运用法治思维持续推进国有企业法人治理体系与治理能力现代化研究

焦小梅

改革开放40年来，国有企业经历国有国营、放权让利、两权分离、建立现代企业制度、国资监管和混合所有制改革五个发展阶段。当前，国企改革已经全面推向纵深，在改革的实践中，国企法人治理改革的现状及成效已显现。新时期国有企业要继续做大做强，提升国际竞争力，实现高质量发展，需要按照宪法公司法等法律法规要求，运用法治思维规范运作，推动国有企业法人治理体系与治理能力现代化。

一、运用法治思维持续推进国有企业法人治理体系与治理能力现代化的必要性

1.有利于建立国有企业现代化制度，接轨国际市场。

国有企业诞生之初，几乎承揽了全社会所有产业。虽经多轮改革，国有企业得以退出某些行业，但国有企业仍然在竞争领域发展过度，在公益性和民生保障领域发展不足。国企改革说到底是调整政府与市场之间的关系，尽可能发挥市场作用。对于涉及国家安全和国民经济命脉等公共职责的行业领域，继续发挥政府作用，做大做强这些领域的国企;对于其他领域，应发挥市场作用，通过公平竞争，提高企业生产效率。2001年中国加入了WTO，反补贴反倾销的呼声越来越强，要求国际市场公平竞争。我国国有企业尤其是垄断行业被政府保护的太多，被国际社会所诟病。我国国企体量大，控制金融、交通通信、能源和基础设施行业，被国际社会认为是政府主导的经济模式。国企是我国参与多边贸易投资协定谈判的焦点，在国际贸易投资领域，还遭遇“所有制”歧视，成为反补贴反倾销调查的重要对象。对标国际标准，参照竞争性原则，需要深化国有企业改革，构建国有企业现代化制度。

宪法第十一条规定，在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。因此，为促进我国国有企业深入改革与发展，实行混改后的国有企业，用法治思维完善法人治理结构是非常重要的。从目前情况来看，我国大部分国有企业已经构建了现代企业工作机制，但是在实际当中，现代企业制度完善性有待加强，部分企业没有落实公司法要求，形成完整的法人治理结构，职责分配不清晰、缺少制衡性。部分企业董事会设定过于形式化，无法发挥应有价值。所以，完善企业法人治理结构，对促进国有企业建设现代企业制度、优化企业发展有着重要意义。

2.有利于优化国有经济布局，规范产业发展。

随着历史的进步，国有企业经济结构出现了多元化，国民经济发展进入了新常态时代。混合所有制改革应运而生，混改就是要推动国有企业从不具有竞争优势的一般性竞争行业退出，转而向国民经济支柱产业、战略性产业集中，有利于优化国有资本布局，激发企业的发展活力，更好地融入激烈的市场竞争当中，提高国有资本经营效率，提高国民经济的控制力和影响力。国企混改的本质是企业治理的问题，就是要进行原有治理机制的创造性破坏，建立一种“新所有制”和“新分配原则”。充分发挥国有资本的带动效应，撬动大量社会资本进入国计民生领域。

3.有利于实现社会资源的优化配置，产生协同效应。

国有企业作为国民经济的重要支柱，具有丰富的资源优势。但我国国有企业盈利能力和生产效率低于民营企业，非公有企业在科技创新、市场开拓、应急应变等方面优势明显。发展混合所有制，可以将国有企业的资源优势、规模优势与非公有资本的运营效率、创新意识和灵活机制结合起来，促进不同所有制取长补短、相互促进，产生协同效应，从而提高国有企业发展的质量与效益。通过将民间资本引入国有企业中，企业结构得到进一步完善，形成多元股权结构，这种结构更能适应市场经济的发展需要，既可以提高民间企业的市场性，还可以大大提高国有企业的自主发展能力，帮助企业获得新的发展思路，注入新的活力。对产业结构进行合理的调整，延长价值链，协调企业内部和外部的效率和利益之间的问题，充分提高市场竞争力。

4.有利于构建完善的国有企业法人治理体系，提升企业经营管理水平。

从实质意义上来说，企业法人治理结构是通过构建一套完善的工作体系优化并协调股东、董事会、监事会等治理主体之间的关系，从而保证利益相关者的合法权益，实现企业规范化管理，促进企业良性循环发展。完善的国有企业法人治理体系，不但可以满足时代发展的要求，也为企业制度发展、优化决策、实现规范化管理提供支持。在企业中，通过完善法人治理结构，能够促进企业决策体系更加规范，打破传统企业一把手经营发展理念，有效提升企业经营管理水平。

