国际高考移民的治理逻辑——从国籍审查切入

林艺聪

(浙江警察学院 国际学院，浙江 杭州 310053)

国际高考移民是近十余年来我国高等教育和国际移民领域滋生的一种新现象。2021年1月1日，《教育部关于规范我高等学校接受国际学生有关工作的通知》(教外函〔2020〕12号，以下简称《通知》)[1]开始施行，对国际学生进入我国高等院校本专科阶段学习的申请资格进行调整，核心是通过规定取得外国国籍资格时间和明确在外国实际居留时限，进一步规范接受国际学生工作。这一文件，被认为是继2009年《教育部关于规范我高等学校接受外国留学生有关工作的通知》(同时废止)对中国公民移民外国后作为国际学生进入我国高等学校本专科阶段学习的资格作出明确要求之后，针对新形势下国际高考移民出台的又一重大治理举措。目前，对国际高考移民治理的关注以新闻媒体和教育界人士为主，交叉学科的研究尚未充分展开，尤其缺乏教育学、法学、移民学等跨学科的探讨。本研究试在分析国际高考移民内涵、基本特征和内在动因的基础上，围绕治理措施中“国籍审查”的正当性、可行性和操作性展开论述，以期对协同开展国际高考移民治理，促进高等教育公平，优化来华留学教育，推进国家治理体系和治理能力现代化有所助益。

一、规避性：国际高考移民的基本动因

(一)国际高考移民的内涵界定

国际高考移民，又称跨国高考移民，系指中国大陆(内地)居民通过各种途径获得外国国籍，以国际学生身份参加国内高校的入学考核，从而避开国内高考选拔竞争，进入我国国内名牌大学读书的现象。此处“国际学生”系指根据《中华人民共和国国籍法》规定不具有中国国籍且在中国学校接受教育的外国学生。通俗的理解是，本在中国大陆(内地)长大、读书的中国学生，利用高校招生政策漏洞摇身变为“国际学生”，享受各种入学优惠政策上中国的名牌大学。在学界，大多数学者将其称为“国际高考移民”，有的则称之为“跨国高考移民”。官方文件一般不直接称其为国际高考移民，相关治理措施的目标指向，多是媒体和学者的解读延拓(1)相关文献可参见王韬：《法律视角下的“国际高考移民”治理对策》，复旦大学，2010年；夏泉，于保山：《“国际高考移民”现象透视》，《国家教育行政学院学报》2011年第10期；全林，熊丙奇：《“国际高考移民”的危害与对策》，《社会观察》2007年第6期；金一超：《从接受外国留学生新政策看“跨国高考移”的治理》，《中国高等教育》2010年第10期，等。。广义的国际高考移民，还包括中国大陆(内地)居民通过各种途径获得外国长期居留权，以华侨(定居国外的中国公民)身份参加国内高校的华侨生联考，从而进入我国国内名牌大学读书的现象。本研究聚焦通过变更国籍方式的国际高考移民治理，对通过变更居留权但不改变国籍的国际高考移民现象姑不论涉(2)主要原因是二者在政策依据、法理基础、录取方式等各具特性，为达致精准治理故有所取舍。当然，本文的探讨对广义国际高考移民问题的治理亦可镜鉴。。

