生活垃圾分类模式国际比较及其对中国的启示

陈 蒙

(西安交通大学 法学院,陕西 西安 710049)

中国在2017年颁布《生活垃圾分类制度实施方案》,首次提出生活垃圾分类标准制定的基本原则;2020年印发《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》,提出“因地制宜制定相对统一的生活垃圾分类类别”的目标。生活垃圾分类标准的制定是生活垃圾分类治理的关键,关系到生活垃圾分类模式的形成和结构形式。西方发达国家从20世纪70年代开始生活垃圾分类治理,经过半个多世纪的探索完善,各国已建立起了各自不同的生活垃圾分类模式。中国是生活垃圾分类治理的后发国家,学习借鉴发达国家的经验教训,对于发挥后发优势非常重要。

20世纪末以来,中国学界对于国际生活垃圾分类治理做了大量的研究和介绍,相关成果根据内容划分,主要分为以下几个方面:一是单独研究和介绍某个国家生活垃圾分类治理的经验。比如,钟锦文等[1]认为日本是世界上开展垃圾分类最早、成效最显著的国家之一,其在垃圾处理和循环型社会建设方面的成功经验值得中国借鉴,而李小燕[2]则认为德国从2010年至今一直保持世界领先水平。二是同时研究和介绍几个国家生活垃圾分类治理的做法和经验。比如,徐海云[3]介绍了日本、美国和荷兰等国生活垃圾分类的做法,康玲等[4]介绍了日本和德国垃圾分类的经验。三是多视角分析和比较不同国家生活垃圾分类治理的做法和特点。比如,张黎[5]比较了中国与发达国家生活垃圾分类管理体制、法律法规、分类方式等方面的不同和差距,梅帅等[6-7]比较了发达国家生活垃圾分类治理在管理、立法、制度、运营、税收等方面形成的不同模式。四是从分类类别的角度对国际生活垃圾分类方式进行归类。比如,张农科[8]和卢垚[9]分别提出了对国际生活垃圾分类模式三种类型的划分。

这些研究对于中国了解国际生活垃圾分类治理的发展过程、目的、现状和特点发挥了积极的作用,推动了中国生活垃圾分类治理理论和实践的深入发展。然而,其不足之处在于多为经验介绍,很少分析不同做法和模式的利弊,研究其中的发展规律,在面对不同的甚至相反的情况时往往还是无所适从。为此,本文拟在以往国际生活垃圾分类模式研究的基础上,对发达国家生活垃圾分类模式进行新的调整和划分,比较不同分类模式在资源回收利用、环境影响和社会成本三个维度的实施效果,以期为中国生活垃圾分类治理提供有益借鉴。

一、国际生活垃圾分类基本模式的划分与特点

(一)国际生活垃圾分类模式的划分

生活垃圾分类模式指以前端分类类别为主要特征的生活垃圾治理方式。生活垃圾分类模式包括生活垃圾分类治理的整个过程,前端分类作为生活垃圾分类治理的第一个环节,分类类别的制定不仅决定了本环节的分类方式,而且影响到后续各个环节的运行方式,影响到生活垃圾分类治理目标的实现效果。因此,对于生活垃圾分类模式的划分,一般都将前端分类的类别作为分类模式的标识并以此命名分类模式。

1.国际生活垃圾分类模式的“三分法”

作为中国从类别角度研究国际生活垃圾分类模式的代表,张农科和卢垚划分国际生活垃圾分类模式采用的都是“三分法”,即都将国际生活垃圾分类模式划分为三种类型。张农科提出国外典型的垃圾分类主要有三种模式:一是以美国为代表的简单分类模式,二是以德国、瑞典等欧盟国家为代表的有限分类模式,三是以日本为代表的无限分类模式。卢垚提出的三种模式包括:一是以美国、加拿大为代表的生活垃圾“源头初步分类,处置厂适度分选”模式,二是以中国台湾、德国、瑞典、英国、法国为代表的生活垃圾“源头适度分类,处置厂精细分选”模式,三是日本所代表的生活垃圾“源头精细分类,全流程高质量处置”模式。可见,前者对国际生活垃圾分类模式的划分直接以前端分类类别为标准,后者的划分标准虽然包括了后端处理方式,但是前端分类类别依然是分类模式的标识。两种分类方式的共同特点,就是将国际生活垃圾的分类模式根据前端类别分为三种类型。

2.国际生活垃圾分类模式的“二分法”

分析“三分法”的分类模式类型,会发现其中存在一个共同的问题,即类型的表述存在相互包容的概念。张农科划分的第一种和第二种分类模式,分别称之为“简单分类模式”与“有限分类模式”;卢垚划分的第一种和第二种分类模式,分别称之为“初步分类”模式与“适度分类”模式。而“简单”与“有限”、“初步”与“适度”,都属于相互包容的概念。出现这种情况的原因在于德国、美国、英国、法国、加拿大等国家的分类类别非常相近。张农科指出,“美国将垃圾只简单地分为2～3类”,“欧盟国家大体上将垃圾分为5～6类”;卢垚指出,美国“垃圾源头大体分为4大类”,德国“针对可回收垃圾就有蓝色、绿色、黄色和灰色4种颜色的垃圾桶”。从这些分类中可以看出两种分类模式的分类类别存在相近或相同的特点。