5.有利于构建健康有效的激励机制

在国有企业混改中建立激励机制，最主要的是对员工持股的激励机制。可以根据激励对象的重要性和其实际的流动性，采取“实体股权激励+收益奖励期权激励，这属于中长期的一种激励模式，相当于预先授予一个获取收益的权利，但收益需要在未来N年中逐步兑现（也可以跟业绩挂钩）。通过建立一定的激励机制，可以帮助员工树立主人翁意识，将自身利益和公司利益緊密结合起来，进而为企业创造更大的效益，更好地为企业服务。

二、国有企业法人治理体系与治理能力现代化存在的不足

1.国有企业法人治理结构仍未规范

《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中提出“应加强董事会内部的制衡约束，逐步实现董事会外部董事占多数格局”，但在企业实践中，外部董事占比过少，来源渠道不足，较难发挥基于专业知识和商业经验的独立意见。经过多年的现代企业制度改革，绝大多数国有企业已经建立了股东大会、董事会、监事会和经理层的内部治理体系。但在实践中，存在着落实宪法公司法形式化现象，仍然存在着股权结构不合理、治理主体权责不清晰、董事会建设不规范、经理层经营权受限等问题。董事会是企业经营决策机构的核心，国有企业虽然基本设置了董事会，但因国有企业股权结构单一，存在董事会形同虚设、“一把手说了算”等内部人控制问题。当前，我国国有企业深入改革发展中，面临的主要问题在于国有股出资人不专业，小股东把工作重心放在利益投机上，没有规范经营，导致企业所有权主体位置缺失。并且，国有股高度集中，展现出“一股独大”的状况，导致小股东无法在股东大会中享有发言权和表决权。

2.法人治理体系权责事项划分不清

完善国有企业法人治理结构，关键是要构建多元治理主体之间的权责体系及运行机制，处理好落实董事会和经理层职权与国家对国有企业现行管理体制的关系，处理好经营风险与决策效率的关系。当前，个别企业没有建立科学规范的股东会、董事会、董事长办公会、总经理办公会决策事项清单和监事会监督事项清单;有的公司决策机构未按照决策范围及时调整，“三重一大”事项决策程序不规范;党委会、董事会、监事会、经理层等治理主体的权责界面不清晰。要厘清工作思路，规范权力运行，实现权责匹配，当企业高速发展等事项导致与企业发展不能相适应时，权责关系需要滚动调整从而达到新的平衡，重新实现各治理主体之间的有效制约、相互平衡。

3.治理主体运行机制不畅

有的公司章程制定流于形式或章程内容设置不合理，章程的基础作用没有得到有效发挥;决策机构议事规则和议事流程不规范;部分出资企业通过“三会”履职行权不规范，公司治理合规论证程序与沟通机制不健全;有的多元股东企业、混合所有制企业因历史遗留问题导致管理权失控，不能有效行使股东权利，有的股东间存在较多分歧矛盾导致“三会”不能正常召开;个别混合所有制企业陷入公司治理僵局、停业，面临解散风险。

4.人事晋升、考核激励、薪酬分配、监督机制缺乏活力

国有企业薪酬制度不断改革和完善，目的就是要从体制上建立健全企业内部的激励和约束机制，促进资本保值增值和国有企业市场化改革。国有企业存在人才选拔衡量标准单一，缺少人岗匹配流动机制等人事晋升问题。薪酬分配平均化，绩效考核形式化，未给与关键岗位职工、技术骨干职工足够的薪酬激励，未充分发挥头部效应。合理拉开收入差距，公平有余而效率不足。与激励机制相对称的经济责任审计、任期激励延期支付、离任追责等约束机制还未有效实施。有的公司董事会和董事、监事会和监事考核评价体系及激励机制不健全;职业经理人制度体系还需健全完善;对个别董事、监事、经理层成员没有按照法律法规和公司章程履行义务、承担责任等情况，存在监督管理、责任追究不到位问题。

5.党管人才原则未能与市场化选聘有机结合

有的国有企业存在重才轻德、以才弊德、以绩掩德的现象，部分国有企业的党组织在选人用人过程中缺少结构性制度安排，在用人决策前没有参与讨论，或是参与过程形式化、简单化，难以在人才选任机制中真正发挥作用。

三、运用法治思维持续推进国有企业法人治理体系与治理能力现代化探索

1.完善法人治理结构，加强党的领导

党的十九大以来，中央对我国国有企业改革提出了新的发展目标和更加科学的顶层设计，为国有企业改革指明了新的研究方向。习近平总书记指出，中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。

根据公司法规定，公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。党的领导，是国有企业的根和魂，是我国国有企业的独特优势，坚持“国有资本投到哪里，党的建设就跟进到哪里”原则，确保混改企业的党建有组织、有活动、有作用、有影响、有保障。加强党对国有企业的领导，目的是实现国有资产保值增值，增强国有经济对国民经济的引导和控制力。党参与公司治理，有利于抑制企业高管人员攫取超额薪酬，降低企业管理成本，提升并购溢价水平。