(二)国际高考移民的基本特征

概而言之，国际高考移民主要具有三方面特征：一是主体特定性。国际高考移民群体的主体是中国公民中的学龄期大陆(内地)居民，多在国内接受基础教育。理论上，由于中国大陆(内地)居民、华侨、港澳台居民和外国人入读我国大陆名牌高校的途径各不相同，各类群体均可能通过移民途径改变入学渠道，选择对自己最为有利的方式。但是，现实情境是中国大学的入学难度从中国大陆(内地)居民—华侨、港澳台居民—外国人从内而外呈现难度递减，所以选择国际高考移民的主体几乎均为中国大陆(内地)居民。二是行为跨国性。国际高考移民的表现形式是中国大陆(内地)居民通过各种途径获得外国国籍，这种跨越主权国家边界的移民方式，与高考移民(本文专指流行于国内的跨省高考、异地高考移民，下同)[2]局限于一国疆域之内显著不同。实践中，一些学者将中国大陆(内地)居民通过获取香港、澳门特别行政区和台湾地区居民身份进入国内名牌大学的现象亦称之为国际高考移民，这尽管有助于一体研究此类高度相似的社会现象，但在学理上却难以自洽，治理措施亦难精准。三是形式合法性。早期的国际高考移民由非法移民中介机构提供伪造变造的外国护照，或者通过行贿、购买、欺骗等手段获取真实的外国护照，企图弄虚作假蒙混过关。经过多年的持续治理，现在的国际高考移民则多合法通过“出境一移民一入境一留学”的路径，凭借合法身份通过国际学生资格审查和入学考试考核，就读国内名牌高校，成为人们眼中的“天之骄子”。个别学生在随父母正常跨国移民过程中，其国籍状况具备了国际高考移民的表征，其以国际学生的身份申请入学更具有形式合法性。

(三)国际高考移民的内在动因

国际高考移民现象与人所熟知、广受诟病的高考移民既不尽相同，又相互承接，二者共同的主观目的皆为了规避国内的高考选拔，在“千军万马过独木桥”中另辟蹊径。可以说，高考移民为国际高考移民提供了“理论”依据，国际高考移民则是高考移民的发展趋势[3]。

基于发生学的视角，具有“中国特色”的国际高考移民现象始自何时已不可考，但出现规避行为的原因可主要归结为三个方面。第一，教育资源的稀缺性。我国高等教育毛入学率不断提升，由2015年的40.0%提升至2019年的51.6%，在学总人数达到4 002万，已建成世界规模最大的高等教育体系，进入高等教育普及化阶段[4]。但是高等教育资源尤其是优质高等教育仍然不够均衡、不够充分，不能满足受教育者对高等教育的需求，每年有一半左右高中毕业生无法进入高等学校学习，“985”“211”“双一流”大学更是“一位难求”。第二，规避对象的可乘性。任何制度转型的过程，都不可避免地存在一定的制度漏洞。在多轨并行的高等学校入学渠道中，国际学生只要通过汉语水平考试，提供高中成绩和相关证书，同时持有外国护照即可入学，仅有少数几所高校以自主命题考试的方式录取国际学生，所出的考题也都是基础性的，主要考察汉语能力，对专业能力几乎不作要求，存在设计上的制度漏洞和实施中的制度漏洞(如盲目追求国际学生规模和教育国际化指标)，势必让“有心之人”有机可乘。第三，规避意识的泛在性。在社会心理学家勒庞看来，群体心理累积的开始当然来自于个人经验，但是当累积到一定程度时，某种观念就开始与个人经验无关了。在中国，找漏洞和钻空子的国民性在很大程度上已经成为集体无意识的一部分代代相传[5]。可以推断，国际高考移民现象只是在2004年出现“国际高考移民第一案”以后才进入坊间引起广泛讨论，事实上此前已经或多或少隐性存在。

