地方检察机关司法救助工作实践探析

何建明

摘 要： 开展国家司法救助工作是助力巩固脱贫攻坚成果、助推乡村振兴的重要举措，也是司法为民的重要体现。近年来，江苏省连云港市检察机关通过推动构建“四快”工作机制、明确司法救助标准，破解司法救助实践难题;构建司法救助与社会救助融合机制，形成救助合力;规范救助资金监管、加强跟踪回访，强化司法救助效果，为优化提升检察司法救助工作提供了有益借鉴。

关键词：司法救助 社会救助 救助资金监管 乡村振兴

开展国家司法救助是中国特色社会主义司法制度的内在要求，是改善民生、健全社会保障体系的重要组成部分。通过司法救助为困境当事人提供生活保障是检察机关职责所在。自2016年以来，江苏省连云港市检察机关积极推进司法救助，努力解决因案致贫、因案返贫问题;围绕精准扶贫、精准脱贫部署，推进司法救助与社会救助融合，为如期实现脱贫攻坚贡献检察力量;突出救助实效，切实强化司法救助助力巩固拓展脱贫攻坚成果助推乡村振兴的责任担当，取得良好成效。截至2021年7月，全市检察机关共救助711人，发放救助金659.1万元，其中救助建档立卡贫困户111人。救助人数、救助金额位居全省前列。

一、完善救助金发放流程及标准，发挥司法救助“救急”属性

检察机关在开展国家司法救助工作中，应当严格遵循辅助性救助、公正救助、及时救助、属地救助等基本原则，公正、及时开展司法救助。但是在地方检察实践中，救助金发放周期长且发放标准较为随意问题突出。连云港市检察机关立足司法实践，积极拓展工作思路，推动构建“四快”工作机制，统一救助金发放标准，有效破解实践难题，努力为因案致贫、返贫当事人提供及时、公正的司法救助。

（一）推动构建“四快”工作机制

《人民检察院国家司法救助工作细则（试行）》（以下简称《司法救助工作细则》）第25条第1款规定：“人民检察院应当自受理救助申请之日起十个工作日内作出是否予以救助和具体救助金额的决定。”根据江苏省委政法委等六部门《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》规定，办案机关拟给予救助的，报同级党委政法委审定，由党委政法委牵头成立的司法救助工作审核小组负责审核并提出意见，报党委政法委领导批准。在实践中，因不同部门审批流程不一，司法救助金发放周期往往较长。

为此，连云港市检察机关主动向市政法委汇报，并与财政部门沟通。在市政法委牵头下，各部门对救助金审批、发放达成一致意见，明确提出要在受理、调查、审核、资金发放等环节提高效率，突出“四快”，充分发挥司法救助的及时性。

1. 快速受理。检察机关控告申诉部门是司法救助案件的办理部门，但司法救助线索大多来源于刑事、民事检察等部门。司法实践中，因刑事、民事检察等部门干警在办案中缺乏司法救助意识，不能及时发现并向控告申诉部门移送司法救助线索，影响了司法救助案件受案效率。为此，连云港市检察机关制定出台《司法救助案件快速办理工作办法》（以下簡称《工作办法》），建立部门间信息共享和线索移送机制。明确刑事检察、民事检察职能部门与控告申诉检察部门在司法救助方面的职责分工，各职能部门在办案中注重发掘潜在救助案源，并及时移送控告申诉部门。此外，《工作办法》明确规定案件管理部门在受理被害人为贫困户、残疾人、未成年人、军人军属等4类人群的案件后，第一时间向控告申诉检察部门通报案件情况。

2. 快速调查。检察机关办理司法救助案件坚持“依申请启动为主、依职权启动为辅”。根据《工作办法》，刑事检察部门、民事检察部门、控告申诉检察部门对于有被害人或被害人申诉的案件，在送达《被害人权利义务告知书》或《申诉人权利义务告知书》时，要明确告知相关当事人有申请司法救助的权利，确保应当救助的当事人第一时间知悉权利，及时提出救助申请。当事人提出申请的，控告申诉检察部门应当在1日内完成调查核实，刑事、民事检察等部门应当配合控告申诉检察部门开展调查。经调查，认为符合司法救助条件的，控告申诉检察部门应立即报政法委司法救助工作审核小组审核。

