粤港澳大湾区继续教育合作的机制改革和制度创新*

杨潇郁

（暨南大学，广东 广州 510632）

一、粤港澳大湾区继续教育合作的基础和优势

（一）教育资源丰富，国际竞争力强

从继续教育的发展现状来看，无论是学历教育还是非学历培训，其所依托的最重要的力量，是高校代表的高等教育资源。粤港澳大湾区具有丰富、优质的高等教育资源，这是发展继续教育强有力的保障。

截至2017年，粤港澳大湾区的高校有177所，在世界四大湾区中排名第二，仅次于纽约湾区的227所（东京湾区120所、旧金山湾区73所）。在全国远高于江浙沪，接近京津冀。区域内高等教育办学层次多样，办学主体多元化。广东省共有高校151所，其中，普通本科院校64所，专科学校87所。全省民办高校54所（含中外合作办学高校4所）。

近年来，大湾区高等教育质量水平进一步提升，国际竞争力增强。根据近日公布的2021年QS世界大学排名，中国共有83所高校上榜，包括粤港澳大湾区内广东高校5所，分别是中山大学、南方科技大学、华南理工大学、暨南大学和深圳大学；香港高校7所，其中香港大学和香港科技大学均进入亚洲前十；澳门高校2所，分别是澳门大学和澳门科技大学。粤港澳大湾区高等教育具有世界竞争力，且国际化水平越来越高。广东省现有4所具有独立法人资格的中外合作办学高校，4所中外合作办学机构，还有70个中外合作办学项目，充分体现出大湾区高校师资队伍的国际化、人才培养的国际化和质量评估的国际化。

（二）经济基础雄厚，拥有开放的国际化市场体制

2019年，粤港澳大湾区广东城市群的GDP总和约为86899.05亿元，占广东全省GDP总量（107671.07亿元）80.70%；香港该年度GDP的总量为3583.06亿美元，约合人民币25009.76亿元；澳门的GDP总量为591.24亿美元，约合人民币4126.86亿元。由此，可以大致测算出：2019年粤港澳大湾区GDP总量约为16624.02美元，约合人民币116035.66亿元，比2018年公布的GDP总量10.867万亿元略有增长。雄厚的经济基础一方面为教育投入提供了保障，另一方面也促使继续教育市场需求持久旺盛。

粤港澳大湾区是中国开放程度最高和经济活力最强的区域之一。香港作为全球金融中心之一，连续26年获评“全球最自由经济体”；澳门将建设成为“世界旅游休闲中心”和“中国与葡语国家商贸合作服务平台”；珠江三角洲将率先建立开放型经济体系,成为我国外向度最高的经济区域和对外开放的重要窗口。开放的国际化市场化体制机制为粤港澳大湾区继续教育创新发展提供了强大支撑和不竭动力。

（三）区域地缘优势下的合作传统

广东与香港、澳门三地地缘相近，人文相亲，语言文化相通，文化教育以及其他方面的交往源远流长。粤港澳三地在继续教育方面也有良好的合作传统。早在1985年，地处广州的暨南大学、华南师范大学就开始在港澳举办成人高等教育，为港澳各行各业培养了一批专业人才，在港澳地区建立了良好的口碑和品牌。如暨南大学在港澳开设的社会学专业高中起点专科班、高中起点本科班，其毕业生陆续成长为港澳工联会、区妇联、区社团、区工会等团体的业务骨干，这些社会工作人才在港澳地区深受欢迎；1994年起受澳门护士学会委托由暨大在澳门举办的护理大专班，填补了澳门护理行业大专学历层次的空白；1997年中国银行澳门分行委托暨大举办经济管理大专班，在职人员报名踊跃,生源扩展到澳门整个金融系统；华南师范大学在澳门开设幼儿心理与教育专业、教育专业、英语和数学教育专业等函授专科和函授本科，到2000年，澳门具备专业资格的中小学和幼儿园教师中，经华师培训的占近七成。这些合作经验是粤港澳大湾区未来继续教育合作发展的重要基础[1]。

二、粤港澳大湾区继续教育合作的制度困境

（一）法律制度和教育体制机制不同为合作带来挑战

在“一国两制”的框架下，粤港澳分别实行不同的社会制度，也分属于不同的关税区域，法律制度不同，教育体制有别。“一国两制”是湾区继续教育合作需要遵循的基本原则和前提条件，这既是粤港澳大湾区建设的优势，也是其挑战所在。