二、正当性：针对国际高考移民的治理

(一)国际高考移民治理的基本脉络

伴随着全球化进程，跨国移民现象在世界范围内迅速扩散，成为继商品和资本之后的“全球化第三大浪潮”，全球移民数量已占世界人口的3.5%。展开新世纪的全球图景，世界已然进入“移民的时代”[6]，各种移民现象层出不穷，对移民自身、移民原居国、移民接纳国三方的影响日渐深重。在中国，面对国际高考移民的滋生蔓延，有识之士不断呼吁政府加强治理，抵御国际高考移民的“暗流”冲击，警惕国际高考移民成为“软肋”，蚕食教育公平[7]。2020年“两会”期间，有政协委员提交了《关于规范外国留学生招生政策防范国际高考移民的建议》的提案，系统阐述了国际高考移民的发展特点和对策建议[8]。立法机关和教育主管部门高度重视社会各界对国际高考移民的关注，不断采取措施开展系统治理。在法律层面，立法机关先后出台、修正《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国出境入境管理法》等法律，对维护我国高等教育公平作出原则规定。在规章层面，2000年教育部、外交部、公安部出台《高等学校接受外国留学生管理规定》(教育部令第9号，已废止)，并于2017年更新为《学校招收和培养国际学生管理办法》(教育部令第4号)，对高等学校接受国际学生申请进入我国高等学校本专科阶段学习作出规范。在规范性文件层面，2009年教育部针对性出台《关于规范我高等学校接受外国留学生有关工作的通知》(已废止)，对中国公民移民外国后作为外国留学生进入我国高等学校本专科阶段学习的资格作出明确要求；2020年为适应新的形势，修订出台《通知》，进一步严格国际学生进入我国高等学校本专科阶段学习的申请资格，并于2021年1月1日起开始施行，社会反响良好，治理成效初显。

(二)国际高考移民治理的正当基础

治理是20世纪末兴起的新政治概念，被广泛应用于全球治理、国家治理、地方治理等各个方面。从统治走向治理，是人类政治发展的必然趋势[9]。相关部门多年来依法针对国际高考移民的治理，代表的是公权力对这一问题化社会现象的介入和干预，立足点在于对国际高考移民私人性与公共性张力的广泛共识。国际高考移民主要目的在于规避现行高考制度，其危害性体现在：一是危害高等教育公平。中华民族自古崇尚“不患寡而患不均”的朴素公平理念，平等权和受教育权是宪法保障的基本权利。国际高考移民牵动的是国人追求教育公平的敏感神经，向普通民众传递的是名牌大学校门向“非富即贵”者敞开的负面信息。同样面对高等教育机会，为了规避高考而选择国际移民的学生家庭，通常需要有殷实的经济基础和一定的社会地位，动辄百万的开支并非所有家庭都能承受。国际高考移民毕业后在国内找工作，又将以“海归”的名义再次享受优惠政策。因此，国际高考移民虽然与高考移民有所不同，但两者对高等教育公平所产生的伤害如出一辙，长此以往不免造成社会撕裂。二是危害来华留学教育。关于来华留学教育事业的重要意义，学者普遍肯认其具有复合多元的功效：有助于开展“公共外交”[10]，传播中国文化，提升国家软实力，推动构建人类命运共同体；有助于吸引、培养国际优秀人才，储备管理人员和技术人才，“聚天下英才而用之”；有助于提升高校国际化办学水平，推动“双一流”建设；有助于深化国际理解教育，提升国内学生的跨文化和全球竞争力，探索“在地国际化”新路径。如果任由国际高考移民泛滥，最终只会将诸多资质平平的中国学生“换个马甲”变成外国留学生加以引进，而真正的外国潜在人才、文化交流使者、优质人脉资源来华留学的渠道必将因此堵塞，教育对外开放的宏伟蓝图因之无所附丽。三是危害国家认同。习近平总书记指出，“中国形成了统一的多民族、拥有十三亿多人口而又精神上文化上高度团结统一的国家，这在世界上是独一无二的”[11]。尽管在全球化浪潮和跨国主义的影响下，中国传统的国家观正面临着多元文化、多种身份的巨大挑战，但经过香港修例风波和全球抗击新冠肺炎疫情的洗礼，“只有稳定的国民身份认同才最有助于国家的安宁、政体的安全和政府的有效治理”正在成为人们的共识[12]。“国籍”作为典型的政治符号之一，理应和国歌、国旗、国徽等各种属于国家的专门标志一起用来构建、巩固和彰显国家认同。国际高考移民作为一种“国籍寻租”行为，和通过“海外生子”获取出生地国国籍一样，稀释的是国民的归属感和认同感，危及的是民族国家的共同基础。职是之故，国家介入国际高考移民治理，其目的在于克服市场、社会和公民自身的局限，追求的是公共利益的合理边际，符合治理正当性的一般原理。