3. 快速审核。政法委司法救助工作审核小组在收到检察机关报批材料后，在3个工作日内召开会议研究审核，将审核时限大幅缩短。

4.快速拨付。连云港市检察机关主动与财政部门联系沟通，推动财政部门建立司法救助资金核拨“绿色通道”，在政法委审核通过后，财政部门于1个工作日内完成司法救助资金的核拨，控告申诉检察部门于1个工作日内将救助金发放到位，使司法救助更富时效性。

（二）统一救助金发放标准

公正救助是国家司法救助的原则之一，要求严格把握救助标准和条件，兼顾当事人实际情况和同类案件救助数额，做到公平、公正、合理救助。《司法救助工作细则》规定了救助金发放的基准和最高限额，但是如何量化计算做到公平公正需要实践探索。

连云港市检察机关在开展国家司法救助中发现，因救助金发放标准不明确，虽属同类性质案件、类似损失后果、当事人类似状况，救助金实际发放金额存在较大差异，容易导致“同案不同助”的问题，极易影响司法公信力。经调研论证，连云港市检察机关研究制定了《司法救助资金分类量化标准实施细则》（以下简称《实施细则》），提交司法救助工作审核小组研究通过，并在全市实施。《实施细则》将国家规定和连云港地方实际紧密结合，探索出了一套客观公正的救助金计算规则，实现了救助资金计算的标准化、规范化。

1.类型化区分。明确司法救助案件包括被害人因受到犯罪侵害死亡案件，因刑事案件或因交通事故等民事侵权案件致伤致残的人身损害类案件，因案造成重大财产损失类案件，涉赡养费、抚养费、抚育费等弱势群体扶养类案件，以及涉法涉诉信访类案件等5类案件。

2.确定基准金额。结合连云港市经济发展水平，在明确个案救助金额不低于上一年度职工月平均工资的基础上，结合近3年司法救助金平均发放金额，确定司法救助金基准金额为1000元，且根据经济社会发展水平适时进行调整。

3.规定测算方法。连云港市检察机关研究制定救助金计算公式，即救助金=救助基准金额×（相应案件类型基准金额倍数+相应生活困难程度基准金额倍数）×过错系数。其中，5类案件分别对应不同的基准金额倍数，如轻伤救助金额为4-6倍基准金额，重伤救助金额为8-12倍基准金额;财产损失在20倍基准金额以下的，救助金额不超过5倍基准金额，财产损失在20-50倍基准金额之间的，救助金额为5-10倍基准金额，财产损失在50倍基准金额以上的，救助金额为10-20倍基准金额等。生活困难程度分为一般困难、非常困难、特别困难三个档次，一般困难的，救助金额为5-10倍基准金额;非常困难的，救助金额为10-15倍基准金额;特别困难的，救助金额为15-20倍基准金额。过错系数，根据拟救助一方当事人在案件中承担的责任情况，确定无过错系数为1、次要责任系数为0.7、同等责任系数为0.5。

4.重点关注特殊人群。将贫困户、残疾人、未成年人、军人军属列为重点救助对象，在救助金额上予以倾斜。例如，救助对象为残疾人的，6级伤残的救助金额为8-12倍基准金额，伤残等级每增加1级，增加不超过5倍基准金额，同时存在重伤和严重残疾情形的，在适用较高标准确定救助金额的基础上，增加4-6倍基准金额;被害人死亡其子女系未成年人的，救助金额为5-10倍基准金额，年满18周岁前每年增加1倍基准金额，属于事实孤儿或困境儿童的，增加5-10倍基准金额;救助对象为军人军属的，在根据标准测算的救助金基础上，增加5-10倍基准金额等。在测算上述4类重点人群救助金时，一般取基准金额倍数的高值，最大限度保护未成年人等特殊群体的权益。

二、开展多元联动救助，形成救助工作合力

2018年9月6日，最高人民检察院（以下简称“最高检”）张军检察长在最高检党组中心组（扩大）学习专题辅导报告会上强调，“推动司法救助与精准脱贫衔接，努力为贫困地区、贫困群众提供更多优质的法治产品、检察产品”[1]。在当时关于脱贫攻坚总体部署下，连云港市检察机关进一步提高政治站位，提升对司法救助工作的认识，推动司法救助与社会救助的有效衔接，构建多元救助格局，凝聚救助共识，汇聚救助力量，不断提升人民群众获得感、幸福感、安全感。

