国土面积广袤但开发利用面积有限的资源禀赋条件约束,在尚需完成几亿人口市民化发展过程的现实需求下,空间结构调整的重要性被进一步凸显出来。与我国“摊大饼”式的城市发展格局相对应的正是空间结构不合理、城市规模体系不协调和土地利用效率低的现实情况,亟待优化城市发展结构体系,合理规划空间格局,在新发展格局下实现城市经济高质量发展,破除空间阻碍,释放空间动力。在新时期需要形成“以城市群为依托,以中心城市为核心,中小城市相嵌互融”的新空间发展模式。从调整方向上看,主要涉及城乡空间结构、城市内部空间结构和城市间空间布局三个主要方面;从调整要求上上看,以提升资源人口承载力和土地利用率为主要目标,以合理化分工和明确功能的城乡以及城市间关系为切入点,提升城市发展中产业、资源、人口与环境的匹配度和协调度,以城市群和都市圈为主要推进方向,实现城市间高质量协调发展。

三、新发展格局下城市经济高质量发展的推进路径

从中国城市经济发展的特征与现实困境出发,以城市经济高质量发展的理论阐释——大国城镇化之路的理论体系为基础,结合新发展格局的现实背景以及“十四五”时期的新目标、新要求、新使命,本文主要从六个方面提出城市经济高质量发展的演化路径,为在新时期以高质量城市发展为基础,实现社会经济发展质量全面提升,夺取社会主义现代化建设的全面胜利,实现第二个百年目标提供有益借鉴。

(一)分类产业结构调整与经济发展新动能培育

“城无产不立,产无城难强。”城市的繁荣发展与产业的兴衰息息相关。尤其在农村人口转化这一新型城镇化的核心要求上,分类有序地推进产业发展,实现“量质双提”的就业发展模式成为推动城市可持续发展、提升城市生活品质、实现高质量城市化的必然要求。具体而言,一是在就业导向的产业发展上,应当充分发挥服务业高就业弹性的产业特征,推进生活服务业和生产服务业协调有序发展。一方面,持续扩大生活服务业规模,着力解决当下的就业问题,提升城市生活服务业供给的数量和质量,推动夜市经济有序发展,大力发展文化旅游等产业,提升家政、物流和康养产业的规模和服务质量;另一方面,稳步发展与当地产业结构、人力资本水平相适应的生产性服务业,做好服务制造业工作,形成生产性服务业与制造业互融互促、协调发展、良性互动的产业发展新格局。以当地制造业需求为导向,大力推进亟需的工业设计、商务中介服务业发展,努力推进金融业服务实体经济。不仅如此,还应该以生产性服务为抓手,提升服务质量,优化营商环境,挖据创业机会和潜力,推动创业就业两者协调耦合,解决突出的就业问题。二是在规模导向产业的发展上,引导规模导向型产业良性发展,为城市经济的可持续增长提供支撑。我国是发展中国家,经济发展是基础,只有保持社会经济稳定的持续增长,才能保证城市的生机和活力。这就要求进一步激发资本密集型产业的发展潜力,稳步推进资本密集型产业集群化高效化规模化发展,从而实现拉动经济增长、实现社会经济稳步发展的城市发展格局。三是在创新导向产业的发展上,适宜性地推进其发展,避免盲目复制低水平竞争和“千城一面”的怪相。需要根据当地的产业发展状况、技术和人力资本禀赋条件,推动与当地禀赋条件相适应的、与当地工业产业结构相匹配的技术密集型产业的发展,以适应创新培育产业发展新动能,以高质量的产业发展推动城市高质量发展。不仅如此,也应当借助“两重一新”的东风,从更高层级、更大空间上谋划区域产业发展格局,既要立足于现在,又要谋划好未来,形成各具特色的城市高质量发展。

(二)大尺度空间格局优化与城市发展分级推进

作为影响城市发展质量与速度的关键因素,城市的空间结构与城市间的空间格局同样是解决人口与土地矛盾的关键。对于中心城市和大城市,应当以提高发展质量和效率为核心目标,提升创新能力、集聚能力和包容能力,在城市群的大框架下提升辐射能力,实现与周边城市的良性协同高效发展。对于中心城市和大城市,应当做好产业规划和疏解工作,保留符合比较优势的产业,疏解污染密集、附加值低的产业,缓解“大城市病”的问题。对中小城市而言,需要挖掘产业和资源禀赋优势,以专业性的发展模式融入城市群网络中,通过规模借用等方式有效承接中心城市疏解功能和产业,实现特色化和规模化的高质量发展,实现空间上相互协同、产业间相互融合、产业链上有效衔接。对城乡地区而言,应当以特色小镇为主抓手,明确发展特色、建设模式和产业定位,实现提质增量集约高效的规范发展。

