精准扶贫政策落实跟踪审计研究进展——兼论后精准扶贫时代扶贫政策落实跟踪审计的研究进路

李晓冬，马元驹

（1．首都经济贸易大学会计学院，北京100070；2．兰州财经大学 现代财务与会计研究中心，兰州730020）

引 言

精准扶贫是中国治理贫困的重要手段，是应对涓滴效应失灵弱化的理论创新与伟大实践，是减贫治理领域历史、理论与实践逻辑的统一［1］，充分体现了问题与目标导向相统一、可操作性与战略性相结合的方法论。经过八年接续奋战，中国终于取得了精准扶贫攻坚战的伟大胜利，解决了历史上几千年来从未解决的绝对贫困，这是前无古人的伟大壮举，标志着中国进入贫困治理新阶段，同时也为全球贫困治理贡献了中国智慧与中国方案。精准扶贫攻坚战的胜利离不开国家监控系统对精准扶贫贯彻落实情况进行的科学、客观的监督、鉴证与评价，尤其是各级审计机关持续开展的精准扶贫政策落实跟踪审计，对打赢脱贫攻坚战起了至关重要的监督保障作用。

国家审计是国家治理的基石，是实现国家治理现代化中一项不可或缺的“制度性基础设施”［2］和重要的政治制度安排，是党和国家监督体系的重要组成部分，具有监督和保障等功能，能够促进国家各项重大政策有效落实，确保政府公共受托责任全面履行。精准扶贫是中国决胜全面建成小康社会的一项重要治贫政策，但现实中因信息不对称、既得利益偏好、有限理性和不可预测事件等的存在［3］，可能导致精准扶贫的良好初衷在贯彻执行中因曲解、滥用等而无法达到既定政策目标。另外，由于公共受托责任的层层委托—代理，精准扶贫的执行过程往往表现为“自上而下的层层传递”。在这一过程中，政策执行者与制定者、政策受益目标群体的利益可能并非完全一致，受限于信息不对称、激励不相容和环境不确定性的客观存在，代理人的“道德风险”和逆向选择不可避免［4］，因此精准扶贫的贯彻执行需要国家审计这种独立的制衡机制加以监督和约束。政策落实跟踪审计是国家审计的重要业务类型，本质上是一种绩效审计［5］，是国家审计发挥监督功能重要而有效的方式［6］。精准扶贫政策落实跟踪审计具有从政策制定、执行到终结的事前预防、事中纠偏与事后评价问责的监督治理效应［7］113，能够充分发挥在扶贫治理中的预防、揭示、抵御、鉴证、评价、监测与问责功能［8］。它是审计机关代表国家对分配和使用精准扶贫资金和资源、履行公共受托精准扶贫责任、执行国家精准扶贫政策的部门、单位和个人依法实施的审计监督，具有法定授权性、权威性、强制性、独立性和严肃性。不同于社会审计，被审计单位对审计主体没有选择权，也就是说，精准扶贫政策落实跟踪审计不存在客户流失和成本上升问题，具有强制性。审计机关虽隶属于政府行政部门内部，但与其他部门间并无直接业务往来，独立性较强，能够对精准扶贫的贯彻落实情况进行独立的监督与评价，在治理扶贫领域乱象有着其他经济监督形式无法比拟的天然优势，精准扶贫政策落实跟踪审计的这些特质决定了其必然居于国家贫困治理的核心层面［9］43。此外，精准扶贫政策落实跟踪审计作为监督贫困政策有效执行的一种重要制度安排，负有对贫困治理决策和执行系统监督和约束的职责，因此精准扶贫政策落实跟踪审计能够有效发挥监督与保障精准扶贫严格按照政策制定者初衷贯彻落实的监督效应，克服扶贫政策执行中的“有用无效”悖论。

综上所述，精准扶贫政策落实跟踪审计是监督精准扶贫有效执行的政策纠偏和反馈机制，对更好发挥国家审计监督职能、提高精准扶贫执行的有效性尤为关键。基于上述背景，本文系统回顾了精准扶贫政策落实跟踪审计的研究现状并对其研究进展进行评述，在此基础上，对后精准扶贫时代开展扶贫政策落实跟踪审计的研究进路作出展望。通过科学梳理精准扶贫政策落实跟踪审计研究的得与失，对于全面、准确把握该领域研究脉络，提高研究效率具有一定的现实指导意义，能够为新时代持续推进扶贫政策落实跟踪审计的理论研究与实践探索提供有益参考，同时也能为后精准扶贫时代加强脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的政策落实跟踪审计提供理论基础、经验借鉴与实践启示。

