林长制改革的实践探索及路径选择

陈坷兰 谭子幼

（1.安仁县林业局，湖南 安仁423600；2.泸溪县自然资源局，湖南 泸溪416100）

大面积推行“林长制”是生态文明建设的需要，要求全社会一同参与林业工作，根据森林资源保护发展形势，提升林业部门管理水平。在林业改革过程中，应科学建立五级林场体系，明确“五绿”任务，依靠大数据建立服务平台，创新工作管理机制，加强森林资源保护。

1 林长制改革的主要内容

1.1 五级林长体系

五级林长体系是当前林长制改革的重要组成部分，主要包含省级、市级、县级、乡级及村级5个层级。在五级林长制改革体系中，省级、市级及县级会设置总副林长，选派当地党政领导负责相关工作。乡级林长由乡党政领导担任，村级林长由村党支部书记担任。

1.2 “五绿”任务

林长制改革中的“五绿”任务主要包含护绿、增绿、管绿、用绿及活绿五部分内容。“护绿”就是提高林地保有量，通过林长制改革扩大森林覆盖面积，提高湿地面积与保有量，做好保护地的建设与管理，加强保护地野生动物管理。如果区域内有古树古木资源，应对其展开挂牌保护。“增绿”是指提高封山育林、人工造林的完成率，提升退化林修复和森林抚育任务的合格率，及时修复各区域退化林，使其恢复往日生机。“管绿”指的是林业部门工作人员加强执法监管，做好森林火灾的有效预防和治理，确立林业防灾与资源监管体系，全方位提高执法监管工作效率。“用绿”就是做好林区范围内的基础设施建设，将科技创新产物用于其中，高效利用林业资源，培育林业经营主体。根据区域内现有的资源，发挥地域性优势，组织林业企业参加林产业展会，致力于生态帮扶。“活绿”主要包含两部分，一是关于林地的“三权”分置；二是发放林地经营权流转证，通过以上两部分内容达到活绿目标，在区域内开展股份制经营试点，吸引企业参与改革工作，向企业提供风险补偿，提高公益林保险投保比例，建立林权管理服务中心，打造一体化收储中心［1］。

1.3 五大配套机制

一是会议调度机制，即每年最少召开1次三级林长会议，以协调改革中的重大问题。二是投入保障机制，即健全社会公共财政投入林业的政策，从政策上加大林业改革支持力度，吸引社会资金流入，将资金用于林业发展建设。三是工作督查机制，即省级林长干部监督省直属部门与下一级林长在林长制改革中的工作情况，确认其是否按照要求履职，督查全省改革推进情况。四是社会参与机制，即扩大社会参与度，定期向社会发布关于林长制改革的推进情况和目标任务完成情况，在群众面前建立公示牌，接受广大群众的监督。五是考核问责机制，三级林长对下一级林长进行工作考核，考核结果与年末考核评价相联系。例如，林长制考核评价体系中将年度考核与日常评价结合在一起，考核内容不仅有“五绿”任务的完成与落实情况、五级林长体系建设情况，还包括制度完善、廉政建设提升、宣传教育等情况。考核总分是100分，共4个等级，即优秀、合格、基本合格及不合格。

1.4 “五个一”服务平台建设

在服务平台建设方面，共包含以下内容。一是建立“一林一档”林业信息化管理制度。制度内包含一长一档与一区一档，前者是指除了省之外的几级林长，其他层级林长的基本信息与责任区信息全部要登记建档，且要对林长变动与责任区调整信息做到及时更新；后者是市、县两级林长制办公室建立责任区内森林信息资源档案，档案内容包含林长个人信息、林地面积与权属、林种、森林覆盖率以及宜林地面积。二是建立“一林一策”规划制度。遵循因地制宜的原则，基于林权人与经营者的发展意愿，按照经营规划方案与湿地保护方案编制生态修复计划。三是确立“一林一技”科技化服务制度。科技研发人员要结合自己所研究的领域，根据岗位特点加大科技在林长改革中的应用力度，采用多种方式联系各个部门，加强对林业科技人员的工作考核力度，建立严格的奖励激励机制。四是建立“一林一警”工作机制，发挥执法保障的作用，将林长责任区森林与湿地合理划分为不同警务责任区，在责任区内安排1名公安民警，负责对区域内的群众进行林业普法宣传工作，维护责任区社会秩序。五是建林“一林一员”的巡护制度，将林业资源划分为多个巡护区，选聘护林员，实施林业生态安全管理，实现生态巡护全覆盖［2］。