(三)国际高考移民治理的权力边界

现代大学治理中，国家干预和大学自治是一对基本矛盾。改革开放40多年来，作为大学自治理念在中国语境下的演绎，落实和扩大高校办学自主权，一直是我国高等教育改革的中心议题之一。尽管国际高考移民的问题化一再让公众对高校的自主招生权产生质疑[13]，但由教育主管部门直接规定国际学生申请资格的治理方式，不免触及敏感，生发“越权”之忧。世界各国普遍保障大学自治权利，除在宪法上作出明文规定或者通过宪法解释予以保障外，还通过法律、法规等规章制度保障其具体贯彻落实，并在司法审查时遵循谦抑原则。但这并不意味着国家一概不得干预大学内部事务。高校自身虽然精于学术有关的事务，但是其也很可能过于重视自身的利益，将校规的立足点局限于高校自身，而忽略师生基本权利的保护，或整个国家的利益。“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治观点来看待它。就像战争意义太重大、不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定”[14]。因此，在某些方面某些时候，国家干预大学自治是有其合理和合法性的，适度的干预仍为宪法所允许，立法机关可以用法律形式建构大学的基本框架，教育行政主管部门则可以实施相应管理行为。法律保留原则的“重要事项保留说”，将大学事务区分为4个层面：一是“特别重大的事项”，系指为了保证整个国家高等教育的一体性而确定的教育方式、学业标准等，应在最高国家权力机关保留范围内；二是“特别重要的事项”，系指其它对于公共利益或者对于个人利益产生重大影响的事项，应当由法律保留；三是“次重要的事项”，系指修业年限、招生条件、考试规则、处分规则等，可作部分保留，即由国家确定最基本的原则和标准，学校在此范围内，确定自己的标准；四是其它事项如机构设置、人员任用、学科、专业的设置、教学活动的安排、科研内容等，具有很强专业特点，应属于学校自主权限范围内的事项，可以交由学校确定[15]。在我国，《中华人民共和国教育法》第十七条规定，“学制体系内的学校和其他教育机构的设置、教育形式、修业年限、招生对象、培养目标等，由国务院或者由国务院授权教育行政部门规定”；《中华人民共和国高等教育法》第三十二条规定，“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例”。两者均是将招生条件作为“次重要的事项”，由国家立法机关确定最基本的原则和标准，并由国务院和教育主管部门规定基本的标准，学校则在此范围内确定自己的标准，这就为教育主管部门开展国际高考移民治理划定了合理边界，提供了规范依据。如《通知》第三条第二款规定，高等学校可在本通知的基础上，制定本校的规定，对国际学生申请入学的身份资格作出进一步要求，即充分体现了教育主管部门和高等学校既各司其职又协同治理的理念。当然，如果能够提升规范依据的法律位阶则更为允当[16]。下一步可以考虑从规范性文件提升为部门规章，并由教育部、公安部、外交部联合颁布。

三、可行性：基于国籍审查的治理路径

国际高考移民现象产生的原因十分复杂，是经济、社会、意识形态、国际关系等各类矛盾在高等教育领域中的集中反映。有学者指出，国际高考移民治理，最终不能单纯依靠行政程序上的“封堵”对策，应当综合治理、长短结合，营造更加公平的高等教育环境[17]。

(一)长远之策：改革来华留学教育

一段时间以来，来华留学教育在网络空间颇受微词。来华留学“门槛”低、学校管理不到位、存在“超国民待遇”等话题热度不减，改革来华留学教育的呼声不断，如要求尽快完成学业考试体系、标准、内容及操作模式的界定，加强中国政府奖学金、各地方各高校奖学金的监督评价报告等。于此，对来华留学教育在国际高考移民治理中的作用，尚需澄清两种认识。

