美国外资安全审查制度改革动向及影响

吕政权

摘要：2017年11月美国提出FIRRMA议案，2018年美国总统特朗普签署了该议案。目前来说，该议案已经成为中国企业对美投资的最大障碍。随着中国经济的增长，中美经贸关系已由互补关系逐渐转变为竞争关系，我国企业在美投资逐年削弱。在此背景下，我國政府与企业都应充分研究美国外资安全审查机制的变化、原因，及对中国的影响。

关键词：FIRRMA、动因、特点、影响

一、FIRRMA的改革动向

2017年11月8日，美国参议员约翰·科宁提出《外国投资风险审查现代化法案》（以下简称“FIRRMA”）议案，2018年美国总统特朗普签署了该议案，这是对2007年《外国投资和国家安全法》（以 下简称“FINSA”）的更新。1FIRRMA法案的通过，对外国企业在美投资造成了重大影响，尤其对于中国企业在美投资造成了极大的威胁。

（一）增加安全审查的考量因素

在延续FINSA的很多规定外，FIRRMA增加了一些新的安全考量 因素。一是防范“特别关注国家”。虽然未提及“特别关注国家”的具体 名单，但是指出此类国家对美国的国家安全构成极大威胁，具有获取关键技术战略计划。与此相对应的是，FIRRMA给予美国条约盟 友及签订了投资安全协定的国家以审查豁免权，精简审查对象，集中加强对“特别关注国家”的交易审查。2二是加强对信息网络安全的关注。法案要求审查交易是否会形成新的安全漏洞，是否会对“美国 公民的个人可识别信息、基因或其他敏感数据”或“敏感信息、敏感程 序或联邦法院执行机构的运作有关的信息”造成泄漏，体现了美国政府对于网络信息安全的深切担忧。三是加强对敏感技术及领域的投资限制。美国担心中国等一些国家在敏感技术领域的投资会使其敏感技术被其他国家掌控，使得美国的技术优势被威胁甚至消解， FIRRMA强化了相关条款加强对敏感技术投资的限制。

（二）扩大安全审查的范围

CFIUS将“任何外国人控制的，存在可能威胁美国国家安全问题 的交易”定义为“受管辖交易”，FIRRMA首次在法案中对“受管辖交易” 进行了明确界定，对“受管辖交易”的扩展主要包括如下几个方面。

一是新增特定不动产交易。为了填补“绿地投资”的空白，该法案 将接近美国特定政府设施或军事基地的房地产交易纳入“受管辖交 易”，FIRRMA第

3节第1条第5款规定：“外国人购买或租赁个人或 国家所有的坐落于非常接近军事设施或者与国家安全相关的政府设备或资产及CFIUS规定的其他不动产。3这是FINSA中所没有的规定，目的在于填补“绿地投资”非常接近敏感政府设施和军事基地的监管漏洞。

二是纳入关键技术和关键基础设施企业的“其他投资”。CFIUS之 前的规定是如果外国投资者获得美国企业的投票权小于10%，即外 国投资者的投资行为不会导致控制该公司，就不会触发安全审查。 FIRRMA则授权CFIUS对美国关键技术及关键基础设施公司的投资进行审查，即使该投资未达“控制权”门槛。4另外，对于外国投资者在获得该公司控制权上的任何股权变动情况也需进行审查。

三是扩大“关键技术”的概念范围。FIRRMA对“关键技术”进行了 重新界定，在传统国防工业“关键技术”领域外，还新增了维持和增强 美国领先优势的“新兴技术”比如人工智能、网络安全、虚拟现实等新兴技术产业投资的安全审查，同时增加了“关键技术企业”和“关键基 础设施企业概念”。美国此举在于维护在新兴科技领域的霸主地位， 保护其国内技术和市场。

（三）改革安全审查流程

一是简化申请程序。FIRJRMA依旧延续FINSA以自愿申报为主， 强制申报为主的申报机制，但对其进行了简化。FIRRMA引入新的申报程序，置于交易双方向CFIUS正式申报之前，该申报基于自愿 原则，以不超过5页纸的内容进行陈述，为期30天，且不会触发国家安全审查程序，以此加强交易双方与CFIUS的沟通。

二是延长审查时间。FIRRMA对国家安全审查的时限进行了调整，初审时限由最初30天延长至45天;在特殊情况下，应牵头机构负责人要求，可以在正式调查时限45天的基础上再延长30天。整个国家安全审查的周期延伸至120天。