香港、澳门是单独关税区，粤港澳三地存在口岸通关。三地口岸规划衔接、功能定位、通关数据共享等还有待突破创新。例如：香港人一年内在内地连续或累计居住超过182天，就需要缴纳较高的个人所得税，阻碍了人才流动。

大湾区涵盖三种法系，香港适用普通法系，澳门适用大陆法系，而内地适用社会主义法系。就教育合作而言，教育立法问题、访问学者签证问题以及教师逗留时长等问题都为教育合作带来困难。

粤港澳三地高等教育的体制不同，内地高校主要由教育部及各级教育行政机构管理，趋向集权模式；香港8所公立大学由大学教育资助委员会管理，权力下放，趋向分权模式；澳门高校由高等教育辅助办公室管理，权力下放，相对分权。不同高等教育管理体制下，大学办学自主权不同，招生制度、教育评价制度、教育体制存在差异，这也是影响大湾区继续教育合作的重要因素[2]。

（二）缺乏整体规划，合作处于自主分散阶段

从近年的情况来看，粤港澳大湾区继续教育发展缺乏强有力的统筹和整体性规划，缺乏专门性、制度性、系统性安排。无论是粤港澳之间，还是广东省内9个城市之间，继续教育合作仍以学校和人员之间自主分散合作为主，没有整体的规划，容易造成资源浪费、各自为政和无序竞争[3]。

继续教育由最初的学历补偿教育为主，逐渐发展到以终身教育理念为核心，学历教育和非学历培训平衡发展，正规教育、非正规教育和非正式教育综合发展的路径上。继续教育越来越趋向于市场化。虽然市场化运行机制为继续教育带来了前所未有的活力，但同时，也因为趋利主义使得无序竞争变本加厉，重经济效益轻社会效益，重抢占生源市场轻资源共享优势互补，这一方面影响了继续教育的质量，另一方面也破坏了继续教育合作共赢的美好愿景。

（三）学制资历框架差异，继续教育的质量标准和社会认同尚不统一

质量保证是继续教育发展的生命线，也是其与正规教育的互通和衔接，是获得同等社会认同的重要依据[4]。大湾区继续教育尚未形成成熟统一的质量保证组织机构和实施机制，除了香港已具备由法案通过的终身教育七级资历架构，用以衔接和支持主流教育、职业培训和持续教育方面的资历，内地目前还没有建立国家层面上的资历框架。各级各类教育的纵向衔接和横向沟通，以及学习成果的转换主要依赖于学分银行制度，而这一制度至今还处于探索阶段，且在推行过程中困难重重。2017年3月，由广东省教育厅提出，广东省质量技术监督局批准的《广东终身教育资历框架等级标准》正式发布，这一地方标准填补了内地终身教育标准的空白，但目前在操作落地层面还需要进一步的实践和探索。

三、粤港澳大湾区继续教育合作的机制改革和制度创新

（一）统筹顶层设计

首先，应从国家层面统筹，明确政府部门及合作主体的责任。要强化粤港澳大湾区国家战略认识，树立“国家湾区”意识。从国家层面基于“一国两制”的框架，构建大湾区终身教育体系，加强继续教育顶层设计，全面深化继续教育体制机制创新。应将大湾区继续教育的合作规划纳入到即将出台的《粤港澳大湾区高等教育合作发展规划》当中，明确政府部门及合作主体的责任，拓展合作办学模式，实现大湾区继续教育合作制度化与常态化。应结合粤港澳三地实际，推动继续教育的地方立法工作，在法律层面上规定各级各类继续教育的办学功能和办学任务，明确继续教育办学体系，保障继续教育经费来源，将建立终身教育体系和构建学习型社会体现到立法当中。

其次，应明确各区域定位，错位发展，优势互补。粤港澳大湾区11城有各自的经济、产业优势，在高等教育方面的差异也比较明显。港澳地区有多所世界一流大学，高端人才优势突出，金融中心、港口经济促使第三产业发展繁荣活跃；广州高等教育机构数量众多，是科教文化中心；深圳、珠海经济发达，毗邻港澳，是科创重地；佛山、东莞等地的制造业基础雄厚；肇庆、惠州高等教育毛入学率偏低，教育需求和合作意愿较强。各城市区域应该强调其区域特色，打破行政边界，跨越区域内差异造成的合作障碍，统一战略部署和配置资源，形成优势互补、协调发展的结构，将继续教育合作向纵深层次拓展。