一、制度背景

精准扶贫是中国为切实解决绝对贫困、实现全面建成小康社会目标而制定的一项重大公共政策，为确保其在实际执行中不变形、不走样，必须对其贯彻落实情况展开跟踪审计，为此审计署印发了系列有关文件。2015年9月，审计署印发《关于进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实的意见》，明确指出要加大对扶贫领域投入力度的跟踪审计，努力实现精准扶贫审计全覆盖。2016年3月，“十三五”规划纲要明确指出要建立精准扶贫政策落实跟踪审计机制。2016年5月，审计署印发《关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》，指出当前及今后一个时期，要把持续组织对精准扶贫政策措施落实情况跟踪审计作为重点抓好的八个方面工作之一。同年5月，审计署办公厅印发《关于进一步加强扶贫审计，促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》指出，各级审计机关要将监督检查精准扶贫政策落实情况作为国家重大政策措施落实跟踪审计的重点内容。2018年5月，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调，要加强对国家重大政策落实情况跟踪审计力度，加大对重点民生项目和资金的审计力度。至此，精准扶贫政策落实跟踪审计的顶层设计与政策体系基本成型，加强精准扶贫政策落实跟踪审计是国家审计服务贫困治理的重要途径。

二、文献回顾

（一）精准扶贫政策落实跟踪审计的基础理论研究

理论先于实践又高于实践［13］，正确的理论是行动的先导［14］，因此精准扶贫政策落实跟踪审计理论对审计实践具有指导意义，为此有学者就这一问题进行了有益探索。如颜盛男等（2019）［15］首次构建了一个由精准扶贫政策落实跟踪审计的内涵、作用、主体、目标、内容及扶贫问责体系组成的精准扶贫政策落实跟踪审计理论框架，为精准扶贫审计实践提供了理论指导。精准扶贫政策落实跟踪审计具有预防、揭示、抵御、鉴证、评价与问责功能，能够发挥对精准扶贫从政策制定、执行到终结的事前预防、事中纠偏与事后评价问责的扶贫监督治理效应，且委托代理理论和公共受托责任理论是其产生的核心和归宿，而新公共管理理论则是其产生的直接动因。尽管从理论上看，精准扶贫政策落实跟踪审计能够对扶贫政策制定、执行到终结的全流程发挥监督作用，但实践中却未能做到对“跟踪审计”的完全覆盖，为此李晓冬（2020）［7］113基于公共政策评估标准构建了一个覆盖精准扶贫政策制定、执行到终结全流程的三维逻辑框架，有利于实现精准扶贫政策落实跟踪审计全覆盖。同时在各个维度中应充分利用3S技术（GIS、RS与GPS的统称）来支撑审计全覆盖对精准扶贫海量、直观、复杂和动态可视化数据的原生需要［16］。而刘国城等（2019）［17］从运行、保障和评价机制三个层面构建精准扶贫政策落实跟踪审计机制，为推进扶贫政策落实跟踪审计全覆盖提供了理论借鉴与实践启示。此外，自精准扶贫实施以来，审计发现的问题一直屡审屡犯，关键原因是缺乏依法、严肃且有力的审计问责机制，严重影响了扶贫审计效果，致使审计问责沦为一种软约束。未来应通过加强异体监督、健全问责相关法律和切实将问责结果纳入领导干部工作考核等来完善精准扶贫政策落实跟踪审计问责机制［18］。综上，已有文献为丰富和拓展精准扶贫政策落实跟踪审计的基础理论研究奠定了坚实基础。

