“一带一路”沿线国家资历框架建设的经验及启示

杨 信

(义乌工商职业技术学院，浙江 义乌 322000)

2016年我国颁布的十三五规划纲要，明确提出要创建服务于个人的学习账号，促进各级各类教育成果之间的转换和互认，畅通社会大众进行终身学习的通道，制定国家层面的资历框架。2016年7月教育部颁布的《推进共建“一带一路”教育行动计划》当中也要求尽快推动我国资历框架的设计和开发工作。值得一提的是“一带一路”倡议密切了我国与沿线国家的关系，我国要发挥大国作用，尽力推动国际合作，实现与沿线国家在教育方面的互联互通。“一带一路”沿线国家大多数已经建立了国家层面的资历框架，我国在与沿线各国的合作中亟需弥补国家资历框架缺失的短板，在已有实践经验的基础上建立国家资历框架。

一、“一带一路”沿线国家的典型资历框架构建案例及经验分析

根据联合国教科文组织发布的统计数据，除蒙古、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、伊拉克、叙利亚、也门、伊朗等7个国家尚未建立国家资历框架外，“一带一路”周边的65个国家中有58个已经建立了国家资历框架。[1]这表明国家资历框架建设在“一带一路”沿线国家中得到了广泛的推行。本文选取了俄罗斯、巴基斯坦、印度、菲律宾四个国家进行案例分析，总结这些国家在国家资历框架建设方面的成功经验，为我国构建国家资历框架提供借鉴。

1.俄罗斯联邦国家资历框架

俄罗斯受到欧洲资历框架和博洛尼亚进程的影响，于2012年正式颁布国家资历框架。俄罗斯联邦政府制定国家资历框架的目的主要在于通过统一的资历框架促进人力资源的正常流动，以资历框架通用标准为依据统一职业技能评价标准，为公民提供多样化的终身学习路径，保障公民职业生涯的可规划性和长期性。[2]俄罗斯国家资历框架包括不同等级的资历水平划分和获取相应等级资历途径这两部分内容。同时，俄罗斯国家资历框架从知识、技能、能力三个方面描述每个等级的资历水平，具体指标包括：(1)活动的科研程度，是指从事职业活动的知识要求，针对从业者所掌握知识的范围和复杂程度及应用知识的能力做出要求；(2)权利和职责范围，是指从事相应职业所必须具备的能力，与工作的职务、业务的范围及独立性；(3)活动的复杂程度，是指对所应具备技能的具体要求，包括解决具体问题方法的多样性以及应对不确定环境的变通性。根据上述三个维度将资历划分为9个等级，等级越高资历水平越高(见表1)。联邦资历框架将教育成果作为资历认证的基础，通过正规教育获得的学习成果及非正式学习获得的成果都可以作为提升资历的路径。获得相应等级资历的路径包括三个方面：培训与大纲要求、实践经验以及受教育程度(见表2)。

表1 俄罗斯国家资历框架资历等级及通用标准

资料来源：http://www.nark-rspp.ru/?page?id=328.

表2 俄罗斯国家资历框架资历等级及获得路径

资料来源：http://www.nark-rspp.ru/?page?id=328.

俄罗斯在国家资历框架建设过程中采取了诸多先进措施：首先，法律建设先行。在资历框架相关法律制定的过程中，采纳了教育管理机构、行业企业协会、社会其他机构及国内外专家等多元主体的意见，并且详细调查了各行各业对人才的需求，以此建立资历框架的法律体系，为资历框架建设奠定了坚实的法律基础。其次，国家资历认证标准更加侧重能力水平。国家资历框架从知识、技能和能力三个角度制订了每个资历等级的通用标准，鼓励公民从被动的记忆知识转向主动的获取和运用相关知识，不断提升自身的能力。再次，资历获取的途径较为多样化。国家资框架从纵向上涵盖了各个阶段的教育，实现了纵向贯通；横向上沟通了普通教育、职业教育、校外培训以及实际工作经验等。公民可以通过多样化的路径获得各个等级的资历，非正式学习成果也能得到资历认证。最后，与国际标准对接是资历框架构建的重要原则。俄罗斯建立了学分转换与互认体系，实现了与欧盟资历框架的对接。公民获得的学历证书和职业资格证书在欧盟国家范围内可以互认，便于人才资源在国际范围内流动。

