公共管理学科发展的背景和特征

文/崔丽丽（广西师范大学）

一、公共管理学发展的背景

公共管理学起源于西方，按照其发展的历程，主要分为两个不同的时期，公共行政时期以及公共管理时期[1]。公共行政时期主要包括传统的公共行政时期、行为主义的公共行政、新公共行政以及现代公共行政。公共管理时期主要包括三个基本的理论：新公共管理理论、新公共服务理论、治理与善治理论。

（一）传统公共行政时期发展背景

传统的公共行政时期，诞生于国外西方国家，西方国家思想解放早，政治发展较为先进，人民思想觉悟先进，为了解决人民的生活需求，行政人员不断地提出自己的理论，其代表人物泰勒、法约尔、韦伯等这些都是公共管理诞生的主要创立人员。

（二）行为主义的公共行政发展背景

行为主义的公共行政理论代表人物是梅奥，即通过霍桑实验确立人际关系理论，实验的基本流程主要包括四个阶段。第一阶段，1924年到1927年三年间，设计和实现了工厂照明实验。1927年到1928年，确定了浮力实验；1928年到1931年谈话试验；1931年到1932年进行了群体试验。在这个时期，除了梅奥，还有马斯洛的需要层次理论，他指出，行为主义的公共行政管理具有一定的层次性，首先需要满足人的生理安全归属的需要，在此基础上实现尊重的需要以及自我实现的需要。

（三）新公共行政以及现代公共行政发展背景

新公共行政主要是根据社会发展形成的，相关工作人员的研究和探索重点就是公共部分的公共行政精神。

新公共行政以及现代公共行政的代表人物分别为弗雷德里克森以及德鲁克[2]。乔治·弗雷德里克森是美国当代著名的行政学家，也是新公共行政学的主要代表人物，他主要是研究和领导行政伦理以及政府管理。德鲁克又被称为现代管理学之父，他在《管理的实践》这本书中提出了目标管理的基本概念。目标管理主要是指一种程序或者过程，在管理的过程中，上级、下级能够一起协商，在此基础上确定组织的使命以及目标，根据目标确定上下级的责任，最后对个人的贡献进行评价。

（四）新公共管理理论发展背景

新公共管理理论主要起源于20世纪80年代，西方国家当时在发展的过程中遇到了各种财政危机、信任赤字以及绩效赤字等问题。为了有效解决这些问题，西方各个国家的政府相关部门开始对公共管理方式进行改革。最后，使得政府的管理运作发生了变化，产生了新公共管理的基本模式。传统的管理具有官僚性、层级性、无弹性的特点，新公共管理主要以市场导向、顺应变化以及深具弹性为基础。

（五）新公共服务理论发展背景

新公共服务理论是对公共管理理论的批判和超越，具体表现为如下几个方面：新公共服务理论强调公民[3]；重视公民的角色以及公民的权利；新公共服务理论强调公共的管理者是公民，而不是企业家。

（六）治理与善治理论发展背景

治理与善治理论发源于西方国家，在我国的公共管理中具有一定的适用性。善治又被称为良好的治理，体现的是治理的效果，善治的最终目的是实现公众利益的最大化，保证公共管理的效率。治理与善治理论主要发源于西方，具有强烈的西方思想意识色彩。

二、公共行政时期公共管理学发展的特征

（一）传统公共行政时期基本特征

传统的公共行政管理主要是以静态管理为主，在管理的过程中，强调组织结构活动的基本原则等，忽视了人、社会以及环境因素。传统的公共行政学的基本特征，包含如下几个方面：第一，以形式主义为基础，传统的公共形式强调官僚主义，而对各种行政行为以及管理过程研究较少[4]。第二，采用静态的研究方法。第三，割裂政治与行政。简单地说，将政策制定与执行相互分开，没有考虑二者之间的关系，不能发挥政策制定的作用。第四，管理现象以及过程的抽象化，在管理的过程中会遇到很多现象，这些现象被简单地抽象为具体的基本原理和原则。第五，过分强调效率，在管理的过程中，强调生产效率、机械效率、技术效率等，而忽视了管理过程中的各种公平以及其他因素。综上所述，传统的公共行政学过分强调成本效益，尽可能地降低成本、增加效益。传统的公共行政学强调经济以及效率，缺乏对社会公平以及正义的认识。而后者又是公共行动的根本目的，所以传统的行政学难以实现公共行政的根本目标。

