上海建材行业现状、瓶颈及监管制度创新

文/李桂花 刘玉博 卫智勇（.上海社会科学院经济研究所；.上海市建筑建材业市场管理总站）

一、上海建材行业现状

（一）上海建材行业发展现状

上海市对建筑材料进行备案制管理，共包括：用于建设工程的建筑用钢材（型钢、钢筋）、商品混凝土、混凝土构件、水泥（含中转散装水泥）、预拌砂浆、建筑用石材、墙体材料、建筑节能系统材料、防水材料、建筑门窗、管道、建筑幕墙、玻璃、建筑涂料、建筑遮阳、建筑黏结材料、市政公路路用材料等结构性、功能性材料以及建筑节能分项计量表具共18大类，目前涉及的备案产品有193种。

管理部门持续强化建材产品备案事中事后监管，加强建材管理市场和现场联动，对建材产品加大工地现场监督抽查频次和覆盖面，加强不合格产品的联动查处，通过建材信息系统依法及时公开抽查信息。

上海建材产品质量总体向好。根据上海市历年统计数据，本市水泥、混凝土、钢筋三种大宗建材近十年的合格率变化整体呈现上升趋势。2019年水泥合格率相比2018年基本持平，为99.49%。混凝土合格率在2019年达到99.96%。钢筋合格率在2019年达到99.92%。此外，根据上海市建设工程检测行业协会2019年统计数据，钢结构用钢、墙体材料、玻璃、建筑门窗、外墙保温系统和建筑幕墙等材料的合格率相比2018年均有所提高。总体上看，近年来上海市建材质量呈现稳步提升的良好态势。

（二）问题：产能过剩、“劣币驱逐良币”现象严重

建材行业普遍存在粗放型发展和产能过剩的问题，在经过了高增长期后，现在处在向高质量发展转型的阶段。

与房地产启动早期的粗放型、高利润时期不同，现在上海建材行业的要求明显下降。以玻璃行业为例，20世纪90年代初期，耀皮玻璃厂在上海建成时，产品可以说是奇货可居、供不应求；而今玻璃厂家遍布全国，新技术新产品层出不穷，竞争激烈、利润减少。

基于上海的城市发展定位，尤其是产业发展的不断转型和高端化，建材产业、建材产品的发展面临转型困境，建材企业的外迁现象十分明显。一方面是由于政策的导向和限制，另一方面是因为客观上相对高昂的成本。

当然，这也是一个大浪淘沙的过程，倒逼企业提升质量、提高管理水平、提升附加价值。危机与机遇并存。

现实中，建材行业普遍存在正规经营难以生存的局面。在工程建材的市场竞争中，并非质量优良的产品更容易获得市场，规范生产的优质产品往往被挤兑得生存空间狭小，要么无法生存，要么适度偷工减料或者降低标准，以此来降低成本以与低质量产品相竞争。这是典型的“劣币驱逐良币”现象。

在对一些代表性建材企业调研中，我们发现一个很不正常的现象，即便那些行业内规模大的、有品牌的企业，也生存艰难。不管是玻璃、门窗、钢结构行业，还是特大集团，都普遍反映建材行业这个问题非常突出。在竞标中，即便是大型正规厂家也倍感压力，面对上游的开发商的最低价中标，不得不进行一味降价的恶性竞争。这就不能单纯归咎为行业发展阶段或者产业转型的因素了。究其原因，主要还是营商环境不规范造成的。由于不规范、不合法的企业和产品的存在，拉低了整个行业的水准，使建材质量提高缓慢，影响了建筑的安全和品质。

二、表层原因：最低价中标制度

经过30年的发展，建材行业分化成不同的发展特点，有的行业产生了产业集中化趋势，如水泥。经过激烈的竞争，水泥行业大浪淘沙形成了规模经济和超大企业，在与开发商的谈判中话语权比较大，定价能力比较高；但大多数建材行业还是在产能过剩和产业整合中夹缝中求生存，这个过程中，有些经营能力差的企业感受到痛苦，是必然的，也是正常的。

当前，建材产品的最低价中标机制广受诟病。建材企业为实现一定的利润率，在最低价中标后，可能出现降低产品质量、以次充好等行为，或者建材产品企业本身与建筑施工单位之间存在利益关系。

由于客观上的最低价中标制度的存在，质量好的产品由于定价比低质量产品高，反而不具备竞争优势。要么无法中标，要么压低价格。一些正规企业为了利润和生产，在压低价格中标后往往会以次充好，或者放松一些标准。其实，这些企业初心并不是想假冒伪劣，但在生态环境恶劣的压迫下为了生存而放弃了底线。更有甚者，一些中标者本身就是假冒伪劣产品，通过狸猫换太子，购买其他企业的优质产品来冒充自己的产品进行虚假检测。