第一，改革而不是取消。在我国，发展来华留学教育是一项具有重要现实意义和深远战略意义的工作，通过开展来华留学教育，不仅可以为有关国家培养有用的专业人才，促进和加强我国与世界各国人民之间的理解和友好交流，同时也有利于提高高校的国际交流水平，加强与世界高水平大学的国际交流与合作，促进学校在教学观念和培养模式上与国际接轨，提高学校的国际竞争力，促进本国学生的跨文化和全球竞争力，从而扩大我国教育的国际影响，促进我国教育事业的改革和发展。来华留学教育对于我国深化对外开放、促进创新发展、服务外交大局、落实人才战略的重要意义日渐凸显。同时，发展留学事业是当今世界通行的国际惯例，发达国家普遍将其作为培养本国友好人士、扩大政治文化影响和追求经济利益实现的重要渠道。因此，尽管对来华留学教育存在种种热议，但取消来华留学教育的非理性声音却是微乎其微。坚定不移加强和改进来华留学教育，做强“留学中国”品牌，这是国际高考移民治理的基本前提。

第二，趋同而不是等同。坚持推进中外学生教育服务管理“趋同化”，是教育主管部门的一贯主张。如在毕业要求上，“来华留学生在学科专业上的培养目标和毕业要求与所在学校和专业的中国学生一致，符合相应教育层次、专业的教育教学标准或相关规范”[18]。在违法行为处理上，由于来华留学生的“非公民身份”和文化差异、语言障碍，一些地方执法部门缺乏涉外案件处理经验，没有做到“相同情况相同处理，不同情况不同对待”，违背法律面前人人平等原则，公众反应强烈。然而，在受教育权上，来华留学生并不享有与中国学生完全平等的法律地位。宪法理论的“权利性质说”认为，只要在权利性质上有适用可能的人权规定也都适用于外国人。宪法所维护的基本人权，就权利的性质而言，不仅以本国国民为对象，对在本国居住的外国人也应同等对待[19]。哈贝马斯明确指出，外国人和本国人拥有同等地位去履行义务、获得服务和受到权利保护；即使从经济方面看，除了少数例外，也存在着同等的待遇[20]。对于这种少数例外，林来梵教授曾有过妥切而中肯的阐发，他指出：“(外国人)不完全享有劳动权、受教育权利等社会经济权利。此外，按照国际上的传统惯例，外国人也不完全享有政治权利”[21]。因此，改革来华留学教育要坚持“兼顾合理差别”的趋同化原则，完全等同既非可欲也非可能，这是国际高考移民治理的目标趋向。

(二)当下之举：引入国籍审查要件

国际高考移民治理，既需要着眼长远改革来华留学教育，又需要立足当下采取能够立竿见影的举措。2021年1月1日开始施行的《通知》，对国际学生进入我国高等学校学习的申请资格进行规范，聚焦国际高考移民群体的国籍取得情况和在外居留时限审查，核心是引入国籍审查要件。此一治理措施具有如下特性：

第一，合理性。所谓国籍，是指一个人属于某一个国家国民或公民的法律资格，表明一个人同某一特定国家的固定法律关系[22]。国籍决定一个人是否具有本国国籍，并进而影响其享受的权利和履行的义务。根据当代国际法学界的通说，“外国人的入境从原则上讲，这是一个国内管辖的事项，因此，一国可以选择不准外国人入境，或者对其入境施加首先条件……正如可能期望的那样，将外国人驱逐出境也属于国家的自由决定权”[23]。《通知》将国际学生取得外国国籍的年限作为是否具备入学资格的分类标准，符合国家主权理论且不违反平等原则，具有合理性。

第二，针对性。经过一段时间的持续治理，国际高考移民规避高考的目的虽未改变，但手段已经转向合法移民，除了在义务教育阶段实施移民，近几年又出现了部分学生父母双方或一方为中国公民、本人出生即具有外国国籍，在中国境内接受基础教育，以国际学生身份申请进入高等学校本专科阶段学习的情况，受到社会关注。针对新问题，《通知》对父母双方或一方为中国公民、本人出生即具有外国国籍的学生以国际学生身份进入高等学校本专科阶段学习的，除符合学校的其他报名资格外，申请者还须满足最近4年之内有在外国实际居住2年以上的记录。同时，《通知》保持政策延续性，规定对移民并获得外国国籍后申请作为国际学生进入我国高等学校本专科阶段学习的，除符合学校的其他报名资格外，仍须持有有效的外国护照或国籍证明文件4年(含)以上，且最近4年之内有在外国实际居住2年以上的记录。大陆(内地)、香港、澳门和台湾居民在移民并获得外国国籍后申请作为国际学生申请入学的，同等对待。