世界各国生活垃圾分类标准大多由地方政府制定,因此一个国家往往同时存在多种不同的分类标准。美国生活垃圾的分类标准,有的地方分为普通垃圾和可回收垃圾;有的地方则分为可回收垃圾、不可回收垃圾、有机垃圾(树枝、树叶、杂草等庭院植物)、有害垃圾和大件垃圾[10]。德国生活垃圾的分类标准,通常被称为“三桶模式”或“五桶模式”。“三桶模式”收集的是经常性垃圾:黄色垃圾桶收集包装废弃物,棕色垃圾桶收集厨余垃圾,黑色垃圾桶收集不能回收利用的垃圾。“五桶模式”是在“三桶模式”的基础上,增加两个垃圾桶收集非经常性可回收垃圾:蓝色垃圾桶收集废纸、纸箱,白色或绿色垃圾桶收集无色玻璃或有色玻璃废弃物。此外,大件废弃物和有毒害废弃物另有专门的回收渠道[11]。考虑到收集绿点包装废弃物的黄桶与收集废纸、纸箱的蓝桶所收集的是同类型垃圾[1],德国生活垃圾的分类类别实质是6类,与美国垃圾分类的类别大致相同。因此,单从前端分类类别的角度划分,“三分法”研究中的第一种分类模式和第二种分类模式,实际可以归为同一种垃圾分类模式。

张农科提出日本将垃圾分为100多类,将其作为“无限分类模式”的代表;卢垚以东京将垃圾分为15大类作为佐证,把日本作为“源头精细分类,全流程高质量处置”模式的代表。“无限分类”和“精细分类”属于同类型概念,说明对于以日本为代表的这种生活垃圾分类模式的划分基本一致。结合各方面的研究结果看,日本生活垃圾前端分类的类别以及由此形成的后端垃圾处理的特点,较之大多数欧美国家具有明显不同的特征,可以单独作为一种类型。

将“三分法”中的第一、二种分类模式划归为一种类型,再加上以日本为代表的分类模式,国际生活垃圾分类模式就成为两种基本类型:一种称为简单型分类模式,特点是前端分类简单,类别较少,分类类别一般在6类以下,多为3～4种,以德国为代表;一种称为精细型分类模式,特点是前端分类精细,类别众多,大类之下另有子类别和孙类别,分类类别一般在7类以上,多者超过50种,以日本为代表。目前世界上采用简单型分类模式的国家比较多,采用精细型分类模式的国家比较少。前端分类类别作为国际生活垃圾分类模式的主要特点,影响着整个生活垃圾分类治理的各个环节,由此产生的差异性,下文通过不同典型分类模式的形成过程加以阐释。

(二)国际生活垃圾两种分类模式的特点

通过分析德国和日本生活垃圾分类模式的形成过程、原因和表现形式,可以充分认识简单型分类模式和精细型分类模式这两种分类模式的基本特点。

1.德国生活垃圾简单型分类模式的形成及特点

德国从1972年开始倡导生活垃圾分类,经过10年探索,1982年开始推行,1990年达到规范化运作。

1972年德国颁布《废弃物处理法》(Abfallbeseitigungsgesetz,简称为AbfG),首次以立法形式规定了垃圾处理行为,立法的目的在于关闭小型垃圾填埋场,整治不合格填埋场,通过规模化集中处理垃圾保护环境。该法后来经过4次修订,于1986年改名为《废弃物避免及处理法》,成为德国生活垃圾分类治理的基本法。1991年德国颁布《废弃物分类包装条例》,明确生产企业在包装废弃物回收和再利用中的责任,推动德国近百家零售业、消费品和包装业的公司组建一家非营利性质公司(绿点公司),帮助成员企业回收处理废弃包装物,形成德国生活垃圾分类回收中的“黄袋子体系”。1996年德国颁布《循环经济与垃圾管理法》(Kreislaufwirtschafts-und Abfallgesetz,简称KrW-/AbfG act),将循环经济的治理理念引入生活垃圾治理。2005年德国出台《垃圾填埋条例》,要求垃圾填埋前必须进行预处理或生物处理,总有机碳小于5%才可以进行掩埋。2012年以《垃圾管理法》(The Waste Management Act,简称KrWG)取代《循环经济与垃圾管理法》,明确规定按照预防(prevention)—再利用(preparation for recycling)—循环资源化(recycling)—其他利用(other types of recovery)—最终处置(disposal)的5个程序对废弃物进行管理(1)Umwelt Bundesamt.Waste regulations [EB/OL].(2014-05-08)[2020-11-27].https:∥www.umweltbundesamt.de/en/topics/waste-resources/waste-management/waste-regulations.。