三、深层根源：大业主的道德风险

虽然最低价中标广为诟病，但它只是表面原因，大业主的道德风险才是根源。

所谓“大业主”是相对“小业主”而言。建筑建材是“买用分离”的产品，盖房子的不是住房子的，因此，工程材料的买方不是最终使用者，于是就有了“大业主”和“小业主”的区分。

从建材的生产到最终的使用，至少存在建材生产企业、作为购买者的大业主、最终使用者也就是小业主这三方。由于存在大业主这一中间购买者环节，分散的最终消费者难以“用脚投票”来规范建材供给方和大业主的行为，从而使得建材领域的道德风险和逆向选择行为较其他产业更加突出，建材行业中的“劣币驱逐良币”现象较其他行业更为严重。

总之，大业主的道德风险从行业生态的源头污染到整个生态环境，导致建材行业的“劣币驱逐良币”现象。长此以往，就没有企业愿意花精力提高质量，更没精力去搞创新。

四、加强上海建材行业管理的系统性、完整性和协同性

建材质量的问题，不是单一的，而是业界生态链的一个缩影，也是一个环节。建材质量问题盘根错节，很难在制度实施上落地。解决方案就需要跳出现有格局之外，以自组织来改善业界的生态环境。促进上海建材行业高质量发展，需要导入对建筑和建材的系统化、整体化、协同化理念。

（一）提升建材管理的完整性

1.事前：个体理性提升

（1）个体理性提升

从根本上打破一个业界生态环境的固化结构的方式，需要个体理性的提升。个体理性（对于企业来说是企业的共有信念）是市场主体自身形成和突破、提升的，不过，政府可以起到促进的作用。这种促进主要是通过规则和舆论方面的作用来形成。规则的设置，有利于规范企业的预期；舆论的引导，有利于形成博弈规则和共有信念。在舆论形成中，培训是一个很重要的方式。在建材方面，小业主培训、消费者教育、为企业提供信息和交流平台、不同协会和不同产业链企业之间的互动交流，等等，都是可行之策。这样做的过程中，政府监管部门自然就从单一的管理转向全方位的服务，以自身作为平台，带动相关利益各方的共融提升。

2.事中：以数字化手段增强监管力度

以数字化减少寻租空间。再好的制度最后都取决于实施。实施的效果首先在于人。同样的企业和产品，在国内国外往往行为完全不同。说明不是缺乏管理能力，而是投机。但法治的建设不是一朝一夕的事儿，当下可以用信息化手段来提升规范度。建材监管可以引入区块链、信息化办公系统等，提升执法的力度。

以透明化提升惩罚力度。现有的备案审核，随着营商环境的完善、政府部门的转型，会越来越接近注册制，而不是审批制；注册制也越来越自由。不过，自由与规范应该同步发展，才能令市场有序健康发展。规范的一个角度是备案的深化改革。比如，凡是备案的企业，增加建材企业在上海中标和进入施工现场的报备，进行抽查。一旦查出质量问题，将相关利益各方一起进行信息披露（包括大业主、总包、监理和检测机构）。为避免冤枉无辜的相关方，信息披露前，可以请专家调查，并且，在披露前展开听证会，让各方陈述意见。听证会制度一方面避免管理部门的随意性，一方面也是一个各方尽责和科普的过程，对于提升个体理性是良性作用，对于管理部门也是一种保护，可以有效避免偏误，更可以减少寻租空间。

以人为本，落实责任。数字化监管是手段，再先进的手段也由人来操作。因此真正的监管力度永远是来源于对人的规范。首先，责任主体的明晰；其次，追责的落实；最后，惩罚的力度。

3.事后：加大惩罚力度，倒逼质量提升

劣币之所以能驱逐良币，是因为惩罚力度太小，造假者有恃无恐。加大惩罚力度，需要两方面共同加强。一方面是加大处罚力度；另一方面是清晰地落实责任主体。需要法律法规的完善，这需要顶层设计的改变。

建议结合诚信评价体系和黑名单制度，对不合格的产品和相应的企业、相关的检测机构、监理单位等各个利益方进行规范和制裁。同时管理部门也可以增加信息透明度，来加大曝光力度。

同时改变当前法律的“五方责任制”。最初，设计“五方责任制”的本意是共同负责、共抓共管，结果都不负责。需完善法律法规，真正从规范大业主的角度落实监管。

（二）提升建材管理的协同性，堵住监管漏洞

上海建材监管体制本身存在分割现象。与建筑建材相关的监管职责分属于不同部门。建材产业发展、建材企业制造分别归发改委和经信委管理，建筑的质量由住建委下属的安全质量管理部门负责，备案建材从出厂到进入工地之前的质量由住建委下属的市场管理部门负责。建材产业、企业的发展是建筑质量的重要保障，属于前端、早期的监管；建筑材料的质量与建筑质量息息相关，属于中端、中期的监管；建筑质量则还依赖于建筑施工等因素，是后期的监管。目前，由于监管的各个阶段分别属于不同的管理部门，相互之间缺乏有效的协同机制，容易出现互相推诿、责任不清的现象。