第三，比例性。有论者主张，应继续升级国际学生的认证条件，进一步提高对国际学生取得外国国籍的时间和在国外生活时间的要求，以此作为强化国际高考移民治理的措施之一。但值得探究的是，这一时间要件的“度”在何处？进而言之，其极端临界状态，可能减损来华留学渠道直至关闭教育对外开放的大门。必须承认，《通知》规定的持有有效的外国护照或国籍证明文件4年(含)以上，且最近4年(截至入学年度的4月30日前)之内有在外国实际居住2年以上的记录(一年中实际在外国居住满9个月可按一年计算)已经比较严格。于此规定之下，意图成为国际高考移民者，则需放弃义务教育阶段的权利移民出国(至少初三阶段就要出国，前往国有“移民监”要求的还需更早)定居，进而加入外国国籍并放弃中国国籍，且在外国实际居住时间2年以上，这种移民成本、学费成本、陪读成本等等已经十分巨大，足以遏制绝大多数国际高考移民。更何况，现实中还确实存在一些移民群体，其当初目的并非为了规避高考，过于严苛的取得外国国籍时间的要件将置其于“两不靠”的尴尬境地，负面效应有待审慎评估。因此，《通知》引入的国籍审查要件作为“门槛”合乎比例原则，需要“加码”的可留予相关高校裁量。

四、操作性：国籍审查方法的渐进完善

教育部《通知》第三条规定，“高等学校应当严格依法审查国际学生申请入学的国籍身份和报考资格，对于国籍身份存疑的，应主动向当地设区市以上公安机关出入境管理部门核查确认申请人的国籍身份情况。”教育部国际合作与交流司负责人在答记者问时进一步指出，如果高校在招收国际学生时不明确学生国籍，或学生本人不明晰自身国籍，高校或学生本人可根据《中华人民共和国国籍法》进行判断，或向当地设区市以上公安机关出入境管理部门核查确认国籍身份情况。上述通知提供的国籍审查方法规定貌似周延，但执行中依然存在不少新老问题，需要加强主体、规范和技术等方面的配套。

(一)明确国籍主管部门

当前业内和学界对国籍事务的主管部门是一家还是两家抱有争议。不少学者认为在现行法律框架下，国籍事务由公安部、外交部两家共同主管，理由是《国籍法》第十五条规定“受理国籍申请的机关，在国内为当地市、县公安局，在国外为中国外交代表机关和领事机关”，第十六条规定“加入、退出和恢复中国国籍的申请，由中华人民共和国公安部审批”，均未明确规定何者为国籍事务主管部门。窃以为，除了《国籍法》的上述规定，1995年颁布的《中华人民共和国警察法》第六条明确规定：公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行…国籍管理…事务。2018年3月17日，十三届全国人大一次会议表决通过《关于国务院机构改革方案的决定》[24]规定，国家移民管理局由公安部主管，主要职责是…国籍管理…等。而本次党和国家机构改革的指导思想是“一件事情原则上由一个部门负责，一件事情原则上由一个部门统筹”。因此，不管从实定法还是法理上看，公安部尽管不是唯一负责国籍事务的部门，但却是负责国籍事务统筹的唯一部门。明确了国籍事务的主管部门，有助于强化国籍事务的决策议事协调功能，推动国籍法的执行更加适应国际高考移民治理提出的新要求，避免高校和公安机关出入境管理部门、驻外使领馆等误判误认。

