食品安全谣言精准治理的突出问题与实现路径

陈 慧

（国家药品监督管理局高级研修学院，北京 100073）

实现精准治理是治理现代化的重要标志，对于食品安全谣言治理，也需要运用精准思维，开展精准治理，在不断加强治理体系建设、完善应对机制中，变被动处置为主动防治。2017年7月，国务院食品安全委员会办公室等10 部门联合发布《关于加强食品安全谣言防控和治理工作的通知》[1]，成为当前开展食品安全谣言防控治理的主要依据。权力从根本上说是治理的问题，理解权力最好从治理着眼[2]。谣言及其治理是政府治理的组成，实现对谣言的精准治理则成为推进治理现代化的重要维度。具体到食品安全网络谣言，是指食品在并无事实性的安全问题或没有相应的食品安全事实为基础，而被刻意捏造出涉及有关食品安全的问题、事件，主要以互联网作为渠道进行传播和扩散，并可能与网络秩序和公共利益对抗的非法信息[3]。食品安全谣言一般具有造谣手段多样、措辞激烈、情绪化强等特征，并多由专业团队运作产生。作为谣言治理的主体，各级政府虽然在食品安全网络谣言治理方面不断取得积极成效，但目前对此类谣言仍处于被动处置状态，具有偶然性、随机性、暂时性等特点。对食品安全谣言转为预先防控和主动治理，需要对此类谣言的产生和传播过程进行分析，针对食品谣言的标签化、视觉化和社交化等特征，立足食品谣言治理体系和制度建设，围绕产生源头、传播媒介、传播主体等领域，统筹协调，精准施策，以提升治理各环节精准度，实现精准治理。

1 食品安全谣言的现状、特征与趋势

尽管目前我国食品安全总体状况稳定向好，但是食品安全谣言时有发生，在微博、微信、微视频等传播平台下，甚至形成食品安全造谣黑色产业链，食品安全网络谣言发酵期缩短，辨识难度增大[4]。食品安全谣言舆情一旦形成，往往就会呈现出爆炸式扩散的态势，成为网络舆情热点[5]。要实现谣言治理，首先应对食品安全谣言的特征、产生及传播进行分析[6]。

1.1 食品安全谣言生产与传播环境

信息时代，谣言的产生与传播主要依赖互联网，特别是手机移动端。手机网络信息的生成与传播具有即时性强、传播范围广、受众群体多、审核监管难等显著特征。与以往主流新闻媒体占绝对主导的传统传播舆论环境相比，在食品安全谣言传播中，公众对食品安全知识的理解受自身生活经验、教育、文化和社会环境影响，使得食品安全谣言的传播具有不确定性。据调查，在广泛传播的网络谣言中，食品安全谣言占45%，食品安全领域是网络谣言的重灾区[7]。当前，自媒体已经成为被广泛使用的信息传播渠道，这使得社会公众在披露信息和发表意见方面的手段和方式更为便捷，发布渠道更为多样，影响范围也更为宽广。在网络空间中，人们通常从网上了解社会生活中的各类信息。涉及食品安全的舆情，往往通过幕后团队生产后，在人们披露事件的信息流、评论事件的意见流中产生并扩散。因食物关系日常生活和健康，是公众的心理“软肋”，因此，一旦食品安全类信息被通过自媒体等方式发布到互联网，很容易获得舆论关注，而在此过程中，如果真实信息被遮蔽或不够透明，一旦出现信息真空地带，就有可能被网络谣言占领，并通过互联网发酵，引发舆情风险[8]。由于食品安全谣言在产生初期往往属于对生活概念认知的差异，很多人在转发过程中并不认为是在传播谣言，这使得此类谣言传播迅速、波及范围广，一旦形成舆情，就具有频发性和煽动性强等特点，并可能逐渐辐射到经济、社会和政治领域，危及社会和谐稳定。食品安全谣言的传播也会损害大众消费判断和消费信心，破坏市场环境，干扰政府市场监管工作[3]。