2.提升法人治理体系，推进董事会建设

公司法規定董事会具有：决定公司内部管理机构的设置;决定聘任或者解聘公司经理及其报酬事项，并根据经理的提名决定聘任或者解聘公司副经理、财务负责人及其报酬事项。因此，在政府及国资监管机构对国有企业分类授权的前提下，把中长期发展决策权、经理层成员选聘权、经理层成员业绩考核权、薪酬管理权、职工工资分配管理权、重大财务事项管理权等六项权力授予企业董事会。使董事会能够对公司的发展目标和重大经营活动作出自主决策，提高对发展战略的决策能力和对经营过程的管控能力，推动董事会作为独立市场主体的决策机构，真正发挥治理功能。

董事会应本着建尽建、配齐建强、外部董事占多数的原则，加强董事会建设，优化董事组成及结构，董事会配备专业化，增加外部董事，推动董事会由功能性向专家型转变，以弥补专业知识的不足，是国有企业从经营方面提高市场竞争力的一个方面。建立专职董事制度，不断增加董事会成员的专家成分，推动董事会由功能性向专家型的转变，以弥补专业知识的不足，局限于本位利益、局部利益和短期利益等缺陷;健全董事会工作机构，构建起以专职董事为主导，以办事咨询机构为链条的董事会运行体系。按照公司法规定，国有独资公司设董事会，董事会成员中应当有公司职工代表。董事会中的职工代表由公司职工通过职工代表大会、职工大会或者其他形式民主选举产生。

探索全新监管治理模式，要通过现代法人治理结构让所有董事充分表达意见，把国企优势与民企活力充分结合起来，形成一套国民共进的有效制衡的治理结构、管理方式。

3.规范董事会向经理层授权，加快推进职业经理人制度

制定实施董事会向经理层授权管理制度，依法明确董事会对经理层的授权原则、管理机制、事项范围、授权条件等，健全授权事前、事中、事后管理机制，坚持公司总经理对公司生产经营日常工作依法拥有指挥权，充分发挥经理层经营管理作用。

专业的人做专业的事。积极探索经理班子的竞争机制，董事会可探索逐步通过市场化途径，从职业经理人市场选聘公司总经理;总经理有权向董事会提请聘任副总经理，引进职业经理人制度，实现所有权与经营权分开，决策权和执行权分开。企业工资具体怎么分配，要按照市场规则来，具体由经理层去负责。经理层管资本，要确保国有资本保值增值，科研目的要实现，安全、环保要达标，具体落实的实现形式可以各不相同，董事会不应过多干预。

进一步完善经理层的约束机制，创新公司经理层经营业绩考核评价体系，着力于公司经理层对公司资源配置效率、经济运行质量、经营业绩和公司后续发展能力等具有约束性和预期性的指标进行考核评价，促使经理层按照评价体系目标有效地行使职能。积极探索经理层的激励机制，基薪+绩效薪金的薪酬分配模式，并将绩效薪金与公司经理层的当年经营业绩和任期责任制挂钩，促使经理层正当合法地拿到与其所作贡献相当的报酬的同时，能够从关心个人利益转向关注公司的长远发展，促使个人目标和公司目标趋于一致。

4.尊重知识人才，完善考核激励与监督机制

要面向市场着力转换国有企业经营机制，逐步形成能上能下、人员能进能出、收入能增能减的人事选聘机制和薪酬分配制度，不断规范选人用人机制，选择道德品行与业务能力俱佳的领导人员。建立更加灵活的人员流动通道，采用任期激励、员工持股、科技入股等模式使员工和企业之间形成利益共同体，充分发挥人才、知识资本在企业发展过程中的重要作用。强化责任意识，明确权责边界，建立与治理主体履职相适应的责任追究制度，完善违规经营投资责任追究工作机制，精准开展违规追责工作。

国有企业应建立各治理主体及纪检监察、审计、法律等外部监督协同机制，纪检监察机构要在企业内部及时传达党中央相关廉政建设和反腐倡廉工作部署。加强对关键岗位的监督，尤其是要重视国有企业内部“一把手”的监督，避免国有企业内部出现“一霸手”，在企业内部建设相应的职工举报机制，对于职工反映的、反复出现问题的岗位人员进行调查处置，防止岗位人员出现长期违法违纪情况。

5.加强风险控制，防范经营风险

坚持把风险控制放在首位，突出与主业协同，健全以董事会、投资审查委员会、经营部门、风险管理部门及业务部门构成的风险管理防线，严控投资风险和资金使用，实行风险共管。在把控企业发展方向，防范重大经营风险方面，加强党委会前置审核程序，同步落实监事会制度，为董事会合理行使职权保驾护航。