在本次数值计算过程中，首先在求解器将定常流动改为非定常流动，开启组分运输模型，将第三相(NaCl)作为运输相，采用体积混合法对物质扩散进行求解。在Surfice Monitor中选取之前设置的三个坐标点作为浓度监测点。在Region中定于半径为15 mm的加料点。设置浓度计算残差收敛值为10-5，同时设置好时间步数，步长不易设置过大否则会影响整个混合过程的把握程度，太小又会增加迭代时间，这里选用0.05 s，每个时间步长内最大迭代步数为20。

（二）行为主义的公共行政基本特征

行为主义的公共行政学是对传统公共行政学理论的批判，包含如下几方面的基本特征：第一，认识到群体工作的本质，以分工为基础，不应该以效率作为评价的基础。第二，群体工作的过程中采用专业分工的基本原则，在此过程中实现与统一指挥原则的相互融合。第三，价值与事实存在理论区别，二者的区别在于目的与手段。第四，在管理的过程中区分政策以及事实问题。

（三）新公共行政学的基本特征

新公共行政学包括三个基本特征，第一，强调非价值中立。第二，新公共行政学致力于社会公平目标。第三，新公共行政学强调公共的使命。在新公共行政学发展的过程中，对传统的行政学中效率至上的观点进行了反思与批判[5]。除此之外，新公共行政学还提倡社会公平的价值观。新公共行政学的主要观点还包括对传统的政治、行政两分法的突破。最后，新公共行政学强调动态研究以及开放组织的观点。

新公共行政学包含如下四个基本特征：第一，就是对效率进行了全新的分析和解释，在传统的公共行政学中的效率直接分为机械效率和社会效率，机械效率注重规模和生产量，强调的是投入最少的资本收获最大的效率。社会效率主要是以机械效率为基础，有效地将机械效率与社会的公共利益等相结合。新公共行政学理论认为传统的行政学所保持的效率观是没有意义和价值的，主要是因为传统的行政学过分地强调经济与效率，没有实现公共行政的核心价值，同时也不是公共行政以及管理的最终目标。第二，在新公共行政学中，和传统有大不一样的地方就是社会中的公平观念。这对社会中的公民来说是保护，对官员来说是指导也是约束。社会公平观主要是以罗尔斯的公平正义作为基本的理论基础，保证公平、自由以及参与的基本原则。该观点还指出，社会公平是公共行政的根本目的，要求法律事实以及结果的公平性。新公共行政学强调社会公平性，也体现政治的民主。公众是行政的中心，公众的权利和利益在一定程度上高于政府以及行政人员的利益，该观点有利于促进公共行政改革，保证改革的民主化。第三，新公共行政学突破了传统的政治行政两分法，传统的政治行政两分法具有一定的对象和范围限制。新公共行政学打破了政治与行政两分法，在一定程度上能够满足社会发展的需要，促进了行政学研究理论及方法的飞跃。第四，新公共行政学强调动态研究以及开放组织的特点，动态研究主要是指采用灵活多变的研究方式以及组织形式，而开放组织主要是以公众的需求作为组织的基本原则和中心。

（四）现代公共行政基本特征

其一，德鲁克的目标管理特征。德鲁克的目标管理理论主要包括三个方面：第一，管理过程中注重自我控制；第二，管理过程促进权力下放；第三，管理过程强调成果第一。德鲁克的目标管理主要宗旨是用自我控制的管理理论去替代压制性的管理。德鲁克的管理理论目标主要包括战略性目标、策略性目标以及方案和任务。在对目标管理的过程中，主要包括三个阶段：第一是设置目标；第二，对目标过程进行合理的管理；第三，对目标取得的结果进行评价。在目标设置阶段，主要包括四个详细的基本工作流程。第一，制定战略的基本目标；第二，制定试探性地策略目标；第三，相关管理人员对设置的目标进行讨论和修改；第四，管理过程中的上下级相关人员对目标所需要的条件以及各种奖惩事宜进行讨论，最终达成相关协议[6]。在管理目标的过程中，主要包括三个基本的工作流程，第一，定期检查；第二，定时通报进度；第三，在目标实现的过程中，鼓励员工充分地发挥自己的潜力，协助解决工作中的难题。在成果评价阶段，主要包括两个方面的内容，第一，将成果与原先设计的目标进行比较，当成果大于原先目标时给予奖励。当成果低于原先目标时，要针对问题进行分析，通过上级指导以及总结的方式，对结果进行客观的评价。第二，积累经验，并将经验应用到下个目标管理过程中。以目标为中心，重视成果的管理以及重视人员的管理是目标管理的主要特点，也是现代公共行政管理的基本特征和公共管理学科发展的特征。