（二）精准扶贫政策落实跟踪审计的评价标准与指标体系研究

科学、全面、合理的评价标准是提高精准扶贫政策落实跟踪审计评价全面性、科学性和有效性的前提，但较少有文献就其评价标准这一关键问题展开研究，因此加强精准扶贫政策落实跟踪审计评价标准及指标体系构建研究对科学合理评价精准扶贫的贯彻落实情况、提升审计价值［19］至关重要，部分学者也就此问题进行了有益探索。刘国城等（2019）从政策精准性、资金安全性和项目绩效性三个层面构建精准扶贫政策落实跟踪审计评价机制及指标，为精准扶贫政策落实跟踪审计评价提供了实践启示。王帆等（2019）［20］以精准扶贫政策为例，从资金使用、项目建设运营、政策落实、扶贫体制机制运行和重大违法违纪情况五方面构建审计评价指标体系及与之对应的审计绩效评价指标，较好实现了对审计项目与审计机关审计行为绩效评价的融合，为精准扶贫政策落实跟踪审计评价提供了一种思路。

另一种构建政策落实跟踪审计评价标准的思路由王姝（2012）［21］提出，她认为政策审计应遵循“形式” “事实”和“价值”三维标准，此后相继有学者将其引入政策落实跟踪审计领域。淄博市审计局课题组（2016）［22］依据“形式” “事实”和“价值”对“农村饮水安全”政策的贯彻落实情况展开跟踪审计，形成了可推广、可借鉴的政策落实跟踪审计评价标准。魏明和席小欢（2017）［23］以“三维”标准为基础，借鉴平衡计分卡（BSC）理论构建了政策落实跟踪审计的“五维”评价标准。上述“三维”或“五维”标准丰富了政策落实跟踪审计的评价标准，是开展政策落实跟踪审计的重要参考，具有一定的指导意义，但这些研究存在一个严重问题，即并未对“形式” “事实”和“价值”的来源、理论基础和具体内涵进行追根溯源，脱离了“形式” “事实”和“价值”的本来含义，难以科学、有效地评价政策实施效果。为此，李晓冬（2020）［9］43借鉴法学和公共政策评估标准理论，首先分析了将公共政策评估标准引入政策落实跟踪审计领域的可行性，在一定程度上弥补了现有文献理论基础的缺失。在此基础上修正、调整与补充已有研究，构建了政策落实跟踪审计评价标准的三维逻辑框架，即形式维度：公共政策的形式合法性；事实维度：公共政策的结果有效性；价值维度：公共政策的价值合理性。最后对三维视角下精准扶贫政策落实跟踪审计评价标准的内涵及维度进行分析与界定，同时构建了各维度的具体评价指标，为精准扶贫政策落实跟踪审计评价及其全覆盖提供了一定的参考借鉴。

（三）精准扶贫政策落实跟踪审计的实践困境与解决对策研究

精准扶贫政策落实跟踪审计在扶贫政策落实、资金使用和项目实施中发挥了积极的监督作用，但也存在扶贫资金审计多、政策审计少，资金合规性审计多、绩效评价审计少，单个项目审计多、统筹安排项目审计少，“高大上”项目审计多、“接地气”项目审计少等问题，亟需在精准扶贫政策落实跟踪审计实践中加以调整与优化。为此，常凌杰等（2018）［24］基于国家审计的预防、揭示和抵御功能构建了政策落实跟踪审计的三维分析框架，然后以此为指导对山东省精准扶贫政策落实跟踪审计实践中的经验与问题进行总结和分析，并提出了相应的改进建议。苗连琦等（2019）［25］以J省T县为例，发现该县精准扶贫政策落实跟踪审计存在重项目和资金评价、轻政策评价，重项目和资金的经济效益评价、轻社会和生态效益评价，重重大项目评价、轻中小项目评价等问题，并提出了完善精准扶贫政策落实跟踪审计的建议。剧杰等（2019）［26］利用Python技术对2016—2018年政策落实跟踪审计结果公告分析后认为，精准扶贫政策落实跟踪审计的广度有所扩展但仍比较传统，审计深度有限，审计整改与披露质量有待提升，并提出要强化审计对扶贫政策和项目规划科学性与合理性的事前评价，选聘外部专家参与审计以下潜审计深度，丰富审计结果公告及整改信息披露内容以提高审计公告信息含量。李晓冬等（2020）［27］基于扶贫审计结果公告文本分析，发现精准扶贫政策落实跟踪审计的事前审核机制缺失、事中纠正机制不力和事后问责机制不健全，并从审计功能全覆盖视角提出了优化精准扶贫政策落实跟踪审计的路径。