管理部门分割现象，就好比治理一条河流，由三个主管部门分别主管上游、中游和下游。一方面有些污染来自上游，而中游自己无权去规范；另一方面，自己中游治理的力度到了下游可能由于种种原因又会偏失。这样的现象，以前在金融系统普遍存在而且更加严重。中国的经济改革过程中，金融部门偏滞后一些，而金融领域的资源又非常重要。资金是活的、流动的，而管理部门是分割的。于是，出现了利用银行、证券、保险分业管理体制的漏洞，逃避监管和套利的很多金融“创新”，造成监管不力。最终，金融行业进行了体制改革，由分业监管走向统一的监管，由分割监管走向大监管。实体经济中，也可以借鉴这种大监管的思路，增加监管部门之间的协同性。

（三）提升建材管理的系统性：扶持优质企业，以发展带动规范

高标准的市场环境需要发挥品牌的引领作用，提高对知识产权的保护和公平竞争制度的完善。不管是提升建材质量还是完善建材监管，都需要重视保护和鼓励合法经营、追求高质量发展的企业，创建有序竞争的环境。

1.鼓励设备投资和管理信息化的投入

建材产品的质量与设备和管理水平是正相关的。总的来看，规模较大、具备品牌化、集团化发展条件和机制的企业，其产品质量较好；行业的产品集中度较高，该行业的产品质量也较高。

2.鼓励行业集中，扶持龙头企业

个体理性的发挥和提升需要一个有秩序的环境。如果不公平竞争、假冒伪劣充斥，那么，正规经营的企业生存艰难，也只能降低水准。而当前建材行业生态环境恶劣的关键在于大业主的道德风险和最低价中标制度。解决这个问题，根本上是法治的完善，另一方面，建材行业自身的提升也是可行之策。作为建材产品的供给方，行业集中度直接关系到在产业链中的谈判地位。以水泥行业为例，由于行业集中度高，几个龙头企业都是千亿的规模，与大业主谈判的话语权就比较大，货款结存的周期比其他建材行业好。

3.对建材企业的产业升级和技术进步进行鼓励

建材的产业升级，是高质量发展的关键。近20年的建材行业的发展，是在吸收消化国际先进技术的过程中发展起来的。以后的产业升级也离不开引进和吸收先进技术。对于这方面可以进行政策扶持和鼓励，对于企业在这方面的投入进行配套奖励或者舆论支持。不过，在衡量先进技术的过程中，适宜性也是非常重要的考量，而不是一味追求高新技术，而忽略了产业配套。了解和把握目前发展阶段上海所需的适宜性技术，从政策上呼吁给予适宜性技术产品以相应的扶持和关注，从而使得建材发展更加契合城市发展的阶段性。

关于扶持的标准，建议考虑以下六个因素：（1）国际认证；（2）建筑工业化水平，如装配式建筑、成品窗等建筑工业化产品；（3）自有设备投资；（4）研发人员和资金的投入；（5）产值与利润；（6）保险。

本文基于上海社会科学院经济所、上海市建筑建材业市场管理总站、上海建材（集团）有限公司合作成果“长三角一体化建材高质量发展战略研究”课题报告修改而成。

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建材行业是中国重要的材料工业。建材产品包括建筑材料及制品、非金属矿及制品、无机非金属新材料三大门类，广泛应用于建筑、军工、环保、高新技术产业和人民生活等领域。

到2013年，中国已经是世界上最大的建筑材料生产国和消费国。主要建材产品水泥、平板玻璃、建筑卫生陶瓷、石材和墙体材料等产量多年居世界第一位。同时，建材产品质量不断提高，能源和原材料消耗逐年下降，各种新型建材不断涌现，建材产品不断升级换代。“新型建筑材料”，简称新型建材，是区别于传统的砖瓦、灰砂石等建材的建筑材料新品种，行业内将新型建筑材料的范围做了明确的界定，即新型建筑材料主要包括新型墙体材料、新型防水密封材料、新型保温隔热材料和装饰装修材料四大类。

中国的新型建筑材料工业起步于20世纪70年代，发展于20世纪80年代中期，并且逐步走向成熟。改革开放以来，中国新型建材工业迅速崛起，快速成长，新型建材无论从品种、数量，还是从质量、功能上都有了长足的进步。