辩证看待“两高一资”

宋超｜文

近16年来，我国有色金属工业取得了辉煌进步，产业结构不断优化，节能减排成效显著，但限制行业发展的“两高一资”帽子却始终没能如愿摘下。本文用辩证的、发展的眼光重新审视“两高一资”的问题，为行业正名。

“两高一资”即高耗能、高污染、资源性，概念最早提出于2005年。16年来，有色金属等行业一直被视为“两高一资”，不管是矿山还是冶炼加工企业，在项目、环评、税收、投资、信贷等多方面受到制约与掣肘。有色金属是国民经济重要的基础原材料，也是国家重大工程、国防科技工业、战略性新兴产业发展的关键支撑。特别是近16年来，我国有色金属工业取得了辉煌进步，产业结构不断优化，节能减排成效显著，但限制行业发展的“两高一资”帽子却始终没能如愿摘下。因此，是时候用辩证的、发展的眼光重新审视“两高一资”的问题，为行业正名。

对“两高一资”概念的再认识

2005年12月，国家发改委、财政部、商务部等有关部门，联合发布《关于控制部分高耗能、高污染、资源性产品出口有关措施的通知》（发改经贸〔2005〕2595 号），首次提出了“两高一资”的概念。

2006年3月，在第十届全国人民代表大会第四次会议上批准通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，再次明确要控制高耗能、高污染和资源性产品出口。此后，电解铝在内的一批有色金属、煤炭、天然气等产品调低或逐步取消出口退税，并增加出口关税。国家发改委相继下发铜冶炼、铝工业、铅锌工业等11 个行业结构调整意见。

2007年，银监会下发《关于贯彻落实国家宏观调控政策防范高耗能高污染行业贷款风险的通知》（银监办发〔2007〕132 号），信贷进一步收紧。

2008年，环保部发布《关于当前经济形势下做好环境影响评价审批工作的通知》（环办〔2008〕95 号），要求“推动‘两高一资’行业污染减排和结构优化调整”。

2020年，为应对新冠疫情，国家发改委印发《关于阶段性降低企业用电成本支持企业复工复产的通知》（发改价格〔2020〕258 号），降低用电成本，帮助企业渡过难关，但高耗能行业被排除在外。同年，国务院常务会议审议确定，对除“两高一资”外所有未足额退税的产品及时足额退税。

除以上明文规定或内部规章中明确提到“两高一资”外，更多时候“两高一资”概念被泛用在了日常实际工作中，成为事实上的贬义词。笔者通过对政策的梳理，发现现行“两高一资”明显存在两个方面问题。

一是以偏概全。中央领导同志多次指出，没有落后的产业，只有落后的产品。深刻阐释了产业与产品的辩证关系，是正确对待传统产业与产品的逻辑遵循。事实上，无论是2005年12月发改委、财政部、商务部等有关部门联合发布《关于控制部分高耗能、高污染、资源性产品出口有关措施的通知》，还是2006年3月14日，第十届全国人民代表大会第四次会议上批准通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中对“两高一资”的概述，针对的都是产品，而非产业或行业。

在实际工作中，“两高一资”概念明显被泛用了，扩大到了行业和产业。如2008年环保部《关于当前经济形势下做好环境影响评价审批工作的通知》中明确，“除‘两高一资’项目重点评估外，其他项目简化评估，加快审批，切实做好服务。”“推动‘两高一资’行业污染减排和结构优化调整”。2009年《中国银监会办公厅关于进一步加强信贷管理的通知》中明确，“要严格控制对‘两高一资’、产能过剩行业的贷款”。在国家发改委等有关文件中，也有“严控高耗能、高排放行业过快增长”类的表述。就是在疫情肆虐的关键时期，为推动复工复产、稳外贸工作，在出口退税及临时优惠电价问题上，也提出除“两高一资”外、“六大高耗能行业”除外。

二是缺乏明确判断标准。当年提出控制高耗能、高污染和资源性产品出口，是基于当时的发展环境与投资过热等问题，在特定的时期发挥了特定的积极作用。但无论是对产品还是对产业或行业，“两高一资”概念一直没有明确判定标准，只是一种泛化的统称。《中华人民共和国节约能源法》几经修订，也仅针对“生产过程中耗能高的产品”和“主要耗能行业”进行了原则界定。2017年，环保部颁布的《环境保护综合名录》，也仅将885 项特定工艺生产的产品列入目录，强调的是产品，没有具体判定指标。国家统计局在《2010年国民经济和社会发展统计公报》中，以注释的形式标注了有色金属冶炼和压延加工业、黑色金属冶炼和压延加工业、石油加工炼焦和核燃料加工业等六大行业为高耗能行业，不仅缺乏具体判定标准，同时也是不科学的。以有色金属行业为例，氧化铝、电解铝、铝加工以及铜铅锌冶炼和压延加工等行业虽同属有色金属冶炼和压延加工业大类，但不同行业小类之间因所处发展阶段及产品、工艺特点不同，能耗水平、污染程度、资源消耗等也都存在显著差异。政策上“一刀切”的做法是不合适的。

