论环境法的保护优先原则

员雯幸

摘要：当今世界，环境问题日益严重，各国对于环境保护问题给予越来越多的关注和重视，我国对于环境保护的态度，从环境与经济可持续发展到环境保护优先，体现了我国对环境保护问题的高度重视。2014年4月全国人大常委会修订通过的《环境保护法》正式确立了环境保护优先的原则。本文将从环境保护优先原则的内涵、历史发展、理论基础及落实建议四个方面对该原则进行简要分析，希望对该原则的发展与落实做出贡献。

关键词：优先保护原则;环境保护法;可持续发展;环境保护优先

引言

随着我国经济社会的迅速发展，粗放式的开发模式，护士对生態环境的保护，这些弊病已经严重威胁到我国的可持续发展，给人们的生产生活，身心健康带来了危害。如何处理经济发展与环境保护之间的关系，平衡好经济效益与环境效益的关系，成为摆在我国发展面前的突出问题。

2014年4月全国人大常委会修订通过的《环境保护法》，首次正式确立了环境保护优先原则。从协调发展到保护优先，我国关于的环境保护的理念与政策不断发展与进步。保护优先原则不仅是对可持续发展理念的回应，更是我国新的社会主要矛盾的要求，满足了人们对日益增长的生存环境质量的要求。

一、环境保护优先原则的内涵

环境保护优先原则是指在某一时段，当经济社会发展的规模和速度超过或可能超过某地环境承载力最大值时，对环境利益进行倾斜性保护，使之优先于经济利益的原则。保护优先原则体现我国基本国策，符合立法目的。《环境保护法》第一条明确了修订《环境保护法》的立法目的，第四条表达了经济发展与环境保护相协调的要求，使环境保护上升到国家基本政策的高度，强调了环境保护的重要性。同时，明确了环境保护与经济发展的关系已经从环境保护与经济发展相协调改变为经济发展与环境保护相协调，两者未知的颠倒，凸显了环境保护的重要性，体现了保护优先原则的内涵。

二、保护环境优先原则的发展历程

环境保护优先原则这一概念在我国并非由来已久，它是我国学者在借鉴外国环境保护立法的基础之上，由我国的协调发展这一原则演变而来的。在第二次世界大战之后，经济发展成为世界各国尤其是发达国家的首要任务，然而在经济飞速发展的同时，环境问题亦以同样的速度日趋恶化，经济发展全球化，环境恶化同步全球化，特别是八大公害事件的发生，给世界各国敲响了环境保护的警钟，国际社会由此开始对环境问题和环境立法给予高度的重视。1972年6月世界各国召开了联合国人类环境会议，我国参加了此次会议并由此开始了解环境保护问题的严峻形势与迫切要求。

我国最早的关于环境保护的立法是1973年8月制定的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，这是我国第一部综合性的环境保护行政法规，它在当时起着环境保护基本法的作用。1978年宪法修订案中将环境保护写进宪法，1983我国确立了环境保护的基本国策，并提出制定相应的总方针与总政策，要求实现经济、社会、环境三者效益的协调发展和有机统一。自此经济发展与环境保护协调发展的理念得到了清晰的体现。

协调发展理念的首次确立是在1989年的《环保法》，该法第四条规定了环境保护与经济发展相协调的要求，这在一定程度上将环境保护上升到了与经济发展同等重要的高度，但是当时社会的经济发展局势和人们的思想理念并未将两者并重，立法上也表明了经济发展在先，环境保护在后，两者发生矛盾时环境保护要让位于经济发展的内涵。这使得环境保护虽有立法却不能有效落实，环境问题依然日趋严重。

2014年新修订的《环境保护法》第五条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，标志着我国环境保护法制从协调发展到环境保护优先的转变，展现了环境保护优先原则由政策到法律的立法发展进程。也一改我国环境法基本原则由学者进行总结概括的历史，这在我国环境立法史上具有重要的进步意义。

三、环境保护优先原则作为环境法基本原则的必要性

（一）环境保护优先原则是解决经济增长与环境之间关系的客观需求

众所周知，我国近年来的经济正在飞速地增长，也在世界范围内得到了很好。但是伴随着经济的增长，我国的环境出现了比较严峻的问题，虽然通过了一定的治理，但是也没有出现好转的迹象。除了资源的不合理利用之外，我国的水污染与大气污染尤其的严重，在未来甚至持续恶化的趋势。通过一定的调查我们可以发现，我国的水污染已经达到了一个非常恶劣的程度，地表水的总体污染程度为轻度污染，地下水的水质污染也比较严重，甚至近岸海域也出现了多次赤潮现象，对水质的影响也很大。我国的大气污染程度也比较严重，由于工业污染和汽车尾气的大量排放，城市空气的污染越来越严重，尤其是在北京等城市出现了雾霾的天气现象，对人民群众的身体健康造成了严重的危害。同事森林和草原也受到了很多的自然灾害。导致以上这些污染的原因就是过分追求经济的增长，而忽略了环境保护的重要性，偶一想要让我国的环境得到改善，就要用法律制度对其加以规范。

