土地流转新机制：合作社+产业融合——以青州市南小王村为例

崔元荣

（青州市农村经济服务中心，山东 青州 262500）

习近平总书记在党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化进程［1］。党的十九大报告强调，完善和巩固农村基本经营制度，深化土地制度改革，进一步完善承包土地“三权”分置制度［2］。现阶段，深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权和流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权“三权”分置并行，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新［3］。伴随经济社会的高质量发展，现代农业产业、生产、经营体系的构建进程稳步推进［4］。农村土地流转问题一直备受关注，不同地区在农村土地流转中积累了许多实践经验，但也面临着一些复杂问题。农村土地流转涉及多方参与主体，且同时涉及农村资源配置、人口红利、粮食安全、现代农业发展等诸多方面，深化农村土地制度改革迫切需要增强改革的系统性、整体性、协调性［5］。而如何保障不同主体利益均衡成为农村土地流转的重要议题。因此，笔者以山东省青州市南小王村为研究案例，在分析青州市土地流转存在的不足的基础上，结合南小王村示范做法，深入探究“合作社+产业融合”的土地流转新机制，并提出相应的建设性建议。

1 青州市南小王村土地流转存在的问题

1.1 户内纠纷增多、物价上涨导致土地流转价格出现争议

目前，青州市土地承包制度依然以户为单位，户内纠纷问题明显增多［6］。同时，人们对于“户”的定义，即这个户是指户籍户，还是分地户、生活户、耕种户、继承户及赡养户等，法律界定不清［7］。前些年，有些村集体和工商资本企业为了建基地、搞开发、搞旅游，以较低价格租赁了农户的土地，合同期限较长，且已履行多年。但近些年，由于物价上涨和农业比较利益提高，许多农户纷纷要求变更或解除合同。

1.2 地上附属物矛盾多、处理难

有些村把机动地分给新增人口时，遇到了原承包户拒不处理地上附属物的问题［8］。由于原承包户在建看守房和种养棚等方面投入了较多资金，新增人口不愿额外支付看守房或种养棚等地上附属物的成本，双方因利益矛盾而导致承包合同难以续签。在处理上述矛盾过程中，由于难以通过双方自行处理的方式解决，只能依赖村民委员会、乡镇人民政府等第三方力量出面调解，处理程序相对烦琐、处理时间较长且处理结果不一定能保障双方利益。

1.3 土地经营权融资存在问题

部分试点地区试行了土地经营权抵押融资［9］，有的大户一次性流转了几百户的土地［10］。事实上，土地是不动产，以土地经营权抵押进行融资后农户有了资金支持［11］，出了问题有银行参与协调处理，可以更好地保护原承包户的利益。但目前，土地经营权融资存在一些不确定性问题，如承包行为合法性问题、土地确权问题、受让人承包费结清问题、土地性质确定问题及抵押担保备案问题等，在一定程度上阻碍了土地经营权抵押融资政策的落实。

2 青州市南小王村土地流转现存问题的应对方法

南小王村过去是一个以粮食种植为主的农业村，存在党支部影响力低、村集体经济发展水平低、村民收入低、党员作用发挥弱的“三低一弱”问题。2008年，南小王村发挥党支部的核心引领作用，把党员凝聚起来，把群众带动起来，建立起群众致富与集体增收利益共同体。经过长达10年的不懈努力，南小王村村集体经济不断壮大，农民收入大幅增加。随后，南小王村又紧密结合乡村振兴战略，优化“龙头企业+合作社+农户”的产业化经营机制，积极探索建设田园综合体，全力打造产业融合化、农民职业化、农村景区化的示范区。

2.1 依法组建土地股份合作社

南小王村在不改变农村家庭承包经营制度的前提下，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，确保所有权、稳定承包权、放活经营权。目前，南小王村除流转全村土地外，还流转周边北大王、吉家里双等8个村共300.00 hm2土地。为扩大农业生产规模，南小王村下一步计划流转周边20个村0.08万hm2土地、涉及2 000户，种植高附加值蔬菜，建设特色养殖区、良种繁育区及“四位一体”大棚种植区。

2.2 积极推进土地流转信托化，打造田园综合体，发展旅游产业

为寻求更大的发展空间，南小王村主动与中信信托公司对接，签订山东省“土地流转信托”第一单，在不改变农村土地农业用途及坚持集体所有权和土地承包经营权稳定不变的前提下，将土地使用权在一定期限内信托给中信信托公司，由其专业规划经营管理或使用。通过与中信开展合作，促进合作社在良种研发、种苗供应等产前和农产品深加工领域的产业延伸，延长农业发展产业链条、健全产业体系。同时，作为人居环境综合整治先进典型的南小王村，在实现道路“户户通”的基础上，合理规划村庄布局，使村庄绿化、美化不断提档升级。南小王村以美丽乡村建设为切入点，以晟丰土地合作社为载体，以土地流转、迁村并居为手段，进一步建设田园综合体项目，对现代农业示范园进行大幅度提升改造，做大做强乡村旅游产业。南小王村新修园区道路3.5 km，开挖修整伏龙河水系，提升园区质量、改善供排水体系，高标准绿化园区道路，重点打造草莓生态采摘园、“芳桃源里”水生态观光区、民俗博物馆、乡村特色餐饮和农家住宿等工程，统一规划周边各村民居样式，建设“鲁派民居”新范式，吸引城镇居民观光旅游，为村庄发展创造新的经济增长点。