德国一般公寓式住户家中设有棕色和黑色垃圾桶,分别收集有机垃圾和不可回收利用垃圾。居民小区设有黄色、蓝色和白色垃圾桶,住户可以把废旧包装材料、废旧纸、玻璃瓶、塑料废品等垃圾送到小区的相应垃圾收集桶中。德国居民生活垃圾按照垃圾的类型和产生量征收处理费,黑色垃圾桶收集的不能回收垃圾需要缴费,棕色、黄色、蓝色和白色垃圾桶收集的厨余垃圾、轻质包装物、纸张、玻璃等资源型垃圾一般不需要缴费。大件垃圾、有毒有害或电子废弃物投放到专门的回收站,居民需要向垃圾回收公司缴纳费用。为了调动居民回收垃圾的积极性,德国政府要求饮料瓶、易拉罐的生产厂商在饮料售价中加入饮料瓶押金,在超市等公共场所设置饮料瓶回收机,消费者只要将饮料瓶放进回收机,便可获得饮料瓶的押金。

德国国土面积35.7万平方千米,平均每平方千米人口为237人,属于人口密度较高的国家。这样的国情意味着垃圾产量较高、垃圾填埋资源较少和自然资源短缺,所以保护环境和资源再利用是立法优先考虑的因素。德国生活垃圾分类模式建立在这样的认识之上,垃圾分类是一项复杂的社会工程,需要搞好总体规划设计,政府是解决垃圾问题的可靠保障,不能指望通过市场来解决垃圾问题,追求利益最大化的商业行为无法可持续地解决垃圾问题[2]。德国在生活垃圾分类治理中非常注意保护居民的利益,资源性垃圾居民基本上不需要缴费,政府宁可用财政补贴垃圾回收处理企业而不愿把相关成本转嫁给居民,德国生活垃圾分类模式前端分类类别比较简单,大量的分类任务由后端垃圾处理企业完成。

前端简单、后端精细的生活垃圾分类模式,促进了德国后端垃圾分类产业的发展。据统计,德国共有15 586座垃圾处理设施,其中包括1 049个垃圾分选厂、58个机械—生物处理厂(MBT)、2 462个生物处理厂、167个焚烧厂、705个垃圾能源发电厂[12]。前端简单分类的垃圾,在后端通过工业化的方式进行精细分类,最大限度地实现资源回收利用以后,最后进入末端处理。

2.日本生活垃圾精细型分类模式的形成及特点

随着经济的高速发展和民众生活水平的快速提高,日本从20世纪50年代中期开始,生活垃圾产生量迅速增长。当时日本生活垃圾以混合收集填埋处理为主,严重污染了垃圾场周围的环境,导致此起彼伏的“邻避运动”,引发著名的“东京垃圾战争”,各方博弈的结果是分别在自家地盘修建垃圾焚烧厂和填埋场,整个日本垃圾焚烧厂一度达到6 000多个。1975年,日本静冈县为了提高垃圾焚烧效果,开始推行垃圾分类,将垃圾分为可燃和非可燃两类,随后被日本政府在全国推广。1991年日本修改《废弃物处理法》,提出抑制垃圾排放、垃圾再利用和妥善处理垃圾,确定生活垃圾处理费征收原则和对违规处理垃圾行为的处罚办法。同年出台《再生资源利用促进法》(Effective Resource Utilization Promotion Act,简称Basic Framework Act),规定企业有义务再利用回收的产品。1993年日本制定《环境基本法》(Basic Environment Act),大力推进垃圾循环利用,此后又出台一系列配套法规。其中,1995年颁布、1997年实行的《容器包装循环利用法》,规定消费者负责对包装废弃物分类,市町村负责收集,相关企业负责回收再利用。1998年颁布、2001年实施的《家用电器循环利用法》,规定消费者承担废弃家用电器的回收利用费用,相关企业负责回收利用。2000年出台《循环型社会形成推进基本法》(The Basic Act for Establishing a Sound Material-Cycle Society),确立建设“循环型社会”的目标,提出最大限度循环利用垃圾资源的原则,并按照“抑制垃圾产生—垃圾再利用—垃圾再生利用—垃圾焚烧回收热能—垃圾最终安全处理”的顺序实施废弃物的循环利用(2)Ministry of the Environment.History and current state of waste management in Japan [EB/OL].(2014-02-01)[2020-11-27].www.env.go.jp/en/recycle/smcs/attach/hcswm.pdf.。

日本生活垃圾分类标准经历了一个由简单到复杂的发展过程,各地区不尽相同。根据日本环境省2017年统计,日本有1 742个市、镇、村分别制定了各自的生活垃圾分类标准,其中有159个地区分为14类,在分类类别中占比最高达到9%;有29个地区分类在26类以上,占比为1.7%;有5个地区分为两类,占比为0.3%;分类最多的是德岛县上胜町,分为45类[3]。一些地区在繁杂的分类类别之下,对有些废弃物还附带更为具体的处理要求,比如塑料瓶需要将瓶盖、瓶身以及外包装分开弃置,废弃的牛奶盒需要洗净、晾干、剪开和捆扎整齐,等等。这些标准和要求都是强制执行的,居民违反规定要受到处罚,严重者会受到经济与刑事的并罚。

日本国土面积37.788万平方千米,同样属于中型国家,人口密度2018年为每平方千米347人,具有国土面积较小和人口密度较大的特点。这样的国情使得保护环境和资源再利用成为生活垃圾分类治理的主要目的。日本生活垃圾分类治理遵循庇古税(Pigovian Tax)理论,坚持“谁污染,谁付费”的“污染者付费原则”(Polluter Pays Principle,简称PPP),居民不仅承担绝大部分垃圾分类任务,而且需要承担废弃物运输和后端处理的费用[1]。