1.2 食品安全谣言内容特征

因为食品安全谣言主要依托网络平台进行传播，因此往往在内容表现形式上发展出以下特征。一是标签化。普遍使用危言耸听的词语制造强刺激，以吸引网民眼球，增加点击量，常见的食品安全谣言中，经常使用带有“致癌”“有毒”“有害”等字眼的标签。如2018年的食品安全谣言十大案例中有“大蒜炝锅致癌”“食盐中的亚铁氰化钾毒”等谣言案例，就是典型的标签化谣言。二是视觉化。网络谣言需要达到“有图有真相”的现实效果，以吸引网民眼球[9]。因此，谣言在生产和传播中更倾向于借用图像化、视觉化的表现手段，其中以小视频的形式居多。三是社交化。由于食品安全问题紧贴民生利益和日常生活，因此，网友常用的微信、微博等社交媒体平台成为谣言传播的主要渠道[10]，特别是封闭性较强的微信朋友圈，更是成为谣言滋生的温床[11]。 据统计，约69%的食品谣言通过微信传播，15%经微博传播[12]。就具体内容而言，食品安全谣言首先是以虚假食品安全信息的面貌呈现，大致可以分为以下4 种类型：1）抱有一定目的地刻意编造或歪曲事实真相。很多造谣者往往不顾事实真相，而是根据个人造谣的目的需要，凭空制造所谓的“事实真相”，并且通过自导自演等形式，加工制作图片、视频等所谓“证据”，以实现其不正当目的或不正当利益[13]，如网上广泛传播的“塑料紫菜”谣言，此谣言通过视频载体进行传播，由于多方面因素，很快引发一轮“塑料紫菜”舆情[14]； 2）通过偷换概念、混淆视听等方式吸引关注。造谣者往往通过夸张、歪曲等信息加工途径，扭曲或模糊关于食品安全或食品生产加工的事实本原和事件整体，结合使用“有毒”“致癌”“致死”等刺激性语言，愚弄或误导公众的认知[15]，此类谣言因为与相关的事实真相混杂在一起，较难甄别，也不易取证，辟谣难度较大，比较典型的如“方便面致癌”“转基因食品导致不孕不育”等[16]； 3）通过翻炒旧闻，刻意抹黑一定领域或产业的方式进行造谣。造谣者运用食品安全有关事件为背景，通过将过去发生的食品安全事件等掐头去尾或改头换面，或者是在视频、图片等谣言传播载体方面，通过改变日期，或将日期模糊化处理，或进行加工调整等方式，进行相互转发，迅速传播，进而误导消费者[17]。此类谣言往往刻意把监管部门对案件的查处等实际情况进行删减，让公众误以为这是正在发生的安全风险，如“毒胶囊”事件等[18]；4）通过搞笑、讽刺等视频加工形式，助推负面信息传播。造谣者通过对经典影视片段或广为群众熟知的各类电影或其他视频素材进行重新配音、配文，制成具有引流特征的图片或视频，并利用互联网受众猎奇心理、娱乐心理等特点，形成无意识的裂变式传播，使得后续效应长时间难以消除[19]。

1.3 谣言传播主体特征

不同谣言的传播主体存在一定差异性，食品安全谣言在产生后能够迅速传播，也与传播主体有着密切关系。如根据《今日头条》对4.8 亿用户使用情况所获得的食品安全大数据显示，在关注食品安全的人群中，女性比例高于男性；41～51 岁年龄段的人最关注食品安全，其次是31～40 岁、50 岁以上年龄段人群，23 岁以下年龄段人群最不关心食品安全[20]。而传播主体对于食品安全的关心，往往对食品种类也有所侧重。如公众最关注的食品品类前10 名为乳粉、肉制品、剩菜、瓶装水、食用油、酱牛肉、花生油、牛乳、方便面和牛肉干，而食品安全热词前8 名分别为食品添加剂、亚硝酸盐、 致癌物、黄曲霉毒素、山梨酸、肉毒杆菌、大肠杆菌和双酚A[20]。此外，在传播主体因谣言所形成的恐慌情绪中，存在显著性别差异，其中，性别、年龄、教育程度、收入状况等因素对恐慌情绪有重要影响；一般女性的食品问题恐慌情绪显著高于男性，年龄与恐慌情绪成正比，而收入状况和教育程度则往往与恐慌情绪成反比；但是，虽然基于收入和教育基础上的社会阶层越高，信谣程度越低，但信谣带来的传播效果更强，而社会阶层越低，信谣程度越高，但信谣带来的传播效应较弱[21]。

