《民法典》时代农村土地经营权法律问题探究

王 妍

（河北经贸大学 河北，石家庄 050000）

1 问题的提出

受自然经济长期占据主导地位的历史影响，我国农村土地本位观念根深蒂固，因此，调整土地政策、稳定农村土地关系一直是我国各时期农村政策和法律法规的重要任务。土地经营权的规范流转，能够激发农村经济活力，对实现农业现代化和推进乡村振兴战略意义重大。自20世纪80年代开始，更多基于公平视角的农村土地经营权改革开始进行尝试，并且伴随着一系列农村土地经营权流转政策的制定和完善，逐渐确立了农户家庭的经营主体地位，改变了传统农业生产和经营方式，极大地提高了农户的生产积极性并释放了农村生产力。2014 年，我国正式提出的农地“三权分置”政策，区分了“农户承包权”和“土地经营权”，来应对农村人口转移，土地利用效率低下的问题。2018 年，《农村土地承包法》对土地经营权的具体内容进行了法律确认。2020 年《民法典》颁布，物权编延续了之前的法律规定，继续确立了土地经营权这一权利类型及其流转规则。我国农村土地权利分置为土地所有权、承包权、经营权，但《民法典》仍旧未明确土地经营权的性质，对于土地经营权设立目的不够明确，土地经营权来源结构也不够清楚，这在实际生活中容易产生纠纷和误解。

2 土地经营权形成的法律问题分析

2.1 土地经营权的权利性质

我国《民法典》将土地经营权规定在物权编，因此，将其定义为物权更为合适，但土地经营权又显现出很明显的债权特征，基于这种现状，我国学术界在土地经营权的权利性质这一问题上存在着诸多分歧。分歧主要围绕土地经营权是单独的权利类型还是复合型的权利类型而展开，产生分歧的原因主要在于土地经营权自身概念不清，而涵盖种类却又复杂多样。例如，若按照流转期限对土地经营权进行区分，流转期限在五年以下的土地经营权认定为债权更为合适，而流转期限超过五年并经过登记等形式要件要求的则认定为物权更为合适。笔者认为，将土地经营权区分为不同类型，并按照不同类型的性质定性更符合我国土地经营权实际。首先来讲，土地经营权位于《民法典》物权编之中，属于法律意义上的物权。其次，与债权仅能对抗相对人效力不同的是，经过登记土地经营权拥有着对抗善意第三人的效力，这也充分展示了其物权特征。同时，在债权方面，有些土地经营权又表现出典型的债权性质特征，比如土地经营权人在目标农地进行处分时需要经过承包方同意，具有一定的相对性。除此之外，当前我国土地经营权主要以出租形式来实现，其本身并非绝对的物权形式，其实质是债权性的不动产租赁。土地经营权这一规定在物权编内的权利类型却同时具有着物权和债权的共同特征，与民法典“物债二分”的基本架构存在体系冲突，也就导致了在法律适用过程中，容易出现混乱：对土地承包权人来说，其经营权的物权性质似乎威胁到了其承包权的绝对性；而对土地经营权人来说，弱化的物权性质也难以实现在复杂的市场经济环境中的充分流转，反而难以实现立法者的意图。因此，完善农村土地经营权制度，首先应当正确分析其权利性质，明确其法律定位，进而厘清权利义务边界，实现土地经营权制度是良性适用。