社会关系的调整很大程度依托于法律的建立，环境法的确立就是为了将大自然与人类的社会关系进行调整，这项法律在发展的过程中已经建立了相对完善的法律条款，但是在很多的产业运作中没有完全的依照法律规定对污染进行控制，所以协调发展原则已经不能满足当前的局势，协调发展原则已经逐步的变为经济为先的原则战略。总而言之，在当前的情势下，实现环境保护优先原则为环境法的基本原则。

（二）环境保护优先原则有利于环境立法目的的理论框架

首先，环境立法目的是立法者想要调整对自然与人类之间的关系，而对环境法进行制定和修改的时候想要达到的结果和目标，也是立法者通过法律的制定来对伦理道德基本价值的实现，与此同时也明确地表达了环境法的内在价值。对于环境法立法的目的，主要是出现了一元论与二元论的分歧。一元论的思想是指环境保护的目的只是为了人类的身体健康，这种思想没有将大自然的环境列入其中，所以其导向是具有偏差的。二元论思想是指保证人身体健康的同时，增强经济的不断发展，这种思想虽然在一定程度上晚上了一元论，但是在实际的发展过程中，逐渐突出了经济增长的重要性。所以正是由于环境法中的基本思想加入了经济增长这一概念，很多的产业只把经济增长作为唯一的标准，所以我国的生态环境没有得到好转与改善。然而环境优先原则所重点强调的并不是经济的发展，而是对环境生态进行优先的改善，如果与其他的利益相冲突，也应该将环境因素优先考虑，只有实行这一原则才能让环境得到可持续的发展。

（三）环境保护优先原则是环境法自身发展的必然选择

环境法相对其他的法律来讲是一项比较新的规范，我国的环境法相对于发达国家的环境法还有很大的差别，还依然处于比较初级的阶段。所以我国的环境法更应该顺应现代发展的潮流，吸纳进步的环境法确立原则，才能有效的落实先进的制度规范。这些工作对我国的环境法的发展具有很强的推动作用，法律基本原则的转变也有利于环境保护优先原则在我国的发展脚步。

四、环境保护优先原则作为环境法基本原则的正当性

（一）环境保护优先原则具备环境法基本原则的形式正当性

环境保护优先原则已经在很多的发达国家的法律中确立并实行，这是由于其很多的先进之处决定的。首先，法律原则的基本特征与环境保护优先原则相符合，环境保护优先原则具有非常广的适用范围，它体现了自然环境资源保护优先与自然环境的理念，还能对环境污染的预防做出切实的措施，所以这项原则可以作为环境法中的基本原则对整个体系的运行进行指导。环境保护优先原则还具有抽象性的特点，由于法律的制定需要一定的抽象性，所以这项原则中没有对具体的法律状态、事实和权力义务的关系进行预先的规定。另外这项原则具有相对稳定性，可以有效的改善现今比较复杂的社会关系，所以这说明了环境法的基本原则转化为环境保护优先原则是大势所趋。

其次，环境法基本原则的确立条件与环境保护优先原则相符合。环境保护优先原则这一政策可以有效的解决我国在环境保护中出现的问题。虽然这一原则至今还没有在我国的环境法中集中的体现，但是国家政策已经在很多事程度上对其进行了认同和支持。

最后，环境法的价值与环境保护优先原則相符合，发达国家的环境法已经使用环境保护优先原则作为基本的法律方案，但是发展中的国家还没有将环境这一问题提到经济发展之前，所以想要得到更加持续的发展，环境保护优先法则的运用是极其正确的行为。

（二）环境保护优先原则在国外的实践

很多的发达国家使用环境保护优先原则首先是因为其经济的发展已经达到了一定的高度，工业生产的水平也已经非常高了，所以他们都将环境的保护作为国家发展的第一要义，所以他们更加大力度投入到环境保护的工作当中。另外，发达国家在之前经济发展过程中，已经犯过先进行经济发展、后进行环境治理的错误，所以我国更应该有效的借鉴发达国家的发展经验，与其同步的使用环境优先原则，才能让我国的环境资源得到可持续的发展。

五、结论

保护优先源于协调发展，协调发展是一种处理经济社会发展与环境保护之间关系的方法，不具备作为法律原则的条件。从“协调发展”到保护优先原则的确立，这是我国环境保护立法史上重要的里程碑，该原则的确立使得环境保护法成为真正意义上保护环境的法。经济发展固然重要，但没有环境资源作保障，便是巧妇难为无米之炊。

通过对该原则历史沿革的考察以及对其内涵的学理解读和比较法的研究，本文认为保护优先原则，是指为了实现人类社会的可持续发展，应当以环境利益为优先，使主体对环境的保护行为优先于对环境的开发利用行为。该原则的具体内涵为：环境利益优先与保护行为优先。通过区别绝对的环境利益优先和相对的环境利益优先，来分别适用不同的保护行为。以此来衡量保护优先行为是否取得成效。

法律原则具有规范性效力，对保护优先原则规范内涵的界定并对其规范效力的适用，必将助力于十九大报告中所提出的“像对待生命一样对待生态环境”“实行最严格的生态环境保护制度”等理念从口号转变为切实的行动，并为生态文明制度建设和体制改革提供强有力的法律保障。

西北政法大学法律硕士教育学院