2 当前食品安全谣言治理存在问题

步入中国特色社会主义新时代，食品安全成为建设美好生活的基础保障。然而，面对新形势、新任务和新要求，食品安全建设尚存在差距，成为引发公众关注和焦虑，进而形成食品安全谣言传播的诱因[22]。同时，对于食品安全谣言的治理仍存在治理体系和治理能力建设滞后、整体性和精准性治理薄弱等问题。

2.1 治理制度与体系建设存在薄弱环节

食品安全谣言治理是一个涉及面广、需要政府各部门统筹协调进行的工作，其治理制度建设主要包括食品安全监管制度、信息传播监管制度、社会服务保障制度等多个方面。制度建设的基础是法治建设，主要包括以上方面的法治建设内容。当前，在食品安全立法、互联网安全立法和社会服务保障立法方面都已经做了大量丰富、细致的工作，适合中国实际的法治建设不断发展完善。但是，由于食品安全谣言治理涉及到几个领域的法律适用问题，即作为谣言的刚性惩治和作为食品安全保障的生成防治。因此，如何将法律适用聚焦到直接针对食品安全谣言的治理中，仍是制度建设的薄弱环节。

此外，在治理体系建设方面，食品安全监管体系和谣言治理体系都亟待深化政府部门间的协同机制，特别是在理清事权基础上强化食品安全属地责任，扎紧控制谣言产生的基础源头，成为当前及今后一段时期内亟待解决的重要问题之一。同时，社会宣传教育方面，对食品安全科学知识的普及、对中老年群体的社会人文关怀等，实际上也是食品安全谣言治理的基础工作，但是目前仍未能实现与谣言治理的有效嵌合。

2.2 食品安全风险短时间难以化解

食品安全备受公众和媒体关注。一方面，部分媒体以食品安全为噱头，将一些不属于食品安全问题或没有健康风险的食品生产现象进行宣传，形成食品安全的舆论关注和心理焦虑。如蜂蜜掺入果糖的掺假事件、白面经染色制成小米面馒头的上海“染色馒头”事件、马肉掺入牛肉的欧洲“马肉事件”等。另一方面，随着科技发展和认知提升，食品加工中的添加剂等成分被更多公众知晓了解，添加剂作为化工原料，与人们对食物追求天然属性的特征相违背，也容易让公众误认为食品存在安全风险的可能性增加。更为重要的是，在食品生产的基础环节，地质特点、矿山冶炼、废物排放等造成的水土污染，农化药品的违规使用，导致蔬菜、水果和粮食种植中的超量农药残留等现实状况，也是食品安全的主要隐患。特别是农药生产、饲养产业用料用药和食品加工等方面，都切实存在或曾被报道过大量案例。这使得如化肥农药超标、饲料用药超标、添加剂超标等情况已经根植于公众心中，并形成食品安全问题可能诱发的社会心理情绪，助推了食品安全谣言形成社会舆论的风险。

2.3 互联网全体系食品监管亟待加强

近年来，“互联网+”已经成为产业链组成的基本要素。食品的加工、生产和流通都已经深刻嵌入到互联网企业之中。公众通过各类互联网软件购买食物原料或通过网络订购加工食品和餐饮服务。特别是新冠疫情以来，通过网络平台销售的食品数量呈井喷之势，其中不仅包括餐饮服务和预包装食品销售[23]，更是包括如蔬菜、水果等各类食物原料。但是，由于互联网监管制度体系建设仍有不少薄弱环节，对线上经营主体仍缺乏有效监管途径，更缺乏网上交易在线投诉和售后维权机制。目前，对大多数公众而言，网上购买食品或餐饮服务的安全监督，大多数还处于市场机制调节下的“口碑”监督阶段，即由消费者通过“好评”或者“差评”与商家进行对话，政府监管力量极为有限，基于网络环境的食品安全信息传播仍未能有效治理。