（四）精准扶贫政策落实跟踪审计的实证检验研究

受限于扶贫数据的可得性，利用大样本档案式方法对精准扶贫政策落实跟踪审计效果进行实证检验方面的研究成果极为匮乏。吕劲松等（2019）［28］基于手工整理的西南四省及直辖市国定贫困县的扶贫审计数据，首次对精准扶贫政策落实跟踪审计的实施效果作了检验。研究发现，精准扶贫政策落实跟踪审计能够显著改善扶贫效果，进一步分析认为，这种积极影响更可能是因为审计署加强了扶贫政策跟踪审计力度。该研究对更好开展精准扶贫政策落实跟踪审计具有重要启示，即目前精准扶贫政策落实跟踪审计以“事后”审计居多、“事前”审计和“事中”审计偏少，国家审计的预防性和揭示性功能发挥不足，全覆盖“跟踪审计”有待加强。为此，应在精准扶贫的政策制定阶段就提前介入，并加强对扶贫政策落实的过程监督，充分发挥国家审计在扶贫领域的预防和揭示功能，尽可能减少政策落实跟踪审计的“滞后性” 。

（五）精准扶贫资金绩效审计研究

资金使用是扶贫开发中最重要的问题［29］，扶贫资金审计属于绩效审计的范畴［30］。现阶段中国扶贫资金审计更多的还是以真实性、合法性和合规性为主的财务收支审计，完全意义上的以经济性、效率性、效果性、公平性和环境性为主的扶贫资金绩效审计虽有涉及但不深入，尚未成为扶贫资金审计的重点［31］，审计机关在确定审计目标时对扶贫资金绩效关注不足。实践中由于扶贫资金种类繁多、拨付链条较长、中间环节过多和手续较为复杂而造成扶贫资金绩效审计的力度和深度不够，难以做到对资金来源、用途和管理部门审计的全覆盖。当前社会审计并未纳入扶贫资金绩效审计的主体范畴，审计监督合力没有得到充分发挥。审计结果公告披露的扶贫资金绩效审计的内容偏少，社会影响力相对较弱［32］，以上皆是中国精准扶贫资金绩效审计普遍存在的问题。为此有学者提出应建立以政策为重点、资金为主线、效益为目标的扶贫资金绩效审计工作方法，加强和改进扶贫资金绩效审计。在确立审计目标时应更多关注资金绩效，并建立科学的扶贫资金绩效审计评价体系。在此基础上探索扶贫资金全过程绩效审计，坚持事前、事中和事后审计兼顾，资金、政策和项目审计并重，经济、社会和环境效益统筹审计，以实现审计重点、内容和评价指标全覆盖，进一步拓展扶贫资金绩效审计广度，深化绩效审计力度。同时应整合审计资源，增强扶贫资金绩效审计监督合力。完善审计结果公告，提高资金绩效审计披露比重，加大审计公告公开力度，提高审计公告及时性，以强化社会监督，扩大审计公告的社会影响力。

三、文献评述

随着中国扶贫力度不断加大，越来越多的学者开始从国家审计视角对精准扶贫的贯彻执行情况展开研究并取得了丰硕的研究成果。但纵观已有精准扶贫政策落实跟踪审计的研究脉络，许多问题还未取得广泛共识，研究视角也较为分散，并未形成系统完整的逻辑体系。本文认为尚有以下不足之处：

培养藏族小学生的阅读能力，对促进藏族小学生全面发展具有重要意义。阅读作为小学语文的重要组成部分，是学生语文学习的重点。所以在小学语文教学过程中，教师应注重对学生阅读能力培养，应根据小学生的实际情况以及语文教学内容，为学生创造科学、合理的教学情境，让学生在阅读中感受阅读的乐趣，使得藏族小学生掌握更多的阅读技巧，提高其自主阅读能力，加强藏族小学生的阅读效果，从而促进藏族小学生的不断发展。

