基于长三角区域合作的飞地建设研究

崔国璇，秦贤宏

（河海大学公共管理学院，南京 210000）

基于飞地可以打破行政区划界限这一特性以及可以打破行政区划从而实现合作的现实状况，把飞出地与飞入地的发展优势相结合，更好地深化长三角区域高质量一体化发展的内涵。据现实情况来看，长三角区域有丰富的自然资源、庞大的资金、技术和人才支撑，但是市场开发力度不够，亟需利用飞地这种形式推动长三角地区创新协调可持续发展。

1 飞地经济的理论基础

1.1 飞地经济的内涵与特征

飞地经济是指在区域发展过程中，由于受到经济、土地、人才等因素的限制，而采取打破行政区划进行合作的经济发展模式［1］。通常将产业输出的地区称为飞出地，将承接产业的地区称为飞入地，飞出地和飞入地的经济发展通常存在梯度差［2］。已有对飞地经济的研究主要集中在经济学领域，以增长极理论、不平衡发展理论以及产业结构梯度转移理论为指导，对飞地经济促进跨区域合作所需条件进行解读［3-6］。从中国对飞地的研究来看，最早实践于20世纪90年代，形成原因在于中国区域发展不平衡的加剧，区域之间的生产要素存在明显的压力差，因此大多数对飞地的研究基本上都认为飞地经济是一种区域经济发展的新模式［7，8］。中国发展飞地经济的形式多为工业飞地，多采取合作共建产业园的形式［9］。

1.2 飞地经济发展的理论机制

1）比较优势理论。比较优势理论是大卫·李嘉图［10］在《政治经济及赋税原理》中提出来的，该理论认为国家应该基于商品生产中的长处和短处进行分工和专业化生产，出口在本国生产有优势的商品，而进口在本国处于劣势的商品。比较优势理论在长三角发展飞地经济的实际过程中表现为飞出地具有实现产业转移的优势，而飞入地具有承接产业转移的优势，飞出地与飞入地各自都有经济发展的不足之处，因此，把双方的劣势转化为优势就显得十分重要。

2）错位发展理论。错位发展是企业竞争中最先使用的一个概念，是企业利用自己的发展优势实现对竞争对手的压制从而实现长久发展的策略。有效的错位发展战略能够在市场竞争中帮助企业赢得良好且长久的效益［11］。区域发展中的错位发展是指地区在发展过程中能够正确认识自己的发展方向，如浙江省丽水市的飞地建设，丽水与长三角其他地区相比，只有突出其在自然资源的优势，才能实现经济的发展。

2 发展飞地经济推进长三角区域一体化的积极意义

随着长三角一体化发展机制和保障机制的不断完善，再加上长三角区域各省市之间区域位置相近、人文相通，一体化发展与其他地方相比具有绝对优势［12］。因此，飞地经济的发展打破了区域合作的行政界限，实现了长三角区域内各地区资源要素的优势互补，更好地引导和保障了长三角飞地经济的建设以及产业链的完善与发展，顺应了长三角区域高质量一体化发展的趋势。

2.1 发展飞地经济，可以实现要素优势互补，提高资源配置的整体效率

从现有的飞地经济发展模式来看，主要有2个主体，产业发达但发展受到土地限制的为飞出地，产业本身不发达但土地资源丰富的为飞入地，双方以共建产业园区作为发展飞地经济的载体，通过产业转移、资源置换实现共同的发展。长三角区域苏南、苏北、上海、浙江等地积极发展省内飞地和省外飞地的经济发展模式，都是合作双方优势要素相互置换实现共赢的成功经验。对于长三角区域，通过发展要素优势互补实现经济发达地区对欠发达地区经济发展的带动作用，推动跨区域互补性要素的双向流动，实现更大范围内的资源优化配置［13］。

2.2 发展飞地经济，可以避免区域发展同质化竞争，促进区域合作与发展

在产业集聚发展的背景下，各类开发区是区域发展规划和战略布局的主要平台，在重大项目必须入园的环境管理要求下，各类工业园区已经成为工业发展的载体［14］。基于一体化的经济含义，各地发展飞地经济的形式多为共建工业园区。同时长三角区域高质量一体化发展要求经济与生态同步发展，因此飞地建设注重生态环境的保护、自然资源的有效合理利用、产业布局与人居环境的协调，创新飞地发展模式，如“飞地+农业”“飞地+旅游”“飞地+康养”等“飞地+”模式。通过飞地形式及内涵的创新，实现各地优势资源充分利用，既避免了长三角区域产业发展的同质化竞争和工业发展对环境造成的影响，也使得“飞地+”模式成为各地经济发展的一个着眼点。

2.3 发展飞地经济，可以更好地丰富长三角区域一体化高质量发展的内涵

长三角区域高质量一体化发展主要包括高质量及一体化2个维度，高质量涵盖经济、政治、文化、生态、社会等多个方面，一体化主要指的是经济一体化。长三角区域高质量一体化发展是在其一体化发展基础上提出了更高的要求，不单单是指区域内交通的一体化，更重要的是合作双方都能享受到同等的高质量服务。通过飞地形式建立跨区域的产业合作机制，是对长三角区域高质量一体化发展内涵的丰富。在区域高质量发展的要求下，飞地充分利用长三角地区具有丰富自然资源、优越区位条件、便利交通条件等综合优势的地区来吸引其他城市的投资主体与消费主体，通过飞地建设把长三角诸多城市连接到一起，实现合作双方共建共管，利益共享。