1.5 五大工程建设

林长制改革中的五大工程建设内容如下。一是自然保护地净化工程。在集体林地范围内开设自然保护区试验区、缓冲区及核心区补偿试点，加强自然保护地违法违规情况的法治工作，做好野生动物疫情防控。二是生态保护修复工程。建设森林抚育与退化林示范区，号召基层党组织成员义务植树。三是信息化管理工程。围绕平台建设情况开展林业改革“一张图”和“智慧林业”工作，加强森林资源保护管理，加强林权管理，将林业应急救灾与防灾减灾等工作纳入信息化平台，为林长制改革提供信息化技术支持。四是主导产业升级工程。做好林业产业示范基地建设工作，实现三产融合发展，发展森林旅游，将森林与民俗结合起来。五是林权改革深化工程。发放林权经营权流转证，建立林权收储中心，推出关于林权贷款的金融产品，提高抵押率，满足企业贷款需求。

2 林长制改革存在的问题

2.1 制度体系有待完善

从制度体系来讲，各地区为了推进林长制改革进度，在组织体系方面加大了管理力度，但没有明确划分具体的工作职责，导致各个级别的林长在权责上没有落实，有时存在责任不明和目标不清的问题，导致林长制改革任务无法高效完成。林长工作考核评价体系建设不健全，林长会议与监督考察制度没有紧密联系群众，林长制办公室的组织协调能力没有体现出来，对基层人员奖励机制不健全，科技人员薪酬不合理。

2.2 基层林业工作队伍建设有待加强

林长制中的林权服务抵押评估、林权流转登记、档案查询等工作已在逐步开展，但各级林权管理机构没有完全设立，相关工作人员岗位设置不合理，往往只能由林业站工作人员负责。由于其工作任务繁重，压力较大，长此以往容易造成人才流失。留下的工作人员年龄偏大，工作理念比较传统，缺乏主动服务意识。林业站基层队伍建设不够完善，面临招人难、留人难的尴尬局面。

2.3 林地经营权流转制约因素有待破解

我国关于林地经营权流转的法律主要有《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国森林法》。为了使林长制改革更有针对性，林业部门对林权流转工作制度提出了相应的规范性要求，同时发布了指导性纲领文件，帮助各级林长与工作人员了解林权流转的具体措施。在林权流转方面，国家对于公益林林权暂不转让，但这部分林地的国家补偿标准较低，仅为225元/hm2。因此，与领取国家补偿金相比，人们更愿意将其用于其他途径来增加收益，导致群众的造林和护林意识较低［3］。

2.4 金融支持林业的潜力有待激活

对于林业资产来说，存续期间可能会面临多方风险，如自然灾害带来的风险、人为破坏导致的风险等，这些风险导致无法保障林业资产抵押价值。有的地区对林权展开了抵押价值评估工作，但评估机构对不同情况没有统一的评估标准，与林业企业的信贷评估要求不相符。

3 推深做实林长制改革的路径选择

3.1 细化以目标为导向的改革运行机制

基于上文提到的林长制改革管理制度，可以在各个管理级别确立林长会议制度，林长、副林长及相关人员针对林长制改革进程中的问题作出研究分析，找出工作中的重难点，完善组织形式，协调各部门工作，做好林长制改革会商调度工作，确保各项工作高效开展。建立市、县、乡三级工作考核评价体系，每级考核评价采用年终考核和日常评价2种方式，分级分类评价，确立差异化考核评价方法。持续推进林长制改革的工作立法，大力开展执法检查工作。

3.2 强化基层人才保障，深化林地经营权流转试点

在管辖区域内建设基层林业站，做好人才队伍建设，优化岗位设置。在薪资待遇方面，应提高科技人员的福利待遇与薪资水平，留住技术人员，吸引高等院校毕业生，通过物质与精神奖励并行的方式留住人才。