其二，彼得原理。彼得原理是美国的著名学者劳伦斯·彼得的重要成就，他在对组织、人员以及管理过程中相关现象进行了总结、分析和讨论，最后得出一个结论，职位与雇员能力之间的差距。雇员在组织活动过程中晋升到相应的位置，而其本身不具有相关能力，因此无法胜任。这种方式容易导致整个组织工作效率低下，无能力的人占领高位，而有能力的人没有很好地发挥才能，从而使得组织损失惨重。

其三，帕金森定律。帕金森定律又称为官僚主义，是对官场问题以及组织问题的总结。该定理指出，官员在官场以及工作的过程中，相互制造麻烦以及矛盾，通过扩大下属机构来提高自己的地位。这种情况下，导致整个组织以及机构的人员不断增多，而官员也会通过增加下属来使自己不断地膨胀，最终导致整体结构以及组织效率的低下。

三、公共管理时期公共管理学科发展基本特征

（一）新公共管理理论基本特征

新公共管理的基本特征，主要包括如下几个方面：第一，处理问题的方式更加理性，在处理问题的过程中发挥战略管理的角色以及作用。第二，组织结构的重新设计，对组织结构重新设计的最主要目的是使得政策制定过程以及政策执行过程相分离，保证责任赋予的准确性。第三，改变组织结构，进一步削弱官僚体制的影响，利用绩效促进目标的实现。第四，全面地评价和衡量组织成就。一般来说，组织的成就主要通过经济、效率以及效能等各个方面进行全面评价。第五，改变相关现行政策。第六，合理地利用人力资源管理技术。第七，公共组织应该能够满足人民的真正需求，保证公共服务的质量。

（二）新公共服务理论基本特征

新公共服务理论包含如下几个方面的基本特征：第一，新公共服务理论，强调服务为基础，而不是管理和掌控。第二，人民群众的利益既公共利益是最重要的，也是理论目标。第三，强调在公共管理以及服务的过程中战略地思考民主的行动。第四，其服务对象就是公民。第五，新公民服务理论强调责任并不简单。第六，重视人权而不是重视生产率。第七，新公民服务强调公民的权利以及公共服务至关重要，比企业家的精神重要百倍。

（三）治理与善治理论基本特征

当前社会快速发展，时代要求我们要学会治理，善于治理，治理与历史上的统治、管制与管理具有明显的不同。传统意义上的管制、管理以及统治，更强调一种权力的集中制。当前的治理方式主要是一种多元的管理体系，强调主体的多元性、管理的民主性以及多元参与和互动的管理模式。而传统意义上的管制，强调的是单一主体的管理，治理与善治理念体现了治理的系统性、治理的一法性、从源头治理以及综合治理。

四、结束语

公共管理学科的学习对国家政治的发展有一定的影响。公共管理的学术性和应用性应该是统一的。本文主要详细阐述了公共管理学科发展的不同历史阶段，指出从传统的公共学到当前的新公共管理学科，政策、学科发生的变化。在此基础上，本文首先介绍了公共管理学发展的背景，指出传统公共行政时期发展的背景，行为主义的公共行政发展背景、新公共行政以及现代公共行政发展的背景、新公共管理理论发展背景、新公共服务理论发展背景以及治理与善治理论发展背景。其次，针对不同的公共管理学科发展的背景，指出了不同历史阶段学科发展的基本特征。强调传统公共时期的基本特征，行为主义公共行政基本特征、新公共行政学的基本特征、现代公共行政基本特征。最后，介绍了公共管理时期，公共管理学科发展的基本特征，介绍了三种基本理论的基本特征，新公共管理理论特征、新公共服务理论特征以及治理与善治理论特征。

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公共管理是针对政府管理的缺陷而产生的一种管理理念和管理模式。它一方面强调管理目标的“公共性”，即公共权力必须履行公共职能; 另一方面强调对公共权力的监督、制约和规范，强调运用公共权力的科学方法 。

公共管理类专业属于管理学门类，包括14个本科专业，即120401公共事业管理、120402行政管理、120403 劳动与社会保障、120404 土地资源管理、120405 城市管理、120406TK 海关管理、120407T 交通管理、120408T 海事管理、120409T 公共关系学、120410T健康服务与管理、120411TK海警后勤管理、120412T医疗产品管理、120413T医疗保险、120414T养老服务管理专业。