2.2 土地经营权的设立目的

土地经营权产生于三权分置的语境之下，因而有观点认为，土地经营权仅指三权分置政策语境下的土地经营权，三权分置政策是土地经营权产生的前提，没有三权分置就没有土地经营权，以此判定土地经营权设立目的是实现三权分置政策的需要。然而，三权分置又服务于农地流转，是实现农地流转的手段之一。农村土地流转并不都需要三权分置，在三权分置之前，即使没有承包地流转，也存在土地经营权，或者说承包经营权本来就包含土地经营权。事实上，这两种观点产生分歧主要是因为土地流转、三权分置以及土地经营权三者之间的关系的复杂性，争议双方对于土地经营权的讨论没有在同一个维度之下，这与我国土地经营权的规定混乱有一定的关系。农村人口外流和农业生产技术升级产生了土地流转的需要，而土地流转必然触动我国原有的土地制度，要在坚持农村土地集体所有制的前提之下，保证承包权的长期不变，只能通过在此之上设立土地经营权来满足土地流转和农村社会公平的需要。因此，混淆了土地流转三权分置、土地经营权之间目的、手段、具体实现形式的关系必然会导致理论上的混乱，法律难以适用。基于以上分析，不能片面地认为土地经营权为三权分置后才设立的权利，也不能将《民法典》中规定的“流转土地经营权”理解为普遍意义上的“土地经营权”，扩大其覆盖范围。对于土地经营权的设立目的，要分析三权分置政策设置背后更深层次原因，不能强行将其僵硬地理解为三权分置后才产生土地经营权，而忽视土地流转与土地经营权之间的关系。然而，我国现行法律并未对此问题进行回应，规定土地经营权的法律含义也不尽相同，只是出于实践的需要而碎片化立法，未能形成协调的体系，土地流转和土地经营权之间的联系未得到确认，法律适用就会产生不同的法律纠纷，农民权益难以得到切实的保障。长期来看，甚至会阻碍土地流转，使得土地利用效率提高的目的难以实现。

2.3 土地经营权的来源构成

《民法典》中确立了农村土地经营权来源的二元化模式，即分别来源于农村土地承包经营权和集体所有权，土地经营权还可以在原有基础之上通过出租、抵押等方式实现再流转，形成了复杂的土地经营权来源结构。显然，不同来源的土地经营权其本身性质和作用是不同的，而一概规定为土地经营权会导致法律适用混乱。因此，笔者认为，现有土地经营权的来源结构，可以通过整理分成自有型土地经营权、标准型土地经营权和再生型土地经营权三种类型。自有型土地经营权是指直接从集体土地所有权上设定的土地经营权，这种土地经营权的产生并未经过农户承包，而是直接以招标、拍卖、公开协商而获得的土地经营权，属于广义意义上的土地经营权，这并不需要三权分置就可以拥有，法律规定其可以采取出租、入股等方式进行流转。标准型土地经营权的基本来源是承包经营权，即三权分置政策主要针对的土地经营权，属于拥有承包权却无力或更好耕种，但又不能失去对承包权的占有，因此在承包权之上设立经营权以实现流转。再生型土地经营权是指在土地经营权上流转形成的土地经营权，属于由经营权而产生出的经营权，也是最为复杂的经营权，也可以理解为狭义上的经营权。从理论上来说，这类经营权可以来自于自有型土地经营权，也可以来自于标准型土地经营权。再生型土地经营权可以看作前两种土地经营权的衍生品，其与前两类土地经营权的含义又不尽相同，因此单独归类比较合适。通过对三类土地经营权的来源分析，才可以明确三权分置的适用领域，更好的实现立法目的。

3 我国农村土地经营权法律完善路径

3.1 土地经营权权利性质二元化区分

土地经营权性质不能简单的以物权或债权进行区分，应当认识到土地经营权出现此种特殊权利特征形态与我国的特殊经济社会结构存在着一定联系。面对我国特殊的实际情况，若按照传统民法物债二分结构，生硬地将土地经营权划分为物权或者债权则难以涵盖农业生产的复杂内涵，无法满足日益复杂的农村经济生活的需要。因此，在《民法典》时代解释土地经营权的权利性质时，不能局限于其本身存在的法律特征，而应该在处理土地经营权的出租、入股或其他方式等流转关系时，进行物权性流转和债权性流转的实质区分。在对土地经营权进行物权性和债权性区分时，应当对土地经营权的流转期限、权利来源、设定方式等因素进行综合考虑。三权分置政策的目的是形成相对独立的土地经营权以便于进行土地流转，因此，对于自有型经营权和标准型的经营权这两种明显更符合物权性质的土地经营权来说，应当将其解释为物权，进行法定保护。但是对于再生型土地经营权，尤其是流转期限在五年以下的土地经营权或者以租赁形式获取的土地经营权应当认定为债权，以便于流转，并允许相对人进行协商和约定，这样才能更好地提高土地利用的效率。对不同农村土地经营权进行不同性质的区分，可以更好地实现农村土地的管理和利用，稳定农村社会关系，推动农村生产力的提升，同时还可以协调我国农村土地法律体系规范，实现社会治理水平和治理能力的提升。

