监察体制改革之后监察检察机关的衔接探析

李奇聪

摘要：监察体制改革之后，监察权与检察权的衔接成为讨论重点。监检机关应当相互配合和相互制约，然而实际中出现了很多衔接不到位的情况，两机关不同的立案标准、实际办案衔接问题、证据标准分歧。解决以上问题要加强监检的衔接程序立法、建立协调工作机制、完善责任追究制度。

关键词：监察体制改革;监检衔接;程序衔接

一、监检机关衔接机制的实践分析

（一）改革背景

监察体制改革中将职务犯罪案件侦查权从检察权中剥离，将反腐败的职能转于监察委等，是此次国家监察制度顶层设计的重点。检察机关也成为此次改革下受影响最大的一个机关，与监察机关注定有紧密关系。因而，监察机关和检察机关、《监察法》和《刑事诉讼法》的关系一直被重点关注。虽然监察权和检察权之间的衔接机制初步建立，但由于立法的固有局限性，两者之间在具体的制度规范和实务等上面还留有很多的不确定和衔接空缺。在当今的严峻反腐形势下，职务犯罪案件数量较之前大幅增长，于此监检察机关在行使职权的协调与配合也将越来越多。

（二）理论依据

我国的《宪法》和《监察法》中均明确规定监察权和检察权是相互配合、相互制约的关系。这一规定成为讨论监检机关衔接的核心性要素。职务犯罪案件最终会纳入刑事诉讼程序中，实现监检衔接。而《监察法》的规定却难以全面涵盖到两权衔接，两权衔接是进入刑诉程序的第一步。为保证监察委在开展工作时与当下制度的合法统一，采取了终止《刑事诉讼法》中关于检察院职务犯罪侦察程序的法条，并重新在《监察法》下设置监察委的职务犯罪调查。虽在改革初期能够保证制度上的统一以及反腐工作开展。然而也使得监察调查与侦查规定不相适应，使得监察与检察机关以及后续与审判机关工作衔接上不到位。因此需要监诉衔接的新机制。

二、监检机关职能衔接的实际困境

监察检察的职权衔接，体现在机制设计和实际操作。机制设计上主要是《宪法》修改和《监察法》设立，《刑事诉讼法》也增加了规范监诉衔接的部分。但对两权衔接的基本操作仍缺乏相关规定。结合实践，衔接矛盾主要体现如下方面：

（一）监检机关的不同立案标准。

《监察法》中规定的立案是，经监察机关主要负责人批准之后，可对涉嫌职务违法或职务犯罪的监察对象进行立案。而检察机关在《刑事诉讼法》中的立案标准是认为有犯罪事实，需要追究刑事责任。监察机关明显较检察机关的立案标准宽泛，因而有部分案件在监检互涉中达不到检察机关的立案标准。其次，刑诉程序开展是以涉嫌犯罪为基础，而对于职务违法案件及后续调查或侦查措施若与职务犯罪相一致，则明显有程序上的不协调，与法律统一不相适应。如在强制措施的使用方面，对于从监察机关移送过来的被调查人，检察机关一般会采取逮捕措施，但是如果对所有移送被调查人都采取逮捕措施，就会出现逮捕强制措施的标准低于刑事诉讼中的标准。

（二）监检察机关实际办案衔接的问题

提前介入。两机关存在认知偏差。检察机关希望提前介入案件了解情况，作出初步判断、避免错失案件关键证据的收集时间。而监察机关邀请检察机关介入时间往往是在案件和基本证据收集完毕后，其目的在于能够加快审查逮捕和提起公诉的速度，避免后续退回补充侦查，对犯罪事实认定尽可能达成一致。监察法和刑诉都未对介入进行明确细化规定。使得提前介入较为随意、因案而异，对检察机关的提前介入上也造成阻碍。