（一）构建司法救助与社会救助衔接机制

《司法救助工作细则》第12条第1款规定，“救助申请人接受国家司法救助后仍然生活困难的，人民检察院应当建议有关部门依法予以社会救助”。然而，实践中，救助申请人大多单纯依靠司法机关发放救助金，参与救助的主体单一、形式单一，难以满足被救助对象多元化救助需求，也难以实现被救助对象真正意义上的脱贫。

为切实发挥好司法救助助力脱贫攻坚的职能作用，连云港市检察机关坚持问题导向，主动与民政、教育、残联等10个单位沟通会商，并联合会签《关于建立国家司法救助与其他救助衔接机制的意见》，探索建立了“1+10”救助机制，即“国家司法救助+多元社会救助”。该机制将救助主体由检察机关拓展到民政、教育、残联等职能部门，救助方式由单纯发放救助金拓展到医疗救助、城乡低保、就业帮扶等，构筑起了多渠道救助体系;该机制还明确了司法救助与社会救助衔接的原则、程序以及方式，建立了线索相互移送、定期召开联席会议及救助情况通报等机制，真正在操作层面强化了司法救助与社会救助的衔接，帮助被救助主体从输血帮扶向造血脱贫转变。如在办理何某一家5人被重伤案中，检察机关协调医院减免医疗费用31万余元，协调民政部门、红十字会给予家庭贫困救助2万元，极大缓解了何某一家的困境。

在此基础上，连云港市检察机关进一步探索，与当地乡村振兴局（当时称扶贫领导小组办公室，以下简称“扶贫办”）就司法救助助力脱贫攻坚工作进行会商，并会签了《关于建立国家司法救助和脱贫攻坚衔接机制的实施办法》（以下简称《实施办法》），形成了“1+10+1”救助机制，即在“1+10”救助机制的基础上，将扶贫办纳入多元救助体系。《实施办法》还确立了检察机关对符合司法救助条件的建档立卡贫困户优先救助的原则;建立了救助线索移送、定期联席会议、救助情况通报等机制;明确了扶贫部门应当将建档立卡贫困户移送检察机关给予司法救助的7种情形。根据《实施办法》规定，对遭受犯罪侵害的建档立卡贫困户，检察机关应当迅速启动救助程序，对因案致贫、返贫的困难群众，最大可能提高救助额度。

（二）开展上下、内外联动救助

司法实践中，很多案件当事人因不法侵害等原因致贫、返贫后，长期生活困难，贫困程度较深，脱贫难度较大。例如，一些重大伤害案件导致严重残疾的贫困当事人，往往需要巨额医疗费用或者后续治疗费用，而县区一级司法救助资金预算金额相对较少，仅由基层政法单位开展司法救助难以实现预期救助效果。

连云港市检察机关总结司法救助工作经验，主动向市政法委报告，推动建立上下联动和内外联动机制，即对救助申请人特别困难、救助需求人数多、县区一级救助困难大的案件，及时向上级检察机关请示报告，争取上级检察机关支持，及时将其纳入联合救助帮扶范畴，推动“市县两级”甚至“省市县三级”检察机关实施联合救助;而对符合救助条件的外地人员给予同等、及时救助的同时，积极联系其户籍地检察机关，推动当地检察机关与外地人员户籍地检察机关开展联合救助。通过联合救助，最大限度帮助被救助人解决实际困难，确保脱贫攻坚路上一个也不落下。例如，對残疾救助对象蒋某童、茆某凤以及未成年救助对象孙某涵，均采取市县联合救助模式，分别救助6万元、10万元、12万元，切实解决当事人困难。

三、突出救助实效，助力巩固拓展脱贫攻坚成果

脱贫攻坚任务如期完成后，最高检部署开展“司法救助助力巩固拓展脱贫攻坚成果助推乡村振兴”专项活动，这既是新时代、新发展阶段坚持以人民为中心的发展思想、满足人民群众更高司法需求的现实需要，也是以更高标准推进检察工作特别是司法救助工作、更好服务保障经济社会高质量发展的长远安排，体现出检察机关服务党和国家工作大局的政治担当。连云港市检察机关总结司法救助与社会救助融合助力脱贫攻坚工作经验和成效，进一步深化工作机制，拓展救助主体、规范资金使用、加强跟踪回访，切实在突出实效上下功夫，努力在新的起点上推动司法救助融入巩固拓展脱贫攻坚成果工作大局。