相比较前端的精细分类,日本后端垃圾处理企业对垃圾的处理非常简单,基本上不再进行分类,前端分类的资源垃圾进行资源化处理,可燃垃圾直接焚烧,大件垃圾和不可燃垃圾先进行破碎,可燃烧的焚烧处理,金属类进行资源回收利用,剩余的垃圾填埋处理。除了大件垃圾破碎过程的分类,日本垃圾处理企业基本上没有专门的后端分类环节。

3.两种生活垃圾分类模式的特点、成因及适用环境

在德国和日本生活垃圾分类治理的运作过程中,对垃圾分类任务在前端和后端的分配形成各自截然不同的特点。德国生活垃圾分类模式的特点是前端简单分类,后端精细分类;日本生活垃圾分类模式的特点是前端精细分类,后端简单分类。德国和日本生活垃圾分类模式表现出国际生活垃圾简单型分类模式与精细型分类模式的不同特点。

两种生活垃圾分类模式形成的原因是复杂的,一般而言基本国情是决定性因素,但是生活垃圾治理的具体环境或事件也会影响到分类模式的最终表现形式。在德国和日本生活垃圾治理早期,各自发生了一件效果截然不同的事件,对两国垃圾分类模式产生了决定性的影响。德国1972年颁布《废弃物处理法》,目的在于关闭小型垃圾填埋场,提高垃圾处理企业的规模,通过规模化集中处理垃圾保护环境。这个事件产生的直接后果是导致德国垃圾处理企业大型化。日本的垃圾战争使得各地只能分别在自家地盘建设垃圾焚烧厂和填埋场,全国有1 742个地区独立制定垃圾分类标准,各地垃圾焚烧厂达到6 000个。按照2020年日本人口1.27亿计算,一个垃圾治理地区平均人数为73 011人,一个垃圾焚烧厂平均覆盖人口为21 198人。由于垃圾治理地区和垃圾焚烧厂覆盖人口过少,导致后端垃圾处置企业小型化。

德国1982年开始推行垃圾分类,日本20世纪70年代末开始推行垃圾分类,垃圾分类最初的目的主要是减少末端处理的环境影响。20世纪90年代之后,循环经济成为国际社会发展的潮流,德国和日本都开始制定循环经济发展目标,把垃圾资源回收利用作为垃圾分类治理的重要目的,由此产生垃圾分类类别精细化的要求。如何实现垃圾分类精细化,涉及到垃圾分类模式的构建。德国大型化的垃圾处理企业具有后端垃圾精细分类的能力,成为德国构建简单型分类模式的基础。日本小型化的垃圾处理企业不具备后端精细分类垃圾的能力,只能把垃圾分类的任务前移给居民,由此形成日本垃圾分类的精细型分类模式。

简单型分类模式对前端分类和投放、中端收集和运输的要求较低,因而前端监管成本和中端收集运输成本相对较低。简单型分类模式垃圾分类的任务主要由后端垃圾处理企业完成,因而对后端分类的要求较高,后端分类是整个分类治理过程的关键环节。后端分类主要通过工业化的方式完成,因而适应工业化程度较高的地区。工业化的后端分类追求规模效应,规模越大成本越小,因而适应大规模垃圾分类的需要。精细型分类模式垃圾分类的任务主要依靠前端完成,前端分类是整个分类治理过程的关键环节。前端分类主要通过居民家庭分散劳动的方式完成,因而对居民的自觉意识和监管水平要求较高,前端监管成本和中端收集运输成本也相对较高。精细型分类模式对后端分类的要求较低,后端垃圾处理企业规模相对较小,因而适应工业化发展水平较低,垃圾产生量规模较小的垃圾分类需要。

二、国际生活垃圾分类模式的效果比较

国际生活垃圾分类的不同模式具有不同的特点和形成原因,比较不同分类模式实现垃圾分类目的的效果,可以为后发国家选择生活垃圾分类模式提供科学依据。

(一)资源回收利用效果比较

生活垃圾分类治理的最初目的是为了避免垃圾污染环境,但随着可持续发展、循环经济和生态文明理论的出现和实践,生活垃圾分类治理的资源回收利用功能日益受到重视。生活垃圾资源回收利用不仅可以减少末端垃圾的处理量,实现减少环境影响的目的,而且可以满足循环经济发展要求,促进经济社会的可持续发展,因而有学者将其列为生活垃圾分类治理的第一目标[8]。比较国际生活垃圾分类模式的优劣,首先要比较不同分类模式资源回收利用的效果。在生活垃圾分类治理研究中,资源回收利用效果一般通过垃圾回收利用率体现。