补充侦查。监察法和刑事诉讼法对于检察机关自行侦查或退回侦查情形未做明确规定，带来责任不清，影响办案。由此，在审查起诉阶段对嫌疑人采取的强制措施，在退回监察阶段时是否是要采取留置措施？而监察机关作为这类案件的侦查机关不同于刑诉中的公安机关，又是否可以由检察院将嫌疑人换押到监察机关？如果说监察机关没有换押的权力，又是否在退回补充调查的时候，采取退卷不退人的方式呢？都需要法律或司法解释予以规范。

（三）监检察机关的证据标准分歧

证据是诉讼的核心，无证据则无诉讼。监察机关与检察机关的证据种类、证明标准、取证程序上都各有不同，如《监察法》中的证据种类与《刑事诉讼法》的证据的种类相比较缺少鉴定意见和勘验笔录，监察机关移送的卷宗内夹杂大量的违纪材料等。在司法实践，监察机关在监察环节所取得的证据是需要司法机关再次审查判断证据的证明事项和证明能力，如果监察机关所取得的证据超越刑事诉讼法中的证据的规定，那么是对这部分证据根据监察法的规定予以采信，还是要求监察机关根据刑事诉讼法的规定予以补正？

三、完善衔接机制的探索办法

（一）加强对监检互涉案件衔接程序的立法

通过探索总结问题，完善制度规范予以确定。要坚持党的统一领导，坚持问题导向和目标导向，聚焦国家监察体制改革后的新情况新问题，有针对性地提出对策措施，进一步规范法法衔接关系，促进监检机关和司法机关在案件中地相互配合、相互制约。国家监委与最高人民法院、最高人民检察院、公安部聯合印发了《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》。这是进一步推进法法衔接工作规范化、法治化的新举措。

（二）建立监检机关协调的工作机制

完善立案程序的衔接。在实践中要避免将案件移送到检察机关后直接进入刑事诉讼程序。一是监察机关的立案调查权不是实际意义上刑事诉讼法中的概念。二是损害了检察机关的威信力和权威。因此，不能直接启动刑事诉讼程序，要将职务违法和职务犯罪的案件加以区分、把握国家工作人员和非国家工作人员的立案程序的异同，完善立案程序的衔接，建立有效的案件移送制度。

推进检察机关提前介入的规范化，对提前介入的类型、时间、方式、目的等予以规定。介入类型：重大疑难、复杂、定罪量刑有严重分歧、关键证据难以取得的关键案件。明确介入时间：重大案件提前介入，在关键时间介入把握案件。介入的方式：检察机关认为确有必要时，可以书面告知监察机关，反之亦然。介入目的：辨明侦查方向、把握关键的证据、推动案件的发展。

建立补充侦查的衔接机制。明确自行补充侦查的情形，建立相应规范，制定自行补充侦查的提纲、说明、侦查的种类和证据等关键事项材料。退回补充调查要规范程序，及时制作《退回补充调查决定书》和《补充调查提纲》，用文书材料列明关键信息。对于补充期间调查的“换押”问题，目前法律暂无对此规定，但是可以对嫌疑人的强制措施不能改变，可由检察院书面告知当事人案件已经退回调查。

完善证据的衔接机制。证据必须由法定的主体进行，保证证据的证明力和公信力。因此，监察调查程序自始至终就要以刑事诉讼法为标准严格规范证据收集的标准和程序，树立正确的价值理念，严格遵守相关程序，以证据的合法性为收集的指导原则，形成相对完整、固定的证据链条，用证据说话。

（三）建立衔接过程中的责任追究制度

推行监察官职业资格制度。提高监察人员的专业化、职业化程度。设置考试选拔专业人才，加强对监察人员的培训。另一方面是增强监察人员的党章党规党纪的意识和法律意识，深入学习《监察法》的基本内容，学习有关刑事方面的法律知识，便于高效开展工作。完善责任主体的考核机制，建立符合监察检察工作标准的考核评价体系，明确考核内容、完善对监检人员的考核惩戒机制。

参考文献

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[3]崔洁，周波.论检察机关和监察机关衔接机制构建[J].法制与社会，2019.

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