2.巴基斯坦国家职业资历框架

早在2011年，巴基斯坦就已将国家职业资历框架的建设提上日程，通过与企业界、商业协会、学术界、贸易协会以及相关领域专家的协商，在联邦和省政府的领导下开始制定资历框架。经过几番磋商和修改，巴基斯坦在2015年正式发布国家职业资历框架。巴基斯坦国家职业资历框架具有整体性、兼容性、先进性和国际性的特点，为学习者提供了各类教育成果的衔接和沟通桥梁，从而对国民素质的提升起到了关键作用。巴基斯坦国家职业资历框架主要包括以下几个部分：第一，资历级别和能力标准。巴基斯坦国家职业资历框架共分为8个级别，第1—4级的国家职业资格证书和第5级的文凭是由资历授予部门进行认证的，第6—8级的资历是由相关高校进行认证和学位授予的(见表3)。每一个等级都有相应的级别标准，从知识理解、技能、责任这三个维度进行资历的认证。第二，学分积累与转换体系。每个资历级别都有对应的学分要求，只有达到要求的学分才可以获得相应级别的资历。巴基斯坦国家职业资历框架规定一个学分等于十个小时的课程，无论何种形式的学习都可以转换成相应的学分进行累计。第三，基于能力标准的课程体系。国家职业技术培训委员会和省级教育机构共同组成课程开发委员会，负责制定支持相应资历的课程体系，为每个学习单元分配对应的学分，并且负责为学习者和培训机构提供课程评估的关键指标。第四，质量保障体系。其中包括：(1)资历的质量保障，每个等级的资历都按照严格的程序制定或修改，确保能够满足企业对技能人才的需求，并随时接受社会各界的监督；(2)培训的质量保障，相关的培训机构需要经过国家职业技术培训委员会和质量保证机构的审核才能开展相应的培训工作；(3)考核的质量保障，学习者所取得的业绩和其他资历都需要通过相应的评估和认证才能转换为资历学分，质量保障机构是进行相关评估和认证的重要机构，按照相应的评估程序来开展各项考核工作。

表3巴基斯坦国家职业资历框架的级别和能力标准

级别级别名称能力标准维度八级博士七级硕士六级学士五级文凭四级国家职业证书三级国家职业证书二级国家职业证书一级国家职业证书知识理解;技能;责任

巴基斯坦职业资历框架结合近年来的实践经验和各方面的问题反馈，仍在不断地完善和修订，以促进国家职业资历框架更好地服务本国公民。综观巴基斯坦职业资历框架的建设过程，有以下几点经验非常值得借鉴：首先，重视对过往学习成果的认证，学习者只要满足相应级别的通用能力标准，就可以通过多种途径获得相应的资历学分。其次，重视国家职业资历框架的立法和管理工作，巴基斯坦不仅有相关的法律法规作为资历框架运行的依据，还成立了国家职业技术培训委员会全权负责国家职业资历框架的管理工作。最后，重视与国外资历框架的对接工作。巴基斯坦国家职业资历框架有特定的国外资历条款，明确规定国外资历可以在通过本国的资历框架审核之后，还获得国内相应级别的资历认证。[3]

3.印度国家职业教育资历框架

2012年9月印度颁布了国家职业教育资历框架，打通了普通教育、职业教育和就业市场之间的壁垒，促进了行业企业与职业教育之间伙伴关系的形成。印度国家职业教育资历框架包括以下几个方面的内容：第一，由行业技术委员会主持设计国家职业标准，明确每个行业当中各种职业角色的能力标准，该标准由产业界与教育界共同进行审核和管理。第二，界定了资历框架的级别和相应的能力标准，包括先前学习认定一级、先前学习认定二级、国家岗前培训一级、国家岗前培训二级以及国家能力证书一级到八级，总计设立了12个等级，各等级都有相应的能力标准。学习者所获得的学习成果只要通过相应等级的认证就可以获得学分。第三，以能力为导向为资历框架的不同层级开发了课程方案，包括教学大纲、教师手册、学生手册、电子教学资源等内容。[4]课程与学分的对应也有明确的规定，方便学习者获得资历学分的累计。第四，建立学分积累和转换体系。学分框架规定了每个层级的资历所必需的学分要求，学习者不仅要达到相应的能力标准还需要获得相应的学分。根据相关的协议规定，全印度范围内的资历学分在各级各类教育之间可以按照一定规则进行等价转换，方便学习者在不同教育体系之间的自由流动，便于接受更高层级的教育。同时，印度在国家职业教育资历框架的设计和实施过程中非常重视与产业界的合作，在职业教育课程的设计开发过程中广泛采纳产业界的意见，制定了能力本位的课程体系。[5]产业界依托学徒培训委员会向职业教育机构提供师资、技术、场地等方面的支持。印度的国家职业教育资历框架在纵向上衔接了各个层次的教育，横向上沟通了不同类别的教育体系，推动了印度教育的全面发展。