1.两种分类模式数据比较

德国环境署发布的统计数据显示,2000年德国城市固体垃圾回收利用率为51%,到2012年提高至83%,2016年为67.1%。其中生物垃圾桶收集的垃圾和可生物降解的庭院和公园垃圾实现100%的重复再利用。按照德国《循环经济法》提出的要求,从2020年起,德国城市固体垃圾再生循环利用率至少达到65%,德国2012年已经实现了这个目标[3,5]。2018年世界银行统计数据显示,德国垃圾回收利用率为47.8%,垃圾堆肥利用率为18.2%,垃圾焚烧率为31.7%。日本环境省发布的统计数据显示,2000年日本生活垃圾回收利用率为14.3%,2002年为16%,2007年为20%,2016年为20.3%,2017年为20%[1]。2018年世界银行统计数据显示,日本垃圾回收利用率为4.9%,垃圾堆肥利用率为0.4%,垃圾厌氧消化为0.1%,垃圾焚烧率为80.2%(3)What a waste 2.0:a global snapshot of solid waste management to 2050 [EB/OL].(2018-09-20)[2020-11-27].https:∥www.worldbank.org/en/news/infographic/2018/09/20/what-a-waste-20-a-global-snapshot-of-solid-waste-management-to-2050.。根据德国、日本和世界银行这些统计数据的比较,德国垃圾回收利用率明显高于日本,并且总体呈现上升态势。日本垃圾回收利用率不仅明显低于德国,而且近十多年间基本在20%上下波动。

2.两种分类模式资源回收利用效果形成原因分析

关于日本生活垃圾回收利用率低下的原因,存在两种解释:一种认为是生活垃圾回收利用率统计方法不同所致。持这种观点的研究者提出,日本垃圾回收利用率统计是以生活垃圾和工业垃圾之和作为基数,德国是对生活垃圾进行单独计算。日本报纸、包装盒、塑料瓶等单项垃圾回收率均居世界第一,但这些垃圾由相关行业回收而非由垃圾行政处理系统回收,没有统计在垃圾行政处理系统公布的统计数据中,认为日本实际生活垃圾回收利用率应该接近德国。另一种解释认为是日本生活垃圾后端处理主要采用焚烧方式所致。日本是世界上垃圾焚烧率最高的国家,关于日本垃圾焚烧率,有的数据超过70%,有的超过80%。国际上对生活垃圾回收利用率通用的计算方法是,生活垃圾中可回收垃圾量和单独收集并资源化处理的有机垃圾量占生活垃圾产生总量的比例[5]。德国生活垃圾前端分类简单,后端通过工业化加人工辅助的方式再进行精细分类,可以最大限度地回收利用垃圾资源。同时采用多种方式提高垃圾资源再利用,除了焚烧和焚烧发电,厨余垃圾基本全部采用机械—生物处理或生物处理的方式实现资源再利用。日本后端处理方式比较单一,大多是焚烧或焚烧发电,厨余垃圾也不例外。日本许多地方对厨余垃圾也曾经采用过有机资源化处理方式,但由于资源化处理的产品缺乏使用渠道,最后只好放弃,改用焚烧处理。由于垃圾焚烧处理不计入回收利用统计之中,这就导致日本生活垃圾资源利用率低下。

3.两种分类模式资源回收利用效果比较结果

分析前文的两种原因解释,虽然日本在许多单项垃圾回收方面居世界第一,但因为高达70%以上的垃圾通过焚烧处理,剩余不到30%的垃圾即使全部回收利用,也不及德国垃圾资源利用率的一半。因此,在资源回收利用比较方面,以德国为代表的简单型分类模式要优于以日本为代表的精细型分类模式。

(二)环境影响效果比较

生活垃圾分类治理的基本目的是避免垃圾污染环境,因此比较国际生活垃圾分类模式的优劣,就需要比较不同分类模式的环境影响效果。在生活垃圾分类治理研究中,环境影响效果一般通过垃圾最终填埋率体现,填埋率高意味着环境影响大,填埋率低意味着环境影响小。

1.简单型分类模式数据及其形成原因

德国生活垃圾经过前端简单分类,进入后端垃圾处理企业再采用机械加人工的方式进行精细分选,剩余的垃圾经过焚烧才进入末端填埋处理。德国环境署发布的统计数据显示,2000年德国城市固体垃圾填埋率为27.1%,2005年出台的《垃圾填埋条例》中要求城市固体垃圾必须进行预处理后才能填埋,使得德国垃圾填埋量急剧减少,规定中要求在2020年前实现的低填埋率在2012年就已经降至0.2%[15]。

2.精细型分类模式数据及其形成原因

日本精细型分类模式的“精细分类”,主要体现在前端的居民分类。居民分类的资源垃圾进入资源利用企业,其余的垃圾进入垃圾处理企业。后端垃圾处理企业主要采用焚烧处理方式,除了陶瓷、玻璃和金属类垃圾,包括厨余垃圾在内的其他垃圾都通过焚烧处理。横滨市最初把陶瓷、玻璃和金属类垃圾也一起混合焚烧,后来由于焚烧设备维护管理成本高和灰渣量大,才不再进行混合垃圾焚烧[10]。日本官方的统计数据表明,1994—1997年间日本生活垃圾最终填埋率基本保持在12%左右,1999年为6.7%[1]。世界银行2018年统计数据显示,日本垃圾最终填埋率为1.1%(4)What a waste 2.0:a global snapshot of solid waste management to 2050 [EB/OL].(2018-09-20)[2020-11-27].https:∥www.worldbank.org/en/news/infographic/2018/09/20/what-a-waste-20-a-global-snapshot-of-solid-waste-management-to-2050.。