3.2 土地经营权解释应以土地流转为目的

正确处理好土地经营权、土地流转和三权分置政策之间的关系，可以更好地理解土地经营权的法律内涵和法律定位。首先，土地经营权以土地流转为目的。三权分置政策是连接土地流转和土地经营权的纽带，土地流转是三权分置政策的目的，也是土地经营权的设立目的。虽然不同类型的土地经营权并不全部以三权分置政策为实施前提，但是应当明确的是，我国法律设立土地经营权的目的是为了实现土地流转，因此，对于自有型和再生型土地经营权，只要符合土地流转的目的，能够推动土地利用效率和生产力的提高，就应当将其纳入法律规定的土地经营权范畴之内加以讨论。同时，必须认识到，我国土地经营权的设立的前提应当是坚持农村土地集体所有制，而非流转，以此来保障土地流转的公平，防止农民合法权益受到损害，尤其是标准型土地经营权不能危害其原有承包权之占有。因此，在理解和解释土地经营权概念时应当明确两个概念，一是土地经营权的设立是为了农地流转，法律上应当有所回应。二是已经能够实现流转的农地，就没有必要再设置土地经营权，防止权利滥用。在此基础上，为了避免逻辑上的矛盾和保持概念上的统一，在处理土地经营权相关法律问题时，应当明确土地经营权形成的客观事实，即只有在土地流转的情形下才有必要设置土地经营权，土地经营权的适用必须以土地流转为前提，对于没有必要进行流转的农村土地，则不需要适用土地经营权，这也避免了在其权利性质划分上的进一步混乱。

3.3 不同来源土地经营权实现权能统一

根据我国《民法典》规定，不同来源的土地经营权实现方式并不统一，有的可以出租，有的可以继承。这其中自然有土地经营权法律概念不统一的影响，但同时也受到土地经营权类型复杂、缺乏对其统一衡量等因素的影响。在对不同的土地经营权来源分析的基础上，可以看出，虽然存在狭义和广义土地经营权概念的区别，但是在法律的适用过程中应当可以找到统一协调的关键，即以权能的统一来改变立法碎片化和法律适用不便的现状。首先，权能统一可以扩大土地经营权流转方式的适用范围，进一步推动农村土地流转。其次，不同来源的土地经营权在法律性质上存在区别，是为了实现其不同程度的法律保护，但其设立目的都是为了实现土地的流转和农村的发展，在本质上都是在为农村土地流转而服务，这与土地经营权权利性质二分并不冲突。最后，土地经营权权能上实现统一，进一步推动农村土地流转，符合土地经营权设立目的。因此，虽然不同法律对于土地经营权的流转方式进行了不同规定，但是应当对不同来源类型的土地经营权赋予相同的权能，法律应当对农村土地经营权采取权能统一的观点进行解释和适用，从而提高农地流转的效率，激发农地生产活力。

4 结语

当前我国土地承包经营权的流转存在着亟需解决的问题，相关部门要提高对问题的重视。在《民法典》时代，法律研究应当从立法论转向解释论，面对不同的法律适用环境，要坚持法律服务于我国社会主义市场经济发展的需要。另外，随着我国社会主义市场经济的发展，在传统流转方式的基础上又产生了新的方式。通过对土地经营权的权利性质、设立目的、来源结构分析，我们应该认识到，土地流转是推动农村经济发展的重要齿轮，需要在立足于我国农村经济发展现状的基础上，区分不同土地经营权的权利性质，进行不同的法律保护。同时，切实将三权分置政策精准落实、推动农地的流转、激活农村经济的集约化发展，才能切实提高农村的生产能力，保障农民权益，为乡村振兴战略提供强有力的经济基础。