(三)城乡融合发展与经济发展提质增效

中国城乡二元化分割源于计划经济的遗留,虽然自改革开放以来国家大力协调城乡关系,但是长期以来的城乡差距和户籍分割仍然深深制约着我国城市发展质量的提升。要解决城乡发展难题,需从以下四方面发力:一是以产业高质量融合为抓手,以建设现代化产业体系为导向,升级农村和农业产业体系。以精准导向、靶向定位的支持政策推动农业现代化进程,探索乡村产业融合新模式,培育农村经济新动能,通过释放城市化的产业红利助推高质量发展。二是打破制度束缚,以高质量、创新型、前瞻性的制度创举推动城乡要素双向流动,释放要素市场红利。破除城乡要素流动障碍,提高对转移劳动力包容度,稳步推进科研成果入乡转化和资本入乡,改善以城市“虹吸”为主的单向要素流动的局面,为推进新农村建设提供高质量的要素支持。三是建立健全城乡一体化基本公共服务体系,进一步打破城乡地理上的分割,提升城乡之间道路等公共设施的连接性。不仅如此,“新基建”也应当在缩小城乡公共服务差距上持续发力,为推进高质量的城乡融合发展搭建好、维护好、保障好公共服务平台。四是紧抓数字经济和互联网发展的“东风”,以新技术、新业态实现农村地区的高质量发展。积极推动互联网在农村和农业的应用,以互联网和数字经济下乡为契机,促进乡村治理水平提升,借力新技术、新业态、新发展模式的“东风”推动三农发展,实现城乡高质量融合。

(四)优化要素配置与政府有效治理有机结合

城市的发展伴随着要素空间的再配置和大规模的区际要素流动现象,其背后是政府与市场关系和政府内部利益关系不断调整的动态过程。在中国式分权体制下,政府与市场的关系对城市发展进程的影响更为深刻。因此,如何进一步厘清政府与市场边界、提升政府的治理能力和治理效率,优化实现城市高质量发展的制度供给体系,通过要素市场化配置实现城市高质量发展成为当前我国政府的重要任务和使命。一方面,需要进一步优化央地关系,缓解央地区域政策目标不一致的困境。中央政府通过进一步深化改革,以户籍、土地等要素市场为切入点,在做好实现城市高质量发展顶层设计的同时,也要健全发挥中央和地方两个政府积极性的制度设计,激发地方政府推动城市高质量发展的能动性。地方政府也应当充分利用人工智能、大数据和数字经济等现代化技术手段,推动城市治理体系不断革新,实现城市发展的智能化、绿色化和服务化,实现精细化管理,提升可持续发展的能力和城市的综合承载能力,实现城市高质量发展。另一方面,对于要素市场而言,最重要是消除制度壁垒,这就要求城市政府发挥积极作用。一是持续优化营商环境,着力打造高效公平的市场化要素配置环境;维护市场公平,以专业的要素市场建设好完善好发展好要素配置环境。二是完善要素配置的制度供给,打破制度樊笼;以深化户籍制度改革、土地市场改革、金融市场改革为抓手,完善各项要素供给,为实现城市高质量发展提供优质高效的生产生活要素。三是精细化政策设计,靶向给定制度供给;结合不同城市的社会经济发展情况和以往的政策实践,采用试点制大胆尝试,开拓创新,分类推进要素市场化进程。

(五)双循环新发展格局与内需红利释放

在外部环境条件持续恶化的现实背景下,基于双循环下的新发展格局,依托我国超大的人口规模,以城市高质量发展释放内需红利成为实现第二个一百年发展目标以及全面夺取社会主义现代化胜利的现实选择。这就要求在新时期的发展实践中做到以下三点:一是着力释放乡村人口城市化的消费规模效应;进一步放松户籍限制,以就业培训和就业服务以及再教育等方式实现人口市民化转化,实现经济与人口发展相协调,以人口转移和就业推动共同释放内需潜能。二是持续提升居民收入,以收入提升优化城市消费结构;拉动居民收入提升,降低恩格尔系数,实现消费结构调整,不仅能够扩大居民非食品消费需求、提振消费,而且能够通过供需关系为深化供给侧结构性改革、提高产品质量提供需求侧动能。三是在国家大力推进“新基建”建设的背景下,激发“新基建”建设的投资和产业转型效应;以“新基建”为支点,以技术创新为核心,以分类有序推进的产业升级为抓手,形成三位一体良性互动的新发展局面,推动城市经济实现高质量发展。

(六)深化开放型城市建设

在“东西共济、陆海空协同开放”的新开放格局下,我国的城市发展应当积极参与到经济全球化中,充分利用国际市场推动价值链攀升、空间结构优化和产业链升级,挖掘新形势下以高质量开放实现城市经济高质量发展的路径。一是分类推进城市建设;对于有条件有能力的一线城市应该着力建设具有国际影响的全球城市,提升城市生活品质和生产功能性,构建高水平的大城市治理体系,形成集贸易、科技、高端金融、创新等于一体的全球性中心和国际化大都市。对于小城市而言,也应当紧抓对外开放机遇,实现社会经济良性发展,打造生态宜居、文明和谐的城市新风貌,从而实现区域城市整体的高质量发展。二是中西部地区应当抓住对外开放新机遇;在东西互济开放格局下迎头赶上,挖掘发展潜力和优势,持续扩大开放力度,推动区域间城市产业分工、要素配置优化和产业链协同,在区域间优化城市空间发展格局。三是充分发挥对外开放先锋的典型示范和空间载体功能;完善以自由贸易区为主体的新开放格局的制度设计,鼓励自由贸易区在制度创新、吸引外资上持续发力,使其成为城市乃至区域外向型经济发展的新引擎,实现经济社会的高质量发展。

当今中国正面临百年未有大变局,面对复杂多变的国际局势,在国内经济结构性减速的现实压力下,亟需深挖国内发展新动能。以城市的高质量发展为抓手,加速形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的高质量发展是党中央面对国内外形势变化做出的战略决断。这就要求在新时期发挥制度比较优势,持续不断深化改革,协调好政府和市场的关系,以城市高质量发展实现社会经济发展的动能转换,从而为实现第二个一百年奋斗目标和全社会的进步贡献力量。