4.菲律宾国家资历框架

2012年，菲律宾正式实施了国家资历框架。菲律宾借鉴了欧盟资历框架的建设经验，建立了职业教育与培训的国家标准以及职业技能认证的国家标准，重视对教育培训质量的监控。[6]菲律宾国家资历框架非常重视与国际接轨，强化人力资源在国际范围内的自由流动，积极拓宽各类资格的获取途径，帮助学习者通过多样化的方式获得资历认证。菲律宾国家资历框架共包括8个级别的资历等级，并从知识、技能和价值、应用、独立程度这四个方面制订了每个级别的通用标准。学习者可以通过各种类型的教育获得相应的资历，普通教育和职业教育之间能够进行无缝衔接和互认，帮助学习者能在不同类型的教育体系间自由切换，获得更多的学习成果和资历学分。同时，菲律宾还建立了专门的机构进行资历框架的管理工作，包括评估中心、审核认证中心、国家评估委员会等，确保所认证的资历具有权威性，并能接轨社会各界对各类人才的多元化需求。

二、当前我国资历框架建设存在的问题

与“一带一路”沿线国家相比，我国目前还缺少一个较为完善的国家层级资历框架，这使得我国在与各国进行人才交流时受到一定的阻碍。基于此，在总结“一带一路”沿线国家资历框架建设经验的基础上，有必要深入分析我国国家资历框架建设中所存在的问题，以期进一步完善我国的资历框架建设。

1.教育系统内部资格体系分立，缺少统一的资格与能力标准体系

俄罗斯、巴基斯坦、印度和菲律宾四国都已通过建立国家层级的资历框架，将各级各类的教育与培训统筹到一个资历框架内。我国现行的教育系统包含了两大资格体系，分别是由教育主管部门负责的学历资格体系和由劳动部门主要负责的职业资格体系。教育系统内部资格体系的分立，导致多元资格体系之间的相互融通存在较大的障碍。国家资历框架将各类教育成果都包含在一个统一的框架内，必然需要建立一个通用的标准体系来评价各类学习成果，判定学习成果所在的资历等级以及可以兑换的资历学分。这就需要将学历资格体系和职业资格体系进行对接，基于行业企业的人才需求建立统一的人才质量基准，以便实现各类学习成果之间的互认。我国教育系统缺乏统一的资格与能力标准体系，多种教育质量标准共同存在，各类教育质量参差不齐，学习成果互认存在一定难度，导致人才供给和需求相互脱节。资格标准体系的分立是当前我国的现实情况，可以根据一定的规则建立具有包容性和开放性的人才质量基准，为各类教育成果之间的互认提供标准。人才的质量基准就是资历质量的底线，学习者所获得的任何类型的学习成果都要满足这个底线才能获得资历的认证。

2.资历认证管理机构不统一，行业企业缺乏参与资历框架构建的积极性

俄罗斯的国家资历框架是由俄罗斯联邦教育科学部主导，俄罗斯工业家企业家联盟、协作委员、俄罗斯联邦劳动与社会保障部以及国内外专家共同参与整个制定过程。巴基斯坦国家职业资历框架是在联邦和省政府的领导下，企业界、商业协会、学术界、贸易协会以及相关行业专家共同协商之后制定的。印度和菲律宾两国在资历框架的建设和实施过程中也非常重视各行各业的意见，鼓励多元主体共同参与。当前我国的资历认证管理机构不统一，是由多个部门共同管理的，学历证书由教育部门颁发，职业资格证书由社会保障部门颁发,容易出现“证出多门”，管理混乱的局面。我国的行业、企业、协会等往往是依附于政府相关部门而存在，缺乏独立性和系统性，行业企业内的人才需求难以及时体现在资历框架的职业标准中。此外，行业企业属于市场主体，更多的关注当前所能获得的生产效益，而行业企业参与国家资历框架的构建，获得更多的是长期的收益。很多企业由于目光较为短浅，更加重视短期效益，从而缺乏参与资历框架建设的积极性。

