事业单位预算编制管理存在的问题及对策分析

韩璐

（故宫博物院，北京 100009）

一、引言

深度挖掘与探讨事业单位当前预算编制管理过程中存在的主要问题，进而制定对应的解决措施，确保预算编制的适宜性与先进性，从而为单位的决策以及资源、资金的配置提供一定指导，这有利于提高单位的核心竞争力。要实现对事业单位预算编制的精细化管理需要事业单位领导层能够给予预算编制管理足够的重视，在单位内部营造预算编制氛围，调动全员参与预算编制工作，配合预算编制人员整合单位所有信息，以此实现对预算编制的精细化管理，继而进行各个方面、各个层次问题的专项解决。

二、事业单位预算编制管理存在的问题

现阶段存在的问题可从多方面论述，但在此并不能完全涵盖，故下文将从主要的四方面举例分析。

（一）缺乏对预算编制的重视

预算是一项基本资金使用计划，是所有事业单位开展一切工作的基础，涉及事业单位的各个层次、各个环节以及各项工作，单位全部人员皆是预算工作的直接参与者和执行者。但是就当前大部分事业单位的发展状况来说，从基层人员至中层管理人员，乃至高层领导者都未能对预算编制形成正确的认知，没有对其加以重视。这主要有两个方面的原因。

其一，领导层未对预算编制表达出足够的重视，且在预算编制中也未能全面参与，审核不严格，未能从单位发展全局思考预算编制的科学性，也未对预算编制流程做出具体指导，从而使得单位预算编制工作只是由寥寥数人负责，导致预算编制质量不高，其制定的预算编制计划与单位长期发展战略以及年度发展目标脱节，对单位的长远发展没有指导意义。其二，业务部门未能对预算编制形成正确认知。部分业务部门一心“搞业务”，认为预算编制工作与自身工作没有太大联系，因此在配合预算编制时只是敷衍了事，使得针对其展开的预算编制未得到细化处理，一些项目支出没有经过调研及论证。甚至存在部分业务人员为争取多一点资金而虚增项目预算的现象，使得预算编制数据虚假，不但影响了整体的预算编制结果，还阻碍了预算执行［1］。

（二）预算编制时间短、任务重

预算编制涉及事业单位所有的经济活动，因此包含内容较多，属于一项系统工程，需要事业单位全体职工参与。比如在进行预算编制之前需“摸清家底”，清理单位所有能够应用的资源、资金，研究过往预算执行的具体状况，对明年工作任务进行规划，且整体预算编制过程需经层层审批、复核、沟通以及论证，最后才可完全确定。因此整个过程需要预算编制人员耗费一定时间与精力才可完成，但是当前的实际预算编制工作，明显表现出预算编制工作时间短、任务重的特点，没有给予预算编制人员太多的前期准备时间，单位在收到上级预算编报通知后立即要求预算编制人员展开相关工作，时间仓促，预算编制部门基本没有时间进行准备以及研讨，从而使后续预算编制工作出现较多问题，影响了预算编制的效率以及质量。此外还存在部分事业单位预算编制程序过于简单的问题，只是简单发放预算通知以及填报表格就了事，并没有对预算政策展开宣传，也没有开展预算编制方法培训讲解，从而使得预算编制工作缺乏全面性，不能有效指导单位的预算工作［2］。

