论新时代法治思想中的权力制约思想

河北经贸大学法学院 齐向晖

引言

十九大报告强调要“ 把权力关进制度的笼子 ”，这是新时代法治思想中权力制约思想的体现。腐败问题作为长期破坏我党先进性和纯洁性的毒瘤，其危害不可谓不巨大。“权力进笼”的思想便是要通过加强顶层的制度设计对腐败问题进行源头治理。正确解读和理解新时代法治思想关于权力制约的思想，对反腐工作的开展具有重要指导意义，有利于权力制约监督体系以及长效腐败预防机制的形成和完善。

1 新时代法治思想中关于权力制约的重要内容

在十九大以及十九届二中全会等重大场合多次强调要“把权力关进制度的笼子”，这些论述并非单纯的重复 ，而是一种理论从提出到扩充，直至完善的过程。宏观而言，“权力进笼”理论可以概括为核心、路径 、目标三个层面：围绕权力和制度关系这一核心，通过法治的手段建立健全权力制约监督体系，以期形成长效腐败预防机制。

1.1 以权力与制度的关系为核心

“ 把权力关进制度的笼子 ” 的根本之道在于用制度控制权力，让人民监督权力。由此可见，制度和权力的关系是理解这种思想的关键与核心。制度与权力究竟是怎样一种关系呢？依照相关重要论述 ，其这种关系至少有三层含义 ：首先 ，必须将制度作为权力行使的基石。十九大报告强调，务必要将作为“双刃剑”的权力引导到法治轨道之上。这意味着，任何缺乏制度依据的公权力都是脱缰野马，将遗祸无穷。 因此，权力这匹“马”应当受到国家基本政治、经济、文化制度三根“缰绳”的束缚；其次，必须严惩违反制度的权力行使者。 习近平总书记指出 ，权力一旦脱离法律，将给人民和国家带来祸害。对违反制度的权力行使者依法进行严惩，运用“寒蝉效应 ”规范公权力行使，是对国家安定与人民幸福的重要保障 ；最后 ，必须通过制度构建防止权力滥用 。 古语有云 ，“上医治于未病 ”，仅仅依靠事后惩戒是不够的 ，因此还需借助制度性手段防范腐败问题 ，为公权力的运行营造良好的制度“土壤”。

1.2 以法治思维和法治方式为路径

面对腐败带来的挑战 ，必须拿起国家立法与党内法规两项“武器”与其斗争 ，二者缺一不可。可见，法治思维与法治方式是“把权力关进制度笼子”的重要路径。依据习近平相关论述，运用法治思维与法治方式应对腐败需注意两个方面的问题：一方面 ，以坚定的法治观念培养法治思维。十八届四中全会强调，要以法治理念作为执政思想纲领。 法治思维的前提是通晓国家法治体系并在此基础上作出严格遵循；另一方面 ，以健全的权力监督体系“武装”法治方式。习近平指出，要以健全权力制约监督体系为重要路径，保证权力能够为人民服务而非“为官服务”。健全权力制约与监督体系 ，既需要完善党内法规制度体系 ，也需要完善国家权力运行监督体系，二者相辅相成，不可或缺。

1.3 以长效腐败预防机制的形成为目标

“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”，这是新时代权力制约思想的最终目标，也是长效腐败预防机制的逻辑展开。形成不敢腐的惩戒机制是应对腐败问题最为直接和有效的方式；形成不能腐的防范机制是对腐败问题的源头治理；形成不易腐的防范机制关键在于提升党员和行政人员的思想道德修养以及政治信念。三者有机结合、相辅相成，共同构成权力制约的完备体系。

2 制约思想在实践中的展开

国家法律和党内法规都对“ 权力关进制度笼子 ”思想进行了贯彻和落实 。从制度建设上看 ，其思想活跃于制度设立 、施行以及评估全过程。

2.1 制度设立的规范化

对制度设立进行权力制约就是要明确制度设立权限和程序，《党内法规制定条例》及《党内法规与规范性文件备案条例》对这一要求作出准确和及时的回应，将现代法制观念融入党内法规制定。新时期法治思想指导下订立的《党内法规制定工作第二个五年规划》，在前者的基础上进一步对党内法规制定程序和权限进行规划，体现了党内法规规划的全面性、深入性和远瞻性。

2.2 制度执行的公开化

制度执行过程中的权力制约需要让权力接受监督 ， 而权力运行的公开化是最好的监督方式，“阳光”让腐败无所遁形。十九大以来，在新时代法治思想指导下 ，我国政务公开工作取得了令人瞩目的成绩。一方面，政务公开范围不断扩大：通过反垄断、反不正当竞争执法公开等手段强化市场规制领域执法信息公开 ；以开通政策咨询服务等方式落实宏观政策执行状况公开； 通过加强基层政府信息公开窗口建设的方式落实基层政务信息的公开。另一方面，政务公开方式与时俱进。随着信息技术的迅速发展 ，电子政务公开成为政府信息公开的重要方式。 同时 ，电子政务公开亦是服务型政府导向下政府改革的内在驱动力。