3.资历认证方式较为单一，非正式学习成果的认证转化较为困难

综观俄罗斯、巴基斯坦、印度和菲律宾的资历框架建设经验，可以看出这四个国家的资历框架都为学习者提供了多样化的路径获得资历认证，而且非常重视已有学习成果的认定。当前我国的资历认证方式较为单一，主要通过纸笔测验和实操测试来评价学习者的各项能力。[7]资历认证的过程中忽视了对于学习者日常学习表现和学习课时数量的考核，对于学习者的认知能力、文化素养、学习态度以及职业道德的考核较少，缺少通过实际项目或者仿真模拟项目的方式进行学习者知识、技能、能力的考核，非正式学习成果的认证转化较为困难，具体表现在以下几个方面：首先，学习者的过往学习经历难以得到认证。我国尚未建立完善的个人电子学习账户体系，学习者之前的学习经历很难进行审核认定。学习者如果没有获得相关的证书和结业证明，很难证实自己之前接受的培训和课程经历，相关的资历学分也就难以累计，这样势必会造成重复学习的困局。其次，我国的资历框架缺乏相应的课程标准，没有明确规定哪些课程可以纳入资历框架认证体系。课程与资历等级的对应关系也不够明确，造成学习者在选择相关的课程和培训时缺乏针对性，这样在一定程度上会增加学习者获得相应等级资历的时间成本，打击学习者坚持终身学习的积极性。最后，学历教育成果与非学历教育成果之间的互认难度很大，由于评价标准不一致导致学习成果互认存在困难。很多高等教育机构的评价标准较为严格，学习者通过非学历教育取得的学习成果很难得到普通高校的认可，甚至在高等教育机构内部的不同学校之间进行学分累计和互换也存在一定的困难。每个高校的课程体系和评价标准各不相同，迫切需要建立统一的资历框架作为学分互认的基准。

4.运行体系和质量保障机制不健全，国家资历框架缺乏通用性和公信力

从“一带一路”沿线国家的典型实践可以看出，完善的运行体系和质量保障机制是国家资历框架正常运转的基础。我国国家资历框架的运行体系不完善，缺乏专门负责资历框架统筹规划和管理工作的机构。俄罗斯、巴基斯坦、印度、菲律宾都颁布了关于资历框架的法律法规，通过这些国家的实践经验可以看出在资历框架的运行过程中法律保障是不可或缺的。我国针对资历框架的立法还不够完善，对于资历框架运行过程中可能遇到的问题没有明确的法律规定，多元主体在资历框架的运行过程中容易产生权责不清的问题。国家资历框架是评价学习者能力的一种方式，是用直观的等级来判定学习者的能力。资历等级是学习者的学习成绩和学术水平的标志，能够鼓励学习者不断进行自我提升。我国尚未建立完善的国家资历框架质量保障体系，缺少第三方评估机构参与监督工作。[8]这样就无法保证获得资历框架认定的资历质量，学习者进行资历学分累计和证书学分兑换存在困难，资历框架的质量保障机制不完善导致资历框架的通用性和公信力较差。