三是改进决策的透明度。FIRRMA要求CFIUS在年度审议工作报告中公示更多的具体信息，要求美国情报总监每两年提交一次外国投资风险报告，同时提出加强美国信息共享的要求，要求美国商务部长每两年（直到2026年）向国会和CFIUS提交一份关于中国对外直接投资的报告。

二、美国外资安全审查改革的动因

美国投资的快速增长，使得美国上下对外资的态度日趋复杂：一 方面，美国希望吸引外资以促进就业、提升税收，维持美国经济增长;另一方面，外资并购造成的高新技术产业的转移、美国新兴技 术领先地位的逐步丧失以及经济安全造成的威胁有又使得美国不断 改革外资安全审查。

（一）维护美国的安全与发展利益

CFIUS成立之初是为了减轻美国政府对石油输出国组织（OPEC）在美的大量政治性投资的担忧，之后又因担忧日本企业在美的大量收购通过了《埃克森一佛罗里奥修正案》赋予CFIUS对外商投资交易进行安全审查的实权。2007年又通过了《外国投资与国家安全法案》，进一步加强了对外投资的监管。近年来，随着美国国内就业率降低，高新技术产业的转移以及金融危机的影响，美国急需加强外国投资的安全审查，尤其是在提倡“美国利益优先”的特朗普上台后更加激烈。美国上下达成共识，要求以国家安全审查为硃 码，要求其他国家实现对等开放，维护美国的经济利益。FIRRMA在此情况下应运而生，通过扩大安全审查范围，改革CFIUS 的审查程序等，进一步加强外资审查的高度，减少美国领先技术和 产业的流失，维护美国经济和国家安全。

（二）重点防范中国崛起

随着中国经济的快速增长以及美国良好的投资环境，越来越多 的中国企业去美国进行投资。据中国国家统计局统计，2008—2016年，中國对美投资总体呈上升趋势，流量和存量均在短时间内达到 较高水平，其中流量年均增速高达64%。2016年，美国稳居中国对发达经济体投资流量的首位，总流量达到169.81亿美元，较上年增长112%，创中国对美直接投资历史新高，占流量总额8.7%，大幅领先位居第二的欧盟（99.94亿美元，占比5.1 %）o中国对美国的大规模投资引起美政商届的错误认识，加之中国近年在机器人、人工 智能等高新技术领域的活跃发展，美国担心自己的经济优势和技术 优势会被取代，对中国防范之心日益加重。在CFIUS2015年年度审查报告中，中国已经连续四年排名审查交易首位，总统裁决否定也达到史无前例的4起。。

三、中国对美投资的特点和障碍

（一）中国对美投资的特点

第一，中国对美投资旨在占比最大，近年来向高科技领域发展。在行业分布上，中国对美投资几乎覆盖了国民经济所有行业类别，其中制造业占比最大。2016年，中国对美投资流量在10亿美元 以上的行业有6个，其中前三位分别为制造业、信息传输、软件与 信息技术服务业、房地产业。近年来，中国企业越 来越青睐于收购美国的科技创新型企业，尤其是在软件、医药、互联网金融、商业服务等领域，而这一趋势在2014年后愈发明显，针对这些行业的投资额在过去4年内年均高达90亿美元。5

第二，2017年以来，中国对美投资急剧下滑。中国对美直接投资在2016年接近460亿美元，2017年锐减至290亿美元，年降幅超过三分之一，而且2017年投资额中还有很 大部分来自2016年宣布签订但在2017年才交割完毕的交易，若只计 算2017年新披露的交易，投资减少将更为明显。这一下降趋势一直持续到2018年，2018年前5个月中国企业在美并购与大运营商竞争的焦点。当前环境下，SDH/MSTP技术已经无法满足高品质专线业务承载，PeOTN技术是未来云化高品质专线业务的不二选择。建设1张高效智能的PeOTN专网是各大运营商未来考虑的重点方向。现阶段政企专线承载方案则需要考虑客户需求和成本，结合网络资源情况，灵活选择，出于网络经济性考虑，需要市场部门进行客户引导，以实现最优化的高效解决方案。

参考文献

[1]陆源白立武张立明.PeOTN网络承载高品质专线业务的方案研究[J].江苏通信，2019（05）.

[2]李云博.光传送网（OTN）技术的原理与测试[M].北京：人民邮电出版社，2013.

[3]联通集团.加快PeOTN布局推动以太网专线产品承载转型的建设指导意见.2020-06.

西北政法大学，法律硕士教育学院