3 长三角飞地建设存在的问题

飞地建设是一个庞大的工程，首先，飞出地与飞入地的选择问题，合作双方要考虑到跨行政区划如何实现有序合作、土地审批、招商引资、扶持政策以及相互之间利益划分等方面的问题。长三角地区飞地发展的时间不一，发展质量参差不齐，因此飞地建设还存在一些潜在的问题。

3.1 总体规划实施困难

飞地建设都有一定的载体，以丽水市为例，除了工业产业园区之外，还有以康养旅游功能为主的“康养小镇”建设，虽然各县已经出台了相关经济发展政策，但是与飞地建设相关的政策较少，丽水市的飞地建设并不是真正意义上的飞地，本质上是一种行政命令意义上的帮扶。从长三角有关飞地建设的所有文件来看，虽然飞地是经济发展的一种重要方式，但是相关政策、规划建设粗略，缺乏实施的相关细则；长三角的其他飞地在建设之前都会有比较完善的区域规划与政策，但在基础设施建设方面对园区的支持主要体现在宏观方面，在操作性强的配套措施和实施细则等方面仍需要改进。

3.2 相关扶持政策缺失

从长三角各省市的飞地类型来看，江苏省多作为发展飞地经济的飞入地，各市级单位出台土地使用、招商引资、财政税收等方面的优惠政策，以鼓励工业园区的建设以及园区企业的引入；而江苏省并没有明确且具体的支持飞地园区发展的实施办法和支持政策；长三角的另一重要发展省份浙江省，其发展飞地经济是通过山海协作的省内政策要求，力促飞地经济的发展，主要是借助飞地经济的发展模式实现山海协作的目的，浙江省发展飞地经济的政策是在山海协作的大框架下进行的，缺乏专门的有针对性的政策来促进飞地经济的发展。

3.3 利益划分机制不足

利益分享机制的建立可以有效推动飞地合作的实现。通过实地调研丽水市飞地发现，丽水市“康养飞地”建设存在合作对象是否有合作意愿、政府与合作载体之间的利益分享机制建立问题以及飞地载体——共建小镇所涉及的土地、税收、环保等深层次问题。长三角内飞地合作双方的优势在于政府的重视、政策的倾斜，但是相关主体在利益分配方面还存在一定的问题，如飞地合作双方在土地资源、环保容量、劳动力资源等方面的分配问题。同时，根据利益相关者理论，在飞地建设中一定要处理好各利益相关者之间的关系，找到各利益相关者之间的均衡点。

4 发展飞地促进长三角区域一体化的总体思路

在长三角区域高质量一体化发展的背景下发展飞地，首先要制定符合本地实际情况的科学发展战略，总体思路以长三角高质量一体化政策为指导，充分发挥飞地的优势，实现区域的协调发展。对于生态环境优越欠发达地区的发展，选择“旅游+飞地”或“康养+飞地”的发展模式为突破口，将生态环境保护与旅游资源开发相结合。

4.1 加强制度建设，形成政策联动效应

长三角区域高质量一体化发展更重要的体现在制度一体化。发展飞地可以更好地克服地理因素的影响，实现合作双方的跨区域合作。目前，飞地产业园建设在全国各地如火如荼地开展，但是飞地的相关发展政策、相关制度建设并不完善，应尽快出台并落实飞地相关政策。此外，加强政府间的沟通与合作，完善相关组织管理架构，根据不同地区发展飞地的背景，发挥飞地经济在经济发展和帮扶中的促进作用；加强飞地所在地政府应提供的相关公共服务和政策保障，制定相关企业入园的优惠政策；制定协调各合作方在运营管理、利益分配等方面的制度规范，签订合作协议，明确各主体之间的分工。

4.2 明确组织领导，构建合作共建体系

发展飞地经济要创新合作机制，充分调动各相关主体进行飞地建设的积极性。一方面，建立合作协调机制，出台省级层面指导意见，指明发展飞地经济的模式、目的和方向；另一方面，在政府和市场的合作关系中，要推进政府层面的简政放权，创新发展飞地经济；建立常态化的议事协调机制，对于园区管委会组织人员的选择，由飞出地和飞入地双方政府进行协调，合理安排相关人员，促进双方在产业发展和园区建设等方面的政策对接；构建重大问题协调机制，明确划分合作双方相关机构的权利与责任；加强政策对接，及时应对园区建设和管理中出现的问题。

4.3 探索飞地模式，建立利益分享机制

发展飞地经济，建立利益分享机制，实现两地或多地之间的跨区域合作。飞地建设前期以及建成后将面临招商、管理和利益分享的问题。前期资金的筹集、招商引资和园区管理等方面的建设与后期的利益收获存在相互影响的关系。因此，建立公平合理的利益分享机制对吸引投资、招商引资具有积极的促进作用。各相关利益主体要明确利益分享期；制定合理的税收分成比例或股本分成比例；对园区土地、资金、技术等投入因素采取合适的方案进行分配；健全招商引资财税利益分配机制，处理好招商引资过程中上下级政府之间的利益关系，加快承接产业转移的步伐。

5 结论

总之，飞地经济发展模式可以打破区域之间的行政壁垒，实现飞出地与飞入地之间的优劣势转化，推动合作双方互利共赢。各地应该吸收飞地经济模式的成功经验，同时也要避免对经验的全盘复制。飞地经济是促进长三角高质量一体化发展的重要方式，对进一步提升长三角的经济发展水平和经济发展质量、促进长三角区域一体化发展具有重要的意义。