应以发展、辩证的眼光对待所谓“两高一资”产业

首先，要看到产业技术的进步。以有色金属产业为代表的原材料产业，都要消耗资源，都有污染排放，能耗相对较高，这是由产业固有技术特点决定的，国外也不例外。事实上，我国有色金属产业近20年来技术进步显著，技术创新正在从以“跟踪”为主，向“并行”“领先”为主转变。技术的进步促使行业节能减排水平明显提升。如占有色金属产量90%以上的铜、铝、铅、锌四大品种，单位产品冶炼能耗相较2000年，分别下降了82.3%、12.6%、53.3%和65.8%。铜、铝加工材单位能耗指标也分别下降了82%和76%。行业能耗总量最大的原铝生产，单位产品综合交流电耗低于国际先进水平1000 千瓦时左右。铅锌冶炼的综合回收水平，也优于国外水平。

为打赢蓝天保卫战，有色金属行业企业积极履行京津冀及周边地区大气污染防治工作方案，切实加强环保整治，铜、铅、锌冶炼骨干企业大都达到了特别排放限制的要求，排放指标优于国外。原铝生产企业实施超低排放改造，平均增加单位投资400 元/吨左右，运行费用增加100 元/吨左右，使吨铝产生的二氧化硫排放小于35 毫克，颗粒物排放小于5 毫克，氟化物排放小于0.3 毫克，达到世界领先水平。仅原铝行业新上环保措施，年运行费用就增加成本近50 亿元。

因此，我们应该科学地看待传统原材料行业固有的产业技术特点，不能用静止的观点固化对传统产业的认识，忽视了产业技术进步，误导了社会客观认知，影响了行业企业发展信心。更不能沿用“两高一资”污名化传统产业与行业，可以区别对待企业，不能“一刀切”。

其次，要看到传统原材料产业依然是实体经济的重要“底盘”，是战略性新兴产业的重要支撑。我国之所以成为世界制造业中心，传统原材料产业的发展壮大功不可没。以有色金属为例，铜、铝、铅、锌产量分别占到全球比重的40%、56%、41%、45%，不仅提供了大量就业，产出了经济总量，满足了国内需求，而且为制造业发展提供了坚实的原材料保障。近年来我国除铝材出口每年保持在500 万吨左右，在下游制造业领域，铝家具器具、铝线缆、铝压力容器、铝车轮及其他铝制品的大量出口，家用电器、汽车、摩托车、手机、电脑、机械设备等制造业产品的大量出口，都直接或间接大量使用铝材料、依赖铝材料。原材料工业的强大，是制造业强大的根本保障。2018年我国基本金属、化工和化学制品、焦炭和炼油制品制造业增加值占国内制造业的25.6%，传统原材料行业仍然在国家制造业发展中占有重要地位，是我国实体经济的重要“底盘”。

从支撑战略性新兴产业发展与保障国防科技工业需要来看，传统原材料工业也不可或缺。在集成电路领域，引线框架是由铜板带冲压而成，是支撑芯片的关键材料。生产蚀刻电路板的覆铜板，主要就是由电解铜箔制成。在新能源汽车领域，单台用铜量超过普通燃油车的4 倍，电机绕组、电连接器等都主要应用铜合金材料。在5G 通信领域，高端铜箔、高端无氧铜都得到广泛应用。海洋工程、生物工程等，都离不开钛材料的支撑。高铁、航空航天、船舶等领域，大量采用铜、铝、钛材料，仅一节高铁车厢就使用10 吨先进铝加工材。一批有色金属骨干企业还承担着繁重的国防科技工业尖端材料的研制与供应重任。因此，无论是国家发改委发布的《产业结构调整指导目录》（2019年本），还是国家统计局发布的《战略性新兴产业分类（2018）》，工信部、统计局联合编写的《新材料产业产品和服务统计指导目录》，都收录了大量有色金属先进材料，并明确为鼓励发展的方向。而这些先进材料，无一例外都是由有色金属原材料经加工制造而来。

三百六十行，行行出状元。经过改革开放几十年艰难发展壮大起来的传统原材料工业，不应被当作另类受到歧视。应消除对这些传统制造业的歧视性待遇以及各种隐形壁垒，推进科学施策、精准施策，在新发展理念下，推动产业转型升级，实现更高质量更有效益增长。