(二)统一国籍审查标准

任何法律的规定都无法事无巨细、一览无遗，需要与下位的规范文件形成法制体系，但《国籍法》自1980年颁布以来至今未制订相关实施细则，国内国外、不同部门、不同执法者之间存在不同审查标准。如对《国籍法》第九条自动丧失国籍条款的理解，在实践中大相径庭，没有配套文件解释“定居”究竟是一种身份，还是一种事实？ 未成年人由父母代为申请办理外国国籍是否属于“自愿”？造成国籍审查结果不一[25]。由于“定居”解释的缺失，国际高考移民群体中常见的父母双方或一方为中国公民、本人出生在国外即具有外国国籍(《国籍法》第五条)的审查也经常出现争议。最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》(2019年)、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》(2020年)规定，对外国人国籍的确认，以其入境时有效证件上所表明的国籍为准。实践中经常遇到“机械执法”。事实上，上述规定源自司法解释，效力低于国籍法，且已经明确规定国籍不明的由公安机关或者外事部门协助查明。因此，如当事人同时持有外国和中国证件，或者当事人无任何国籍身份证明，应当优先适用《国籍法》有关规定，由公安机关出入境管理部门进行国籍认定。根据国籍法理论，当事人同时具有的两个以上的国籍中有一个是内国国籍，无论当事人的国籍是同时取得还是异时取得，国际上通常的做法是主张以内国国籍优先，以内国法为该当事人的本国法[26]。如认定具有中国国籍，只要不是持用签订双边协定国家的护照和中国签证入境的，一律按照中国公民对待。如认定属非中国公民，且当事人持有两本或者多本不同国家的护照，方以本次入境时持用的有效证件为准认定其国籍。建议尽快统一国籍审查标准，弥补《国籍法》只有18个条文的不足。

(三)完善国籍信息系统

国籍是所有法律主体的最基础信息，直接决定持有人在法律上的权利、义务和责任。统一、联动和大数据支撑的国籍管理信息系统是实现国家治理体系和治理能力现代化的必由路径。德国2019年8月15日修订的《国籍法》中就对个人数据的收集、存储、变更、使用、移交，国籍法相关裁决的信息登记及相关数据使用，归化入籍数据的统计调查等都做了具体规定。在我国，《出境入境管理法》第五条规定，国家建立统一的出境入境管理信息平台，实现有关管理部门信息共享。《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》第三条规定，公安部应当会同国务院有关部门建立外国人入境出境服务和管理信息平台，实现有关信息的共享。在这次抗击新冠疫情工作中，以“健康码”为代表的新兴数字治理技术对国籍身份管理提出迫切需求，要求主管部门面向社会提供全覆盖、无死角、高精度的人员身份识别功能。目前，有关国籍数据信息体系的设计尚处于探索阶段，其在国家数据发展战略中的重要性尚未被充分挖掘。今后，通过构建以国籍数据信息为基础的个人身份信息体系，贯穿终身并不断更新与之关联的社会模块信息，形成全生命周期的闭环管理，可望有效提升国籍管理能力水平，扎实推进国际高考移民治理。放眼未来，在全球移民治理理念的指引下，推动国籍变更信息的国际共享，亦将有助于遏制国际高考移民现象。

国际高考移民作为新世纪一种具有中国特色的国际移民现象，主要生发于学龄期的中国大陆(内地)居民，其根本目的在于规避国内高考，寄望通过变更国籍，进而以国际学生身份进入国内知名大学学习。鉴于国际高考移民可能同时对高等教育公平、来华留学教育和国家认同造成一定危害，对国际高考移民的治理应当遵循改革来华留学教育、促进高等教育公平的进路，并通过全球治理和国际合作推进“安全、有序和正常移民”。然长远之计毕竟难收立竿见影之效，当下教育主管部门引入国籍审查要件治理国际高考移民，既存在正当基础，亦未超越合理限度，且具有可行性，不失为善治之举，建议进一步加强协同治理提高治理效能。预计在相当长一段时间内，中国的国际高考移民现象可望得到有效遏制但无法根绝，各方宜合理引导社会预期。