3.两种分类模式环境影响效果比较结果

根据德国、日本和世界银行的统计数据比较简单型、精细型两种国际生活垃圾分类模式的环境影响,以德国为代表的简单型分类模式显然略胜于以日本为代表的精细型分类模式。与此同时,由于日本生活垃圾回收利用主要依靠前端居民进行垃圾分类,后端垃圾处理企业以焚烧为主要处理手段,这就限制了进一步提高垃圾回收利用率和降低垃圾填埋率的空间。相反,德国垃圾回收利用主要依靠后端垃圾处理企业对资源垃圾的精细分类,垃圾处理企业垃圾分选能力会随着科学技术的发展不断提高,这就使得简单型分类模式在提高垃圾回收利用率和降低垃圾填埋率方面更具有发展潜力。因此,在环境影响效果比较方面,简单型分类模式要优于精细型分类模式。

(三)社会成本效果比较

生活垃圾分类模式作为一种制度形式,运行中必然会产生不同的经济成本和社会成本,因此比较垃圾分类模式的优劣,就需要比较不同模式的社会总成本。生活垃圾分类模式的社会总成本大致可以从两个方面考察:一是社会劳动成本,即从整个社会的角度考察一种分类模式完成垃圾分类所付出的劳动;二是外部成本,即一种分类模式完成垃圾分类产生的外部效应,主要表现为对居民生活的影响。

1.两种分类模式的社会劳动成本比较

考察两种国际生活垃圾分类模式的完成过程,在以日本为代表的精细型分类模式中,垃圾分类的责任主要由居民承担。譬如回收废弃牛奶盒,居民需要逐个剪开、洗净、晾干和捆扎,类似的标准和要求非常普遍,居民需要为此付出大量的劳动。居民这种大量的分散的手工劳动,从整个社会的角度看,由于效率低下导致付出的劳动量增加。在以德国为代表的简单型分类模式中,居民只承担简单的分类工作,进一步的精细分类由后端垃圾处理企业完成。在后端垃圾处理企业中,这些大量的垃圾分类工作由机械化设备和专业人员承担,随着智能化时代的到来,垃圾分选技术会得到进一步的提高,技术的提高意味着所需劳动量的进一步减少。

工业机械化、专业化劳动的效率高于家庭分散的手工劳动,这是现代社会经济活动的基本规律。以铁罐和铝罐的分类为例,大量的垃圾只需要经过垃圾处理企业装有磁选功能的传送带就可以轻松完成,但居民分类时却需要一个个单独分类和投放,回收企业需要分别回收和运输,因此整个社会花费的劳动会成倍增加。除此之外,零散的前端主体的责任监管带来的低效率高成本也是整个垃圾分类治理成本控制中不可小觑的制约因素[13]。

按照两种垃圾分类模式社会劳动成本的比较结果,同样数量的生活垃圾实现同样标准的分类要求,以日本为代表的精细型分类模式需要花费的劳动量远大于以德国为代表的简单型分类模式。

2.两种分类模式的居民幸福感影响比较

在两种国际生活垃圾分类模式中,由于居民承担的责任不同,因而对居民的生活也产生了不同的影响。有关国民幸福感的研究发现,幸福感与时间相关,国民每天快乐时间与不快乐时间在生活中所占的比例决定幸福感的程度,被迫的重复性劳动因为产生消极情绪会导致幸福感降低[14]。

在以日本为代表的精细型分类模式中,生活垃圾分类工作主要由居民承担,繁琐的日复一日的垃圾分类,占用了居民大量的精力和时间。比如日本横滨市的垃圾分类手册长达27页,包含的条款多达518项,居民需要随时翻看手册才能进行分类。相关资料显示,日本家庭成员平均每天花费在垃圾分类上的时间至少为10分钟,家庭主妇的花费时间则在半小时以上[15]。在以德国为代表的简单型分类模式中,居民垃圾分类的类别在6种以下,除了纸张、玻璃、塑料、金属等非经常性垃圾,德国居民家中一般只需要分类厨余垃圾和一般垃圾,所花费的时间和精力非常有限。

生活垃圾分类治理的终极目的是为社会成员创造良好的生存环境,提高居民的生活幸福感。生活垃圾分类模式对居民幸福感的负面影响,属于垃圾分类治理产生的负外部性,是社会成本核算的因素之一。按照国民幸福感理论总结两种垃圾分类模式居民幸福感影响比较结果,精细型分类模式下居民花费在垃圾分类上的时间和精力明显大于简单型分类模式,因而对居民幸福感的负面影响也就远大于简单型分类模式。

3.两种分类模式社会成本比较结果

综合两种分类模式社会成本比较的结果,精细型分类模式社会劳动成本和对居民幸福感的负面影响均大于简单型分类模式,意味着精细型分类模式社会成本总体上高于简单型分类模式。因此,在社会成本比较方面,简单型分类模式要优于精细型分类模式。