（二）办学主体的机制改革

继续教育实施所依托的主体仍然是高校，促进大湾区继续教育合作，就必须首先打通大湾区高校合作渠道，整合资源、互利共赢。应建立湾区高校联盟，推动高校进行深度合作，建立湾区内高校联合办学的运行机制，建立高校内部管理经验交流平台，促进和保障高校合作项目落地。此外，还应借鉴和推广区域内优质继续教育办学机构的实践经验，如香港大学专业进修学院在市场化、标准化、国际化管理理念下形成的弹性、高效的企业标准管理模式及公司化运作机制，分析探索在继续教育市场化趋向日益显著的新时期如何主动响应市场需求，实现继续教育经济效益和社会效益的最大化。

除高校外，还应鼓励多元化投资办学，引导大湾区社会力量和民间资本进入继续教育领域，形成不同投资主体、不同举办主体公平有序的竞争环境，提升继续教育资源的供给能力。鼓励社会力量通过资金、土地、装备、技术、人才等多种要素投资继续教育。鼓励社会力量与高校共同开发急需专业和新兴专业，优化传统专业。鼓励港澳资本、机构、企业积极参与继续教育合作办学，在专业、课程、教材建设以及人才培养等方面开展合作交流。

（三）加大政府对继续教育的财政投入，扩大继续教育资助政策

粤港澳大湾区各地政府要把继续教育的事业发展、资源建设作为重要的民生项目，加大对继续教育的财政投入，完善经费保障机制。

应扩大继续教育资助政策。目前，粤港澳大湾区已有一系列针对继续教育的资助计划，如香港的“毅进计划”，澳门的“持续教育资助计划”“终身学习奖励计划”，广东省的“圆梦计划”等，各地政府应加大在继续教育学费减免、贷款政策优惠、个税减免、交通补贴等方面的资助力度，一方面帮助弱势群体实现通过就业培训找到工作，另一方面支持民众进行个人素养的提高和学习习惯的养成，培养社会民众的学习理念和习惯。“你上学，我资助”的政策，不仅仅给予学生经济方面的支持，更重要的是鼓励引导社会风尚，为发展终身教育、建立学习型社会提供支持。

（四）构建大湾区资历框架，先试先行

资历框架是终身教育体系建设的基础性支持制度，其价值是实现各级各类教育的有效沟通和衔接，推进继续教育学习成果的认证、积累与转换，内在蕴含着区域教育合作、跨境教育的功能。据不完全统计，全球共有160余个国家和地区建立了“资历框架”，并在全球化的趋势下形成了各类对接合作实践。目前我国尚无国家层面的资历框架，但在大湾区区域内，有已经和欧盟、新西兰形成对接的香港资历架构，还有以地方标准形式发布的广东资历框架。应率先在大湾区构建统一的资历框架，或实现湾区内现有资历框架的对接，在大湾区先试先行，实现大湾区内继续教育和正规教育在资历和学历上的互通与衔接。

资历框架的实施与落地需要政府、各级各类教育和培训机构、专业机构、行业等的通力合作，需要设立或委托专门机构对资历框架进行管理和统筹，需要通过立法确立资历框架的法定地位，但这些举措的施行往往周期长、难度大。而《粤港澳大湾区发展规划纲要》中明确指出，要着眼破解制约合作发展的体制机制障碍，力争在一些重大改革上先行先试，运用市场化法治化办法解决大湾区发展中遇到的问题。这为在大湾区设立和运行资历框架提供了良机，粤港目前已签署《粤港就加强两地职业标准及资历认可交流和互通的合作意向书》《粤澳共同研究实施“一试三证”培养评价模式合作协议书》，鼓励成立特定课程的认定委员会，促进专业认证、学分互认。当下，应继续全力推动大湾区资历架构对接，实现大湾区各级各类学习成果的认定、积累和转换，促进资历互认和人才要素流动，为大湾区人力资源建设和人才建设提供更有力的保障。

四、结语

推进粤港澳大湾区继续教育合作协同创新发展，深化区域内继续教育机制改革和制度创新，加快大湾区终身教育体系建设，在构建大湾区学习型社会方面先行先试，在创新中谋划和打造世界级湾区高等教育与人才发展高地，具有重大的现实作用和深远的历史意义。