通过互联网食品安全谣言的传播渠道细分可见，微信、微博是食品安全谣言的最主要传播渠道，其中微信占据绝对主导地位。早在2015年3月，微信安全中心就曾发布《微信朋友圈使用规范》[24]，但由于微信的大规模用户和海量信息，加之微信的匿名性和半封闭性等特点，要彻底清除食品安全谣言信息，净化微信传播环境仍然存在诸多困难。同时，微信等互联网媒介工具作为企业产品，首先追求的是产品的商业价值，净化谣言主要体现企业社会责任，理论上并不具备彻底消除的可能性，只能强化政府监管。

2.4 企业主体责任和源头监管仍需强化

我国食品生产加工产业存在产业基础薄弱的客观现状，特别是大规模、集约化企业占比较低，受区域发展不充分、不平衡，不同地区、不同群体饮食偏好等国情因素、产业偏好等因素影响，中小规模食品厂、地方特色食品厂、食品加工小作坊等普遍存在。在这些小规模企业中，往往对食品的加工还停留在人工和机器并用的阶段，且单纯以生产牟利为主，尚未实现向现代企业的进一步转型，这给食品生产的监管工作带来了一定困扰。同时，部分食品生产加工企业和从业人员也切实存在唯利是图的生产销售倾向，为降低成本、谋取暴利，往往不断翻新加工手段，生产有毒有害食品，并依据成本优势实现倾销，危害消费者健康及安全[25]。此外，食品往往以农产品为原料，而农业生态环境对食品种植和养殖有直接影响。食品生产主体责任意识淡薄、道德诚信水平欠缺和消费者环保意识增强、绿色农产品认知意识增强之间存在一定的内在关系，这不仅给食品生产监管工作带来严峻挑战，也成为食品安全谣言生产和传播的诱发因素。同时，食品安全源头监管薄弱仍然是相当突出的现象和问题。近年来的食品安全案件大多发生在食品生产源头和初加工环节[26]，因此，需要依法加强和完善食品安全源头监管、彻底消除食品生产流域的安全隐患，这是需要食品安全监管部门实现安全监管和开展食品安全谣言治理的基础性工作[27]。

2.5 社会统筹服务保障有待提升完善

谣言的产生，社会土壤至关重要。当前国内食品安全谣言问题较为突出，与社会转型期和社会结构深刻变化密切相关。一方面，社会生产发展的巨大进步，使得物质生活不断提升的社会公众对食品安全提出了更高要求[28]，对食品安全的社会心理预期成为食品安全谣言备受关注的社会心理因素；与此同时，社会急剧转型和家庭结构变迁等问题，使得中老年群体对自身衰老和健康隐患日益突出的关注与食品安全、生活保健统一起来关注，“养生经”“保健经”大行其道。

食品安全备受关注的一个重要原因是中老年群体对自身健康状况的高度关注，由于中老年群体的生活、知识和文化背景具有一定相似特征，这使得媒体更迭和媒体多元形成的媒体权威性消减现实，与时代影响下中老年群体普遍存在的媒体权威心理之间存在一定矛盾，中老年群体往往容易误认为公众号、短视频等网络信息也具备一定的可信性和权威度，加之很多谣言都有专业团队运营，使得中老年群体容易偏信。在谣言传播中，中老年人群虽然对谣言可能产生信任或疑问，但因为食品安全谣言往往以虚拟的安全警示面貌出现，中老年群体出于情感交流、自我价值彰显等原因，往往会转发在微信群、朋友圈，甚至转给亲友子女，从而形成谣言传播的温床。可见，因社会转型、家庭结构等因素造成的社会心理、社会情感问题等，需要在社区建设、公共服务保障建设等方面统筹实施完善，从而为中老年群体营造切实可行的实体社会交往空间，建设社会心理慰藉渠道，不断提升公共服务保障水平。