(四)两种分类模式的比较结果及理论依据分析

1.两种分类模式的比较结果

总结国际生活垃圾两种分类模式效果比较的结果,简单型分类模式的资源回收利用效果、环境影响效果均优于精细型分类模式,资源回收利用与环境影响发展潜力均大于精细型分类模式,社会劳动成本和对居民生活幸福感负面影响均小于精细型分类模式。也就是说,简单型分类模式的三项指标全面优于精细型分类模式。

分析两种分类模式效果差异的原因,关键在于对垃圾分类任务在前端和后端的不同分配。简单型分类模式垃圾分类流程中,前端居民承担的分类任务较少,粗分之后的分类任务完全交给后端垃圾处理企业通过工业化方式完成。精细型分类模式正好相反,前端居民承担垃圾精细分类的主要责任,后端垃圾处理企业基本不再承担一般垃圾的分类任务,而且居民分类的大件废弃物被破碎后焚烧,分类的塑料垃圾被作为助燃剂焚烧。居民垃圾分类是业余的附带性工作,所能承担的工作量和精细度都是有限的,所以精细型分类模式尽管已经让许多人难以忍受,但最终分类的资源垃圾仍然十分有限,而且很难进一步提高。简单型分类模式中居民只承担简单的分类任务,进一步的分类任务由后端垃圾处理企业承担。垃圾处理企业采用工业机械化加专业人工分选的方法,垃圾分选的效率和效果自然高于居民业余的手工分类。更重要的是,垃圾处理企业可以通过改进垃圾分选技术不断提高回收利用效果,更多的垃圾被回收利用意味着更少的垃圾需要进入最终处置,这就使得简单型分类模式不仅垃圾回收利用效果优于精细型分类模式,而且在提高垃圾回收利用率和减少最终填埋率方面较之精细型分类模式更具发展潜力。

2.两种分类模式的理论依据分析

生活垃圾分类模式的形成,除了社会经济等现实因素的影响外,理论依据是至关重要的因素。以日本为代表的精细型分类模式建立在庇古税理论基础之上[1]。庇古税理论由英国经济学家庇古(Arthur Cecil Pigou)于1920年在《福利经济学》一书中提出。庇古在其老师马歇尔(Alfred Marshall)关于外部因素对企业影响的“外部经济”概念基础之上,提出了企业行为对外部其他企业和居民影响的“外部性”概念,并将外部性分为“正外部性”和“负外部性”两种类型,前者指企业行为对周围住户带来的有益影响,后者指企业行为对周围住户带来的有害影响。庇古认为,当企业行为存在外部性时,政府就需要进行干预,对正外部性行为进行补贴,对负外部性行为进行征税,促使企业外部性内部化,使社会福利达到最大化。庇古税理论提出以后,很快成为治理环境问题的重要方式,由此形成“谁污染,谁治理”政策原则和对污染者征收环境税的规定。按照庇古税理论,生活垃圾排放污染环境产生的负外部性应该由排放者承担责任,所以日本不仅要求居民承担对生活垃圾进行精细分类的责任,而且要求承担回收、运输和处置的费用。

庇古税理论要求造成损害的一方承担责任在一定情况下对于解决环境污染问题具有积极作用,但仅仅从损害者角度思考问题却存在局限性,单一地由损害者一方承担责任的做法在实践中往往导致对社会有害的结果。英国经济学家罗纳德·哈里·科斯(Ronald H.Coase)最先注意到庇古税理论的缺陷,并在1960年发表《社会成本问题》一文,提出不同于庇古的新理论。科斯分析工厂烟尘排放对他人造成有害影响案例,指出“人们一般将该问题视为甲对乙造成伤害,因而所要决定的是:如何制止甲?但这是错误的。我们正在分析的问题具有相互性,即避免对乙的损害将会使甲遭受损害。必须决定的真正问题是,是允许甲损害乙,还是允许乙损害甲?关键在于避免较严重的损害……必须从总体的和边际的角度看待这一问题”[16]。科斯指出庇古税“单向性”地要求一方负责的做法是错误的、有害的,提出解决外部损害问题要根据“相互性原则”,即不仅要从甲方的角度考虑问题,也要从乙方的角度考虑问题,“只有得大于失的行为才是人们所追求的”,“这就是我们提倡的方法的改变”[16]。

按照庇古税理论,居民作为垃圾生产者承担垃圾分类任务责无旁贷。按照科斯的“相互性原则”,则需要从两方面思考:一方面因为居民是生活垃圾的生产者,可以根据“污染者负担原则”,由居民承担垃圾分类的责任;另一方面因为垃圾是一种资源,是垃圾回收处理企业的原料,也可以根据“受益者付费原则”,由垃圾回收处理企业承担垃圾分类的责任。实践中采取哪一种方法更为合理,科斯理论给出的解决方法是“社会成本决定论”:谁承担垃圾分类责任的社会成本最低或者社会效益最大,就应该由谁承担垃圾分类责任。依靠居民家庭手工劳动进行垃圾分类的社会劳动成本,显然高于垃圾处理企业机械化专业化进行垃圾分类的社会劳动成本。所以,按照科斯社会成本理论,由垃圾处理企业承担垃圾分类就是最合理的选择。由垃圾处理企业承担垃圾分类责任,是不是意味着居民可以不承担垃圾分类责任呢?科斯理论给出的答案是否定的。因为生活垃圾中存在湿垃圾和有害垃圾,如果居民投放前不进行分类,湿垃圾和有害垃圾在收集和运输过程中就会污染其他垃圾,从而降低垃圾资源回收利用率,增大后期垃圾处理的劳动量和垃圾的环境影响,最终增加垃圾处理的社会成本。因此,按照社会成本理论,由居民进行简单分类,避免垃圾收集和运输中的二次污染,进一步的精细分类由垃圾处理企业用机械化专业化劳动完成,是社会成本最低的垃圾分类模式。以德国为代表的简单型分类模式在构建过程中,未必有意识地遵循科斯社会成本理论,但从实践效果的角度分析,却正好印证了科斯的社会成本理论。