5.国家资历框架体系尚不完善，与“一带一路”沿线国家资历框架缺乏有效对接

从“一带一路”沿线国家资历框架的典型实践中可以看出，国家资历框架包括资历等级和能力标准两大主要内容。但是在具体实施过程中，还需要运行体系、质量保障机制和学分互认互换机制等提供支持。建立国家资历框架体系需要社会各界的广泛参与和长期支持。目前我国已经积累了地方资历框架的实践经验，对于学分银行的建设也取得了一定的成效，但是我国国家资历框架在全国范围内推广尚需时日，国家资历框架体系建设仍不完善。我国在建设国家资历框架时需要发挥后发优势，在构建过程中需综合考虑与“一带一路”沿线国家资历框架的对接问题。目前我国职业资格证书的国际互认情况不容乐观，例如工程教育领域，虽然结构工程师和建筑师等职业资格证书的国际互认已经实现，但在其他工程教育领域开展职业资格证书的国际互认还存在困难。目前，我国已经与24个“一带一路”沿线国家签订了学历学位互认协议，但是与其他“一带一路”沿线国家的学历学位互通互认尚未实现。因此，我国国家资历框架构建需要借鉴相关国家优秀经验，同时结合我国的国情进行顶层设计和整体规划，尤其要注意与国际标准对接问题。

三、“一带一路”沿线国家资历框架建设对我国的启示

1.坚持国家资历框架构建的基本原则，加快建立国家层级的资历框架

国家资历框架是一个庞大的体系，在建设国家资历框架的过程中，要坚持以下基本原则。首先，坚持本土化的原则。在制定国家资历框架时，可以吸取国际先进经验，但在借鉴国际经验的同时要注意把国际经验和我国基本国情相结合，适应我国经济社会的发展需求。其次，坚持与国际接轨的原则。我国为了实现与“一带一路”国家在教育领域的互联互通，加快了构建国家资历框架的进程。在构建资历框架的过程中，要注重与国际标准对接，为加入区域资历框架打好基础。我国国家资历框架可以通过设立特定的国际条款，按照一定的规则实现与其他国家资历框架的对接。最后，坚持持续改进的原则。根据“一带一路”沿线国家的经验，资历框架的建设和实施过程不是一蹴而就的，需要根据实施的具体情况和多元利益主体的反馈进行持续改进。国家资历框架的实施需要分步骤持续推进：第一，在教育发展水平较高的地区开展试点工作，总结资历框架实施过程中的优缺点，并进行改进。第二，选择一个比较成功的试点地区作为实施资历框架的成功案例，并总结实施经验，准备在全国推行。第三，按照成功试点地区的经验，有序地进行国家资历框架的推广实施工作。资历框架的实施过程也是资历框架不断完善的过程，只有通过实践的检验才能发现资历框架建设存在的问题，以便更好地解决这些问题。

2.在地方已有资历框架的基础上构建国家资历框架，并重视与“一带一路”沿线国家资历框架的对接

当前我国已在香港、广东、国家开放大学构建的地域试点构建地方资历框架，并积累了一定的经验。在构建国家资历框架时要考虑这些已经存在的地方资历框架，总结地方实践经验，在综合考虑地方资历框架的等级和标准基础上，制订更加符合我国实际情况的资历级别和通用标准，从而实现与地方资历框架的顺畅沟通与衔接。国家资历框架可以帮助学习者在全国范围内进行资历认证，然而，地方资历框架越多，国家资历框架的构建难度就越高。因此，我国国家资历框架必须尽快付诸实践，以减少后续对接的难度。“一带一路”沿线国家的资历框架发展迅速，已经超越本国范围并扩展到跨国范畴。截至2018年，“一带一路”沿线19个国家已成功实现与欧盟资历框架对接，其中有6个国家加入了海湾资历框架。值得一提的是，马尔代夫已实现了与英联邦小国虚拟大学跨国资历框架对接，东盟十国成功建立了东盟区域内的跨国资历框架。我国在建设国家资历框架时要重视与“一带一路”沿线国家资历框架的对接工作。