（三）预算编制不完整不科学

部分事业单位缺乏相应人才支撑，使得其本身的预算编制工作未能按照系统方式执行，表现出不完整不科学的特征。这主要源于以下四个方面的因素。

其一，预算编制工作粗糙，具有较大的随意性。部分事业单位在进行预算编制时，没有对支出内容进行细致统计，缺乏相关的预算说明，使得预算编制不完整、不准确，这在一定程度上减弱了预算执行的约束力，致使所需支出预算频繁调整或者缺乏预算。其二，财务部门未对预算编制形成正确的认知，忽略了“全员参与”的重要性与必要性。因而只是在部门内部强调，导致预算编制信息与单位实际信息不对称，从而使预算缺乏真实性，与单位实际发展脱节。其三，未采用科学方法。预算编制的方法很大程度上决定了预算编制本身的质量、准确性、效率等。就当前阶段来说，部分事业单位仍旧沿用传统的预算编制方法，直接将以往的数据作为参考，对其加以修改再进行编列。比如部分业务部门只是简单编制了支出预算，而收入预算则由财务部门负责，其多采取增量预算的方式，在往年的基础上增加相应的幅度，即作为收入预算。这种预算模式下，单位领导层对明年的宏观经济状况以及发展目标并不了解，使得其在进行收入预算时多凭借以往经验，没有具体的数据支撑，导致编制不科学。还存在一些事业单位在预算编制时，未遵循“以收定支”“量入为出”的基本原则，只按照轻重缓急的顺序配置资金，导致在实际支出时资金不足使得其他项目搁浅。其四，部分事业单位接收的中央专项资金没有被纳入部门年初预算，导致整体的预算工作缺乏完整性。以往情况下，中央专项资金通常会有一个较长的发放期。近年来，中央财政部门已经开始提前下达资金预算，然而下达时间基本在事业单位年初预算“一上”后，但是很多管理层对这笔资金并没有进行细致规划，因此很多时候导致预算执行受到较大影响，突出表现为年底突击花钱、预算支出过程前紧后松等，难以在中央专项资金进行固定资产安排前完成规划，因为新增资产配置往往需要多个部门参与并进行提前规划。此外，若是中央资金涵盖“三公”经费预算，会使得“三公”经费的年初预算数与决算出现较大的差异［3］。

（四）预算绩效目标编制质量不高

全面预算绩效管理是完善国家治理体系的重要途径以及内在需求，是推动先进财政制度改革的核心内容，也是实现公共服务质量提升以及财政资源配置优化的关键举措。然而因为受到传统管理模式影响，事业单位未对预算绩效管理形成正确的认知，亦未能给予绩效目标编制足够的重视，再加上对绩效目标管理专业知识的了解不足，很多事业单位在进行预算绩效目标编制时处于被动地位，导致其编制质量过低，进而出现预算支出与绩效出现“两张皮”的问题［4］。

三、事业单位预算编制管理优化对策

（一）强化预算编制管理意识

强化预算编制管理意识是进行系统化预算编制的前提，这需事业单位从多个方面着手。

1.发挥事业单位领导作用

需要单位领导层演好“领头羊”角色，提高对预算编制的重视程度，做好表率，自觉学习与掌握相关知识，配合预算编制人员的系列工作，给予预算编制人员足够的权利与自由，在全单位营造大力开展预算编制工作的氛围，以此强化领导层以下的职工的预算编制管理意识。

2.加强专项培训工作

针对预算编制人员，培训内容主要是专业化理论知识以及实践技能，使其能够把握最先进的预算编制知识，并在培训学习的过程中逐渐认识到预算编制对事业单位未来发展的重要性，从而增强自身的预算编制管理意识，利用多种途径提升自身的预算编制水平。针对其他业务部门，培训的目的主要是增强其配合意识，使其能够采取对应的策略积极响应预算编制部门的相关工作，在事业单位内部营销一个良好的预算编制环境，使得所有职工的预算编著管理意识得到强化［5］。

3.完善预算编制管理制度

以现阶段的预算管理制度为基础进行完善。首先，需结合事业单位当前的发展状况进行预算编制管理制度的增补，去除其中不合时宜、不利于单位发展的条例，加入更多先进、合理的内容，使其在事业单位预算编制中发挥出更大的作用。其次，需对完善后的预算管理制度进行全程的考察监督，得到具体反馈，根据反馈结果不断调整与完善预算编制管理内容，使其具备更强的适宜性与合理性，能对当前的预算编制管理工作起到一定的限制与指导作用，使得单位预算编制工作能按照正常、先进的流程规范化推进。

（二）加强预算编制前期准备工作

预算编制前期准备工作是稳步推进预算编制工作的基础与首要环节，且内容烦琐、程序复杂。要保障整体的预算编制质量，需加强前期的准备工作。重点把握以下四项内容。

1.全面清理

首先应对单位所有的资源、资金等进行全面清理，把握单位各项能够分配的资源，便于预算编制时能够充分考虑单位内各个方面的因素［6］。

2.“摸清底细”

“摸清底细”对于单位的预算编制同样重要，要求预算编制人员按照以往的人员变动情况统计单位年度离退休人员数量以及在职人员数量，核验好住房公积金、社会保障缴费、津贴补贴、绩效工资、基本工资等明细账目，便于后续的人员经费测算。

3.明确单位收入状况

需分析与掌握单位预算上个年度具体的收入状况，以此作为本年度预算编制收支状况的具体参考。此外还需清理各个项目的支出状况，预计项目结余状况以及结转状况，为后续的全面项目支出编制做好具体的准备。