2.3 制度评估的协调化

随着改革开放的进一步深化，大量法规已经难以适用于新的社会现实，这些滞后的法规与宪法、法律甚至党的方针路线出现冲突，因此为避免权力在滞后的旧制度下运行，必须加强制度评估的制度清理工作，实现制度评估的协调化和法治的统一化。《中国共产党党内法规制定条例》明确规定党规制定部门和起草部门有权对法规实施效果进行评估 ，部分省市积极响应该规定 ，如福建省、 四川省先后通过建立党内法规实施评估中心等方式整合各部资源 ，清理滞后法规，在党内法规制度清理工作中作出了有益尝试和探索。

3 在新时代法治思想指导下打造合格的“制度笼子”

必须打造合格的“制度笼子”，唯有如此，才能“ 关住 ”权力。面对新时期下愈加复杂的执政环境，必须更加坚定不移地以新时代法治思想为引领，深入推进制度建设，努力打造合理的、牢固的、刚性的、思想的“制度笼子”。

3.1 打造合理的“制度笼子”

在法律法规体系不断健全的法治环境下 ，“ 监督难 ” 现象却并未归于沉寂，反而依旧阻碍着我国法治化进程。权力制约的目标不是“绑架”权力，而是要将权力引导到合理科学的道路上。合理制度构建要求制度设立要符合客观规律 。以古代社会的行政权为例，行政权是近代分权理论的产物，古代没有所谓的行政权，类似行政权的功能是包含在君权之中的。君主专制集权导致没有立法权、行政权和司法权的概念和边际界限，在古代中国的这种实际情况下 ，西方“ 三权分立 ”的权力制约制度根本无从谈起。诚如孟德斯鸠所言，君主专制的特征是“既无法律又无规章，由单独一个人按照一己的意志与反复无常的性情领导一切”。君权的行使，无法以现代行政法意义上的正当程序予以规范。

3.2 打造牢固的“制度笼子”

牢固的“制度笼子”有两方面的要求：一是组成笼子的每一根围栏都不可或缺，即制度与制度之间相互衔接、不可存在断层。因此在制度设计上必须保证制度与制度之间相互呼应，密切对接 ，以此形成相互支撑的“ 制度链 ”；二是笼子的空间要足够大，即制度规制权力的范围要全面。既要规制“大权”，又不能放过“小权”。唯有如此 ，才能真正实现“权力在阳光下运行”的目标。所谓大权，是指包括行政立法权和行政司法权在内的“大行政权”。今日的行政权属于“大行政权”，包括行政立法权、行政司法权和行政执法权。因此，牢固的制度笼子既要规制执法权，又要规制行政立法权和行政司法权。

3.3 打造刚性的“制度笼子”

为避免“ 笼子的形状 ”以人的意志为转移 ，必须提高“ 制度笼子”的材料硬度，即要加强制度规范的刚性。具体而言，就是要将抽象的制度规范具体化 、将过度的裁量权削减化 、将规定的弹性空间压缩化，以此增强权力的刚性制约。此外，从程序设计上看，可以借助互联网等技术方式固化权力运行流程 ，防止制度实施程序被随意更改。

3.4 打造思想的“制度笼子”

提升党员、行政人员的思想觉悟和道德修养能够为公权力制约提供内在驱动力，有利于从源头上杜绝腐败问题。这要求我们不仅要打造有形的、实体的“ 制度笼子”，还要建设无形的 、思想上的“制度笼子”。要不断开展针对党员和行政人员的思想信念教育，坚定为人民服务的初心 ；要大力提倡为政清廉文化，将优秀的传统文化价值观嵌入思想教育之中，为权力制约提供良好的文化氛围；要借助新媒体等数字化手段展开思想教育，为权力制约思想的传播提供现代化的桥梁。从20世纪70年代开始，一场新的公共行政改革在世界各国悄然兴起，在这场变革中，人们越来越认识到行政权的天性是膨胀和扩张。制度对行政权的范围、功能和作用的调整起着至关重要的作用，然而制度能够真正落实，最终还是取决于体制内人员的思想。因此，提升行政人员的道德修养，为制度的推行奠定思想基础才是让权力“主动进笼”的根本方法。

4 结语

“把权力关进制度笼子”的权力制约思想为新时代下深入推进全面从严治党工作提供重要指导 ，同时也为加快服务型政府建设提供了理论引领。这种权力制约思想兼具理论性与实践性，贯穿于制度设立、执行以及评估三个方面。 新时代下，我们必须坚定不移地以习近平法治思想为指导 ，为权力制约打造出合理 、刚性、牢固、思想的“制度之笼”。