3 食品安全谣言精准治理的实现路径

食品安全谣言对于食品产业、公众心理和社会稳定都有较强的破坏力和影响力，当前对于食品安全谣言的治理仍存在“运动治理”“高压治理”“一阵风治理”等现象，对谣言的产生、传播各环节的监督管控和防范仍缺乏系统性和针对性。实现对食品安全谣言精准治理，需要针对谣言的生产与生产者、传播与传播者、治理手段与治理主体全方位推进治理体系和治理能力建设。

3.1 优化食品安全谣言治理体系，提升协同治理能力

协同治理是“在一个既定的范围内，政府、经济组织、社会组织和社会公众等以维护和增进公共利益为目标，以既存的法律法规为共同规范，在政府主导下通过广泛参与、平等协商、通力合作和共同行动，共同管理社会公共事务的过程以及这一过程中所采用的各种方式的总和”[29]。食品安全谣言的治理，应遵循社会协同治理理念，建设政府、媒体、企业、社会组织和民众个体共同组成的有序高效治理结构，通过不断优化协同机制，以政府为主导，整合资源、共同协商、集体行动，协同开展系统化的控制活动。同时，实现精准治理还需要以食品网络谣言治理组织建设为基础，不断健全机构设置合理、主体权责分明、主体利益和功能不断整合的网络化组织。推动共享共建共治，实现政府、媒体、网络运营商、社会组织和网民共同组成“五位一体”的相关 机构[30]，政府作为网络谣言协同治理的参与者和组织者主导权责分配，在承担治理网络谣言责任的同时，承担引导其他主体、构建协同平台、协调主体关系等责任。

3.2 完善食品谣言治理法治建设保障

法治是国家治理体系和治理能力的基本依托[31]。要充分运用法治思维与法治方式，让人民群众有法可守，让造谣、传谣者知法敬畏，实现食品谣言安全治理的精准化。首先是依据《食品安全法》，严格落实关于开展科普工作和风险交流工作的规定。由于食品安全报道比较吸引关注，而公众对于虚假信息的辨别能力又存在明显差异，这使得食品安全方面的谣言往往容易借助网络传播，并产生广泛影响。结合现阶段特点，应开展科普宣传和风险交流工作，实现有效治理。同时应建立食品安全谣言的审查、认定程序，通过权威机构和人员系统梳理和初步认定谣言，并通过互联网等渠道广泛征求意见，确定为谣言的及时进行辟谣。此外，要依法对谣言产生和传播进行惩治。目前我国多部法律法规明确了散布谣言的法律责任[32]，对于经过严格法律程序和权威鉴定机构确定为“谣言”的传播内容，必须严格按照上述法律法规，严肃追究谣言编造者、传播者的法律责任。同时，还应进一步重视针对特定地域或与具体对象无直接联系的虚假信息和谣言的治理[33]。

3.3 保持食品安全监督检查高压态势

保障食品安全是一个长期、复杂、艰巨的系统工程[34]。 在食品安全治理体系建设上，突出整体战略定位，重点强调部门协作监督合力，强化日常监管机制，注重动态监管、主动监管，始终保持监管、执法、处罚等方面的高压态势，统筹做好食品安全监管体系建设和监管实施各项工作。相关部门要建立一支高效、稳定的基层监管队伍，完善区域食品安全事故的通报和查处机制，不断提升食品安全事故应急处置能力[35]。监管主责部门需要不断完善与纪检、监察、信访、媒体等有助于实现食品安全监管等相关部门的联动模式和机制，通过明察暗访，持续强化食品安全生产监管，加大食品安全案件查处力度，严厉惩处行政违法人员，坚决查处监管人员职务犯罪。通过严厉打击食品安全领域违法犯罪，维持对食品安全违法犯罪活动的高压打击态势，铲除食品安全违法犯罪行为的土壤[36]。同时，营造全社会诚实守信的氛围，弘扬高尚的价值观、道德观；要加强食品行业诚信体系建设，在从严惩处的同时，发动社会和群众参与食品安全监管[37]。