4.明确发展目标以及工作计划

事业单位应明确自身的年度工作计划以及发展目标，在单位内部组织座谈会，与各个部门负责人以及业务骨干展开深入交流和探讨，商议各个部门的具体需求以及工作计划，从而共同制定科学的工作计划与目标，这同样是预算编制重要的一部分［7］。

（三）统筹编制单位预算

要保证预算编制的质量，就必须保证该项工作的独立性与专业性，而不是仅仅将其划至财务部门，分配两三个财务人员负责，而是应强调专业性以及专项性，如此才可保证预算编制质量达到一定标准，这需统筹编制单位预算。重点把握以下数点。

1.专班负责

首要步骤为在财务部门内部选取高素质人才成立专班，专项负责预算编制工作。在预算编制前，由专项编制小组通过会议的形式商讨出适宜的预算编制整体流程，然后实行岗位责任制，将整体的预算编制工作细化，分成阶段性的内容，再分配给编制小组的各个成员，使得专项事务由专人负责，并在小组内部形成良性竞争机制。对于表现优异的预算编制成员，在绩效、奖金、个人升迁等方面给予必要的奖励，从而形成一定的激励机制，鼓励编制小组成员能够以更加积极的态度高质量、高效率地完成岗位任务，这对于整体的预算编制工作有积极意义［8］。

2.细化预算编制并优化预算编制方法

事业单位各个职能部门在进行预算编制时，应选择零基预算法，综合单位发展目标以及年度工作计划，在参考内外部因素变化以及历史数据的基础上，分析事业单位的实际需求，对单位各项收支结构以及规模展开科学的预计和测算，以此细化事业单位各个部门内各个项目的具体收支预算。

3.科学设立项目并编制具体的支出预算

项目支出预算核心定义为完成经费计划，单位各个部门综合分析当前部门职能机器支出方面的实际需求，进行项目目标、项目计划、项目标准、项目规范的制定，并将其贯彻在具体的项目执行过程中。此外还需保证项目支出预算的完整性、独立性、专项性，针对各个目标设立对应的项目，且保证项目间不存在交叉，还应避免原本是一个目标的支出后被拆解到多个项目中去的情况发生。就一些新增项目来说，需调查研究其可行性，按照项目的重要性以及轻重缓急度合理配置资金、资源。

4.提升预算编制完善性

提升预算编制完善性需将中央资金纳入单位年初预算。中央财政部门需加快资金下拨步伐，也要求事业单位能按照相关要求，在中央财政资金下达前做好相应的准备工作，保持与部门年初预算工作的同步性，分析资金支出各个阶段的实际消耗并制定对应的策略，避免资金紧缺的状况出现，提升单位预算管理水平的同时强化预算刚性力。

5.加强企业各个部门间的沟通协调

预算编制涉及事业单位的各个部门以及各个方面，强调的是“全员参与”。在各个业务部门制定好相应的预算方案后需经预算编制小组以及财务部门的审核汇总，还需进行系列的预算讨论，让各个部门积极参与进来，共同沟通与商议具体的预算工作。单位领导人应统领全局，突出预算编制的重点工作，量入为出，通过反复沟通明确最佳预算方案［9］。

（四）提升预算绩效目标编制质量

当前，事业单位绩效管理仍处于较不成熟阶段，而预算绩效目标管理对于整体的预算绩效管理有重要作用。要提升其编制质量，需从以下三个方面着手。

1.绩效目标编制

强化企业当前培训工作，丰富专项预算编制人员的理论实践知识，使其能应用标准化、规范化的技能完成对应的绩效目标，继而制定预算编制。

2.完善绩效评价体系

以现行绩效评价体系为基础，按照单位的切实发展需求逐步完善单位独有的绩效指标库，并以此为基础建设指标体系，使其能切实为企业的可持续发展做出指导。

3.科学制定绩效目标

在制定绩效目标时，需综合分析企业现状与发展趋势，制定出可实现、可衡量、具体的绩效目标，然后以绩效目标为前提与基础条件，编制对应的绩效指标。结合综合绩效指标的完成度，对于一些绩效评价显示结果较差或目标未完成的项目，应及时选择完善或撤销该项目。

四、结语

文章对事业单位预算编制管理过程中存在的问题及对策进行了分析与论述，从多个方面对事业单位预算编制管理存在的问题进行了挖掘与归纳，并以问题为基础制定了系列解决对策，强调了管理团队以及管理制度等的重要性。同时，要求事业单位在后续的预算编制管理过程中能够加强对预算编制反馈的监督管理，根据反馈调整对应的预算编制方式与流程，从而推动事业单位预算编制的稳步发展。