2.3 大力发展有机农业，全面推广农业标准化生产

南小王村采取旧村复垦方式增加耕地面积约5.33hm2，并将其作为集体资产加入合作社，通过建造新型温室大棚，利用太阳能种植蔬菜，同时在蔬菜大棚周围建畜牧养殖场，将大棚内作物的下脚料供给牲畜食用，猪舍下建沼气池，通过沼气灯为棚内作物增加光照和温度。把经过无氧发酵的沼液作为无公害肥料，将沼渣用作底肥改良土壤。南小王村在全面推广农业标准化生产方面，一是大力发展绿色循环农业，广泛推广大棚作物秸秆还田项目和禽粪污综合利用，降低化肥、农药的使用量，消除面源污染，实现绿色无公害种植，降低生产成本。例如，南小王村周边约0.13万hm2土地实现了水肥一体化覆盖，引进了大棚蔬菜、大姜作物秸秆还田工程项目，有效改善了土壤质量、提高了地力，解决了土地板结、作物病虫害问题。二是建设农产品质量追溯平台，提升农产品质量。南小王村新规划2 800 m2的农业综合服务中心已开工，建成后将具备农产品质量可测、蔬菜来源可溯、农产品加工可视等功能，从根本上解决农产品安全问题。三是加大“三品一标”认证力度，积极创建特色农业龙头品牌，目前，南小王村有6个蔬菜品种已通过国家级有机蔬菜品牌认证，注册8个国家级绿色有机蔬菜商标，直供北京市、上海市商场、超市，蔬菜年产值可达8 900万元。

2.4 依托区位优势发展商贸物流，建设数字化农业大数据平台

济青高铁北站建成后，南小王村发挥毗邻优势，对接总投资4.50亿元的青州天禄农业发展股份有限公司，综合开发近0.07万hm2土地，建设配套蔬菜交易中心、商贸物流中心、恒温库、加工车间，打造现代农业示范基地。总项目完成后，蔬菜储存总量达到2 400 t，每天发送蔬菜物流300 t以上，实现新增产值7.98亿元。目前，一期项目已经完工，蔬菜储存量达600 t，每天向北京市、济南市、杭州市等地发送蔬菜物流180 t以上。在青州天禄农业发展股份有限公司的带动下，南小王村又引进了总投资1.30亿元、规划用地2.6万m2的山东泽远食品有限公司中央大厨房项目，建成占地2 000 m2左右的集加工车间、制冷车间和仓库车库于一体的10万级无尘净化车间，不断助推商贸物流发展升级。顺应“互联网+农业”发展趋势，结合当前5G技术、AI技术的发展热潮，南小王村大力发展智慧农业，利用物联网加互联网融合大数据，创建南小王村田园综合体智能大数据平台，实现了蔬菜大棚智能化控制。目前，正在研发的智能机器人也即将上线，可对大棚内农作物生产信息进行智能采集和大数据比对。农户可通过手机查看蔬菜生长状况并可进行“控温、控湿、控肥、控光”等操作。南小王村现已建成智能大棚13个，2021年又新建15个智能大棚和连栋式智能温控大棚，3年内改造智能大棚100个。同时，南小王村跟进电商农业发展，创建“南小王蔬菜”网上生鲜购物平台，为农户购买生产资料、日常消费品、咨询农作物种植技术及病虫害管理等提供便利。

3 关于青州市南小王村土地流转的几点思考

3.1 加强组织领导，搞好土地流转回头看工作

各级各部门要把创新农村土地承包经营权流转工作作为新农村建设的重要内容，从切实解决“三农”问题出发，加强组织领导，建立健全相应的工作机构和协调机制，确保各项目标任务和工作措施落实到位［12］。针对“口头协议多、流转合同少”的问题，各相关单位要积极引导农民尽快签订并规范流转协议，减少土地流转纠纷，维护农民权益，确保土地流转顺利开展。

3.2 建立健全土地流转规范管理制度，加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设

健全流转市场建设，为流转双方提供信息发布、法律咨询、权益评估等服务，规范流转合同管理，引导流转双方使用合同示范文本［13］。积极完善加快土地流转发展适度规模经营意见，使青州市土地流转走上规范化、规模化发展之路。与此同时，要完善青州市调解仲裁网络和农村土地承包仲裁庭建设，充实仲裁团队伍，加强其对法律法规的学习，严格执行法律法规，规范使用仲裁法律示范文本。健全镇、街道农村土地承包调解委员会建设，并发挥其作用。配齐村级调解组织，确保小纠纷不出村，把矛盾化解在基层。

3.3 大力发展土地股份合作社，保障承包土地经营权

吸引工商业主、自然投资人共同组建土地股份合作社，积极引导农户加入土地股份合作社。对已成立的合作社，需做好规范指导工作，进一步提高合作社的运营水平［14］。积极稳妥办理大棚证和土地经营权证，切实解决老百姓融资难问题。

3.4 加强土地流转平台建设

基于当前国土部门在建的不动产登记信息库，以县为单位建立县、镇、村土地流转三级交易信息网络平台，为流转双方提供信息查询、政策导向等服务。同时，对土地实施“身份化”管理，坚决杜绝土地流转过程中出现的流失、遗漏等问题，进而促进土地流转工作的规范、有序进行。另外，充分发挥中介服务组织在土地供给与需求主体间的媒介与桥梁作用［15］，规范中介服务组织工作流程和管理体制，为土地流转提供社会化信息服务和保障。

3.5 加快市场主体培育进程

在村委会出面协调且农户自愿协商的基础上，将农户承包地互换集中，保证土地供给［16］。在有条件的地方，可根据农户的意愿，将土地统一连片管理、折股量化、确权到户。同时，以村或组为单位，引导农户以承包地入股组建土地股份合作组织，并按股分配流转收益。鼓励以土地流转的方式将土地向种植能手集中，并跟进种植专业大户的培训指导工作，带动发展适度规模经营。此外，应加大对家庭农场、专业大户、农民合作社、农业龙头企业、农业社会化服务组织的扶持力度。