3.4 建立完善互联网监督防范谣言奖惩规制

互联网世界并不独立于国家治理之外，但是，作为食品安全谣言传播的主要平台，传播媒介具有市场环境运作的互联网产品特征。因此，针对食品安全谣言的传播媒介治理中，既要充分运用制度和法治手段，充分发挥政府主导、社会协调的治理机制，更应采取多种渠道和方式，加强互联网经营企业自我监管的法律义务，加大谣言生产与传播成本，降低谣言生产与供给数量。一方面，责成互联网企业强化安全管理责任，杜绝互联网经营企业之间为了浏览量而放任管理所导致的恶性竞争，即采取规制手段，防控谣言产生。另一方面，应对互联网企业主动防治谣言传播，采取鼓励引导措施，结合市场运行机制和行政管理制度，通过表彰奖励、政策支持等多种形式，将互联网经营企业对网络谣言的监管由行政压力转变为政策引导，充分发挥互联网企业在谣言防控时间与技术上的优势，从而及时通过简捷而低成本的技术手段消除谣言。

实现互联网谣言精准治理还需要严格执行落实信息公开制度，从根本上扼杀谣言生产的源头与空间。网络言论自由度高，信息生产与流通的海量供给使得采取防控措施的成本极高，只有严格执行信息公开制度，才可能压缩以谣言为代表的虚假恶劣信息空间。同时，应大力建立发展政府信息应急生产与供给机制，以具有公信力的权威信息斩断谣言生产与传播的链条。现代互联网的信息生产与传播模式使得各级政府常常被迫陷入信息生产与供给之中，并同时可能消解政府的权威度和公信力。因此，政府必须建立政府信息应急公开机制，利用互联网平台及时介入并接手本应为民间信息生产与供给主体承担的信息供给义务。如“柑橘蛆虫谣言事件”“防辐射食盐抢购风潮”等食品安全谣言中，政府如能及时介入，则能够减少谣言危害，降低社会成本支出[38]。

3.5 提升社区社会服务保障水平

随着中国社会基本构成由单位向社区的深度转换，夯实社会治理基层基础，推动社会治理重心下移[39]，构建党组织领导的共建共治共享的基层治理格局，也成为防控食品安全谣言的基础性工作[40]。在社区社会服务方面，一是要提高城乡社区信息基础设施和技术装备水平[41]。 社区治理未来发展的方向是信息化、网络化和智慧化，充分利用高效、智能的技术工具，加强信息服务设施建设和智慧社区信息系统建设，增强社区信息化应用能力，不仅能够实现强大的信息智能社区服务，更可以在互联网与社区治理和服务体系的深度融合中，运用社区论坛、微博、微信、移动客户端等，推动社区居民充分利用线上方式扩大交流和沟通，有针对性地引导和避免谣言信息的传播[42]。二是以努力满足群众合理诉求、努力服务群众多样性需求为理念，不断提升社区服务水平，为辖区老弱病残孕等行动不便群体开设代办服务、上门服务等模式。特别是针对老年群体，建立居家养老服务中心，为辖区老年人提供文化娱乐、医疗保障、心理疏导服务，方便老年人晚年生活，提高老年人服务品质。三是充分实现共享共治共建，引导居民群众共同推进社区服务工作，组织社区退休人员、机关干部、社区工作者、大学生志愿者等为主体的便民服务队伍，为居民提供更加专业化、细致化、科学化的服务团队，通过社区社会服务，使谣言在人与人共同工作的日常交流中澄清化解[43]。

4 结 语

“民以食为天”，实现食品安全谣言的有效治理，是贯彻“以人民为中心”发展理念的重要民生工作。运用精准思维、准确把握食品安全谣言产生、传播和发展的基本规律特征，不断优化食品安全谣言治理体系，提升协同治理能力，保持食品安全监督检查高压态势，提升社区社会服务保障水平，将食品安全谣言治理作为食品安全和民生建设领域的系统性工作统筹推进，将能够更好满足新时代人民群众对美好生活的需求和向往。