三、国际生活垃圾分类模式效果比较对中国的启示

中国生活垃圾分类从1992年提出,2000年开始在8个城市进行第一批试点,2015年在26个城市进行第二批试点,2017年在46个重点城市先行先试强制分类,2019年在全国地级及以上城市全面开展,总体上还处于探索阶段。国际生活垃圾分类模式效果比较的结果,在表现两种生活垃圾分类模式优劣的同时,体现了生活垃圾分类治理的发展规律和发展趋势,对中国这样的后发国家提供了重要启示。

(一)中国生活垃圾分类治理需坚持“前端简单”的基本方向

中国的《生活垃圾分类制度实施方案》《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》等指导性文件提出,要区分有害垃圾、可回收物、厨余垃圾和其他垃圾的基本要求。目前46个试点城市制订的生活垃圾分类标准,除广元分为3类,福州分为5类,其余44个试点城市都分为4类。总体来看,中国目前采用的分类标准属于简单型分类模式,符合国际生活垃圾分类治理的发展趋势。然而也有人认为中国应该学习日本的分类模式,分类类别“先简后细”,逐步走向精细化。我国人口众多,生活垃圾产生量巨大;国土面积大,自然资源和垃圾末端处置资源都相对丰富;中央集权型单一制国家体制加之具有完整的工业体系,可以根据需要科学划分生活垃圾治理区域、规划后端垃圾处置企业规模,从而形成强大的后端垃圾分选能力,完全适合简单型垃圾分类模式的要求和特点。更为重要的是,我国人民对美好生活的向往是各级政府工作的目标,简单型垃圾分类模式有利于增强国民幸福感,理应成为优先选择的对象。所以,根据国际生活垃圾分类模式的比较结果,中国需坚持“前端简单”的基本方向。

(二)中国生活垃圾分类治理需加快“后端精细”的能力建设

“前端简单,后端精细”是简单型分类模式的完整表述,光有“前端简单”没有“后端精细”,生活垃圾分类治理的目的也无从实现。日本生活垃圾分类模式的形成过程说明,没有“后端精细”的“前端简单”,最终必然走向“前端精细”。值得注意的是,中国在推行“前端简单”标准的过程中,“后端精细”的能力建设还没有引起社会各方面的重视。2020年末印发的《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》,首次提出“提高末端分类处理能力”,“规划建设一批集中分拣中心和集散场地”,“加强生活垃圾分类处理技术装备研发和集成示范应用,构建生活垃圾从源头到末端、从生产到消费的全过程分类技术支撑体系”等目标,当前应尽快把这些要求落到实处,在此基础上各地应加快建设与“前端简单”相匹配的“后端精细”分类能力。

(三)中国生活垃圾分类治理需做好顶层设计

生活垃圾分类治理是一项涉及面广泛的系统工程,需要从国家层面做好顶层设计。当前需要根据国情和国际经验,从国家层面确定全国相对统一的生活垃圾分类模式,为生活垃圾分类治理体系的建设和后端处理设备产业的发展明确方向。应根据生活垃圾的产生量,合理布局后端垃圾处理企业的形式和规模,做好配套产业的发展规划。《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》提出要分类厨余垃圾,各地在建设厨余垃圾处理企业的同时,应吸取日本处理厨余垃圾的教训,规划好厨余垃圾处理产品的使用渠道,制定发展初期的扶持政策,为厨余垃圾处理企业建成后正常运转创造必要条件。

四、结语

本文在以往国际生活垃圾分类模式研究的基础上,从前端分类类别角度将国际生活垃圾分类治理方式划分为“简单型”和“精细型”两种分类模式,以德国和日本分别作为两种模式的代表,探讨了两种分类模式的特点。从资源再利用、环境影响和社会成本三个维度对两种分类模式进行效果比较,发现简单型分类模式的资源回收利用效果、环境影响效果均优于精细型分类模式,资源回收利用与环境影响发展潜力均大于精细型分类模式,社会劳动成本和对居民生活幸福感负面影响均小于精细型分类模式,由此得出简单型分类模式三项指标全面优于精细型分类模式的结论。通过分析两种生活垃圾分类模式效果差异的原因,揭示出生活垃圾分类治理的发展规律和发展趋势,提出中国生活垃圾分类治理需坚持“前端简单”的基本方向、加快“后端精细”的能力建设、做好生活垃圾分类治理的顶层设计。