3.设立专门的质量保障机构，构建自上而下的国家资历框架质量保证体系

质量保证体系对于国家资历框架建设尤为重要，直接关系到国家资历框架的公信力。构建质量保障体系需要注意以下几点：第一，要建立专门的质量保障机构。教育部门要单独成立资历框架的质量监控机构，各层级的教育机构也应设立相应的质量监督部门，社会各界要积极参与到质量保障工作中。第二，采用自上而下的运行方式。从国家层面建立最低的质量标准，并保证质量的可传达性，各个层级都要积极落实质量标准。同时，还应采用一定的激励手段，鼓励那些达到最低质量标准的教育培训机构不断提升教育质量，形成教育质量提升的良性循环。第三，质量保证体系应覆盖各级各类教育。国家资历框架是沟通各级各类教育的桥梁，资历框架的质量保证体系也应覆盖各级各类教育。建立质量保障体系不仅可以保证资历质量，还可以鼓励学习者通过多样化的方式提升自己的能力。第四，发挥第三方评估机构在质量保证工作中的作用。第三方评估机构可以从较为客观的角度进行质量监控，对不尽职的教育机构提出警示，在教育机构和教育管理部门之间起到沟通的作用。第五，保证相关利益主体的话语权，畅通意见表达渠道。依托互联网建立国家资历框架的沟通平台，鼓励社会各界对资历框架提出意见。通过大数据收集各个方面对国家资历框架建设的反馈，并不断修订国家资历框架。

4.建立国家资历框架相关的法律法规体系，完善实施国家资历框架的系列支撑制度

俄罗斯、巴基斯坦、印度和菲律宾在实施国家资历框架之前，都制定了相应的法律法规作为支撑。法律法规能够保证国家资历框架的强制执行力和权威性。国家资历框架的资历等级和通用标准需要通过法律条文的形式颁布，相关的质量保障体系也需要以法律形式加以确认，应包括相关利益主体的权责划分、职业标准、学习成果累计和资历学分转换原则等内容。除了完善法律法规作为国家资历框架的支持以外，还需要完善国家资历框架的系列支撑制度。首先，推动建立学习成果在各级各类教育之间的互认制度。任何形式的学习成果都可以转换为资历学分，资历学分累计达到一定标准可以获得相关的职业资格证书和学历学位证书。这种互认制度要建立在权威认证的基础上，保证通过资历框架获得的证书具有较高的含金量和社会公信力。其次，完善过往资历的认证与转换制度。正规和非正规的学习成果都可以在资历框架中找到对应的资历等级。学习者的过往资历也可以顺利得到资历框架的认可。同一等级的资历具有对等性，例如职业资格等级证书与学历学位证书之间可以进行资历转换，这是资历互认的基础。我国亟需解决职业资格与学历证书之间的转换问题。最后，建立学分银行方便学习者进行资历的累积。学习者在不同时间、不同地点、不同形式获得的资历都可以得到认证，通过学分银行进行资历的累计。

5.构建学习成果导向的能力与资格标准体系，丰富学习成果评审认证的维度

国家资历框架构建标准包括资历等级标准和资历类型标准，通过对学习者获得的知识、能力和技能进行评审和认证之后，鉴别学习者获得的学习成果处于资历框架的何种等级。以学习成果为导向构建国家资历框架的能力与资格标准体系，能够弱化学习形式和学习过程，为各类资历的认证提供较为公正开放的平台。非正式、非正规的学习成果在这样的标准体系下更容易被认证为相应等级的资历。运用学习成果导向的标准体系进行学习成果认证时，需要丰富评审认证的维度。通过建立个人电子学习档案，增加对学习者情感、态度、价值观的考量，更容易了解学习者的日常学习情况。还可以通过实际工程和项目的具体开展情况进行长期学习成果的评价，较长的评价周期可以更加全面的了解学习者的知识、技能、能力的实际情况，更加客观公正的评判人才的资历等级。

6.鼓励多元主体共同参与资历框架建设，为国家资历框架的推广和实施营造良好的社会氛围

在构建国家资历框架时，需要多元主体共同努力，形成良好的社会氛围，顺利推广实施国家资历框架。首先，政府部门要发挥主导作用，负责国家资历框架的顶层设计和法律制定工作，完善相关的体制机制，为国家资历框架的推广营造良好的内外部环境。其次，行业企业要积极参与国家资历框架的建设，对各层次人才的不同需求真实地表达出来，推进资历框架的标准体系与行业企业的人才需求有机融合，化解人才供给侧与需求侧的矛盾。行业企业还可以为资历框架的建设提供相关的资源支持，帮助资历框架顺利实施。再次，教育部门和培训机构应积极响应国家资历框架的建设，将资历框架的通用标准与人才培养目标相融合。最后，广大公民要积极参与资历框架建设，建立个人电子账户，获得更多的资历认证和学分积累，提升个人综合素质。总之，国家资历框架的正常运转和推广实施离不开社会各界的广泛参与。