对公益林给予生态效益补偿，优先享受政府提供的帮扶政策，安排林业采伐指标和科技推广项目，在自身经营范围内建设生产性用房。鼓励家庭式经营和股份制合作经营等模式，强化经营主体。将集体林地经营权转入新型林业经营主体，将资金转化为集体持有股金，使更多的人获得股份收益，尽可能提高村民财产性收入［4-5］。

3.3 拓宽金融支持林业渠道，解决林权收储中心建立难题

为商品林购买提供政策支持与商业保险，创建保险抵押贷款业务。对抵押林权资产价值评估进行分类管理，健全林权抵押价值评估体系。引导金融机构积极参与林业信贷工作，支持经营主体将资金用于森林资源培育开发林下种植养殖、林业特产品加工生产。加大对森林康养旅游产业的支持力度，拓宽“林家乐”企业融资渠道。综合国有、民营等形式建立收储中心，对民资控股或政策参与的收储中心，应加大支持力度，将一定财政资金作为资本金，按照不低于每年林权抵押贷款额的1.5%追加给收储中心作为风险补偿金。

3.4 建立林长制改革信息化方案

3.4.1 建设目标。在林长制改革中，应做好信息发布平台的优化设计，对林长制信息咨询平台、数据处理平台做好规划设计，创建各级信息沟通平台。在目标信息接收与处理方面，平台要对信息深入判断，创建森林资源管理系统、生态公益林管理系统、森林防火防灾系统、野生动物保护系统，采用网上审批的方法加快信息传输速度，引导公众参与信息互动。为林业资源建立数据库，综合规划林业资源、民生林业资源、林业产品资源的数据库，加强资源优化配置，提高资源利用率，将云计算用于其中，实现资源共享。

建立“互联网+林业管理”体系，创建动态监测的智慧信息平台，以林长制改革为工作出发点，实现各级工作的互联互通，严格按照技术标准建立分级管理体系，优化应急指挥工作平台，实现林业产业云计算。

3.4.2 平台业务。信息化建设需要以网络为前提条件，以林业资源为基础，通过信息共享交换，做好林长制业务的有效应用。平台包含感知层、资源层、设施层及应用层，同时要兼顾安全保障体系与法律法规体系。采用“平台+移动端”的模式，林长在移动客户端使用系统的各个模块，完成对后台的有效管理。平台前端应用一张图就能分析林业资源的使用情况，通过数据明确林长制改革目标进度，为接下来的指挥调度提供技术服务。后台管理有手机端使用功能，创建移动办公的工作形势，林长可以不受时间与空间的约束限制，随时随地通过手机掌握各项数据，根据数据开展各项工作。

3.5健全多元化林业生态补偿机制

遵循权责对等的工作原则，在林业生态补给方面做到补偿合理，健全补偿标准，深入落实公益林生态补偿政策。为了突出生态补偿机制的引导功能，需做到以下几点。首先，提高林业生态补偿标准，根据《提高公益林生态效益补偿办法》，提高农村集体公益林补偿标准。其次，扩大公益林生态补偿范围，将补助政策到期或符合公益林划分条件的退耕还林地纳入补偿范围。例如，某地设立补偿资金，对自然保护区内的商品林按照每667 m2每年50元的标准给予补偿。最后，采用以租代补的模式，在自然保护区范围内创建林地租赁经营试点，确立以租代补的生态效益补偿机制。

4 结语

为进一步加快林业发展，将绿色优势转化为发展优势，应坚持以市场为导向、以科学技术为先导，做好林业基地抚育工作，对当地龙头企业做好培养，生产优质化林业生态产品。结合林长制改革的主要内容，发现改革中存在的问题，通过细化以目标为导向的改革运行机制；强化基层人才保障，深化林地经营权流转试点；通过拓宽金融支持林业渠道，解决林权收储中心建立难题；发挥信息技术优势，建立林长制改革信息化方案，推动林长制深入改革，为林业可持续发展奠定基础。