（一）拓展救助主体，强化司法救助工作力度

巩固和发展脱贫攻坚成果，实现贫困群众持久脱贫是关键问题。为此，连云港市检察机关首先在强化救助力度上下功夫，推動市政法委进一步拓展社会救助参与主体，在“1+10+1”救助机制基础上，将工会、红十字会、慈善总会、妇联、团委、军务局等10家社会组织和部门纳入救助主体范围，并研究会签了《关于建立和完善国家司法救助与其他社会救助衔接机制助推乡村振兴的意见》，建立了“1+20+N”救助机制，形成了开放性救助体系，即在“1+20”固定救助主体基础上，根据需要拓展其他的部门或公益组织参与。在救助方式上，综合运用经济救助、心理救助、民政救济、医疗救助、教育服务、技能培训、就业指导及法律援助等手段，有针对性地向被救助人提供多元社会救助，帮助被救助主体持久脱贫。

（二）建立大数据平台，提升司法救助便捷性

为实现司法救助与多元社会救助衔接的便捷性，连云港市检察机关在全省率先建成 “国家司法救助助力巩固拓展脱贫攻坚成果服务乡村振兴工作平台”（以下简称“工作平台”），通过大数据方式，实现信息共享、工作联动。工作平台正式上线运行后，首期集成了全县扶贫、民政、残联、军务等4个部门的低保户、低收入户、困境儿童、残疾人、困难退役军人信息共135216条，数据定期进行更新。通过工作平台，参与救助主体可以对脱贫不稳定户、边缘易致贫户开展同步监测、同步帮扶，对农村低收入人口开展分类帮扶，强化司法救助案件线索移送、核实、联合回访，及时纾解救助申请人的生活困境，有效解决“单兵作战”“各自为战”问题。

（三）规范资金监管，增强司法救助实效

司法救助资金拨付后，保障救助资金规范使用，是巩固拓展脱贫攻坚成果的一个重要方面。连云港市检察机关与财政部门建立了有效的监管机制，在内部由纪检监察和控告申诉检察部门对司法救助资金的日常运营及规范进行监督检查，在外部由财政部门和审计部门对司法救助资金的管理进行定期和不定期的专项审计和检查指导，确保资金存放、支出审批、资金使用规范进行，防止擅自扩大救助金使用范围、改变救助标准，甚至弄虚作假，截留、挤占、挪用救助金等情况发生，确保救助金真正发挥作用。例如，办理张某华母子4人救助案件时，鉴于救助金额较大，张某华母子4人均为一级智力残疾，无民事行为能力，为保证司法救助金有效监管和合理使用，检察机关与被救助人一方、乡镇民政部门及村委会四方签订司法救助金发放管理协议，确保救助金真正用于帮助被救助人脱贫。

（四）定期跟踪回访，巩固司法救助成果

司法救助在于救急救困，司法实践中多以发放救助金为主，虽能解决被救助对象当前困境、短期困难，但因缺乏长效的“造血”机制，难以从根本上解决被救助对象实际困难，难以帮助被救助主体真正脱贫。为避免司法救助金“一发了之”，连云港市检察机关坚持“一次性救助、长期性关怀”原则，根据案件情况，定期联合扶贫办、民政等部门，对建档立卡低收入救助对象进行回访，并因人施策，紧盯被救助对象就业、求学等救助需求，量身打造综合救助方案，实现从“输血”式救助向“造血”式精准帮扶转变，精准帮助被救助对象。如灌云县人民检察院与县扶贫办在对被救助对象回访中发现，被救助人父母双亡、本人重伤无力外出打工、家庭生活极其困难等实际情况，建议被救助人利用所在乡镇藕塘较多的优势开展藕虾混养，并协调镇村为其流转了100余亩土地，协助申请成立藕虾混养家庭农场，极大改善被救助人生活。

新时代，加强司法救助助力巩固拓展脱贫攻坚成果助推乡村振兴意义重大、使命光荣，检察机关理应以更高的政治站位、更强的责任担当，以落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》为契机，将司法救助作为为大局服务、为人民司法的有力抓手，进一步完善工作机制，发挥好检察机关在化解社会矛盾、消除社会隐患方面的职能作用。