（一）精准扶贫政策落实跟踪审计的基础理论研究较为欠缺

已有精准扶贫政策落实跟踪审计的基础理论研究不够深入，未能形成精准扶贫政策落实跟踪审计的含义、目标、内容、方法、评价标准、信息披露和审计结果公告等前后一贯、系统完整的逻辑体系，难以有效发挥理论之于实践的指导作用。同时现有文献大多是从精准扶贫政策落实跟踪审计的某一点切入，研究对象多是对某些具体问题的分解，鲜有学者将精准扶贫政策落实跟踪审计的相关细节纳入一个整体理论框架中进行统筹研究，研究方向较为分散，这说明精准扶贫政策落实跟踪审计的基础理论研究还是缺乏一个系统的理论框架与必要的理论依据。

（二）研究方法单一，理论基础较为薄弱

精准扶贫政策落实跟踪审计以实务研究居多，理论研究偏少；定性研究较多，定量研究较少；案例研究居多，大样本档案式研究偏少；同时缺乏经济理论、管理理论、公共政策绩效评估理论和大数据理论等对扶贫绩效审计的指导，难以准确、客观地反映精准扶贫政策落实跟踪审计的实施效果。

（三）精准扶贫政策落实跟踪审计的评价标准研究不足

精准扶贫政策落实跟踪审计重事后结果评价，轻事前和事中绩效监控；重扶贫资金财务收支的真实性、合法性和合规性审计，轻资金绩效审计；重资金和项目绩效，轻制度和政策绩效；重资金和项目的经济效益评价指标，轻社会和生态效益评价指标，未能实现审计评价全覆盖，一个关键原因是对政策落实跟踪审计的评价标准研究不足。科学的评价标准能为绩效审计提供可操作的依据，有利于促进绩效审计自身的发展和政府绩效审计的开展［33］，是有效发挥绩效审计作用的关键。但精准扶贫政策落实跟踪审计评价机制还处于探索阶段，尚未建立统一的政策落实跟踪审计评价标准与指标体系，已有研究也未能形成较为统一的认识，一定程度上制约了精准扶贫政策落实跟踪审计的开展。

（四）未能做到扶贫资金内容审计全覆盖

现有扶贫资金审计还是主要局限于传统扶贫资金审计领域，而对扶贫资金绩效审计虽有涉及但深度和力度不大，评价维度较为单一，关注点仍主要集中在与经济效益直接有关的事项上，对生态和社会效益等不易量化方面的审计评价较为匮乏，未能做到扶贫资金内容审计全覆盖，难以充分发挥新时代背景下扶贫资金在贫困治理中的血液和纽带作用。

（五）缺乏精准扶贫制度审计

受限于审计惯性，审计人员习惯通过审查被审计单位的扶贫资金等货币指标来监督精准扶贫的实施效果，虽然经济指标易操作且客观性较高，但单纯审查货币资金这一量化指标势必会造成资金表象这一数字符号被过度放大，而容易忽视对精准扶贫贯彻执行中存在的深层次体制性障碍、政策性漏洞和制度性缺陷的审查，难以有效发挥精准扶贫政策落实跟踪审计政策纠偏与反馈的建设性作用。

（六）精准扶贫政策落实跟踪审计结果公告制度有待完善

精准扶贫政策落实跟踪审计结果公告的信息含量较低，无法充分满足社会公众和舆论媒体等利益相关者的知情权，无法有效发挥群众和舆论监督的合力。同时当前审计公告披露的整改措施仅限于审计发现的问题本身，大多就事论事，较少能从根源上深入揭示并公告问题背后的体制、机制性成因。现有文献亦缺乏对精准扶贫政策落实跟踪审计整改过程跟踪与评价的相关研究，缺乏对扶贫政策落实整体成效和脱贫攻坚审计整改机制建立情况的全方位绩效评价，导致精准扶贫政策落实跟踪审计陷入一种“年年审计年年犯”的低质低效的循环怪圈。

（七）村居审计监督缺位，精准扶贫政策落实跟踪审计未能覆盖村镇一级

长期以来村居监督机制面临三方面困境，在一定程度上影响了精准扶贫的落实效果。第一，开展村居审计缺乏明确、充分的法律依据。《审计法》及其实施条例并未对村居审计进行明确规定与授权，导致其长期处于无法可依的状态。此外，中国实行五级政府四级审计机关的建制，乡镇一级不设审计机关，而村居又是落实扶贫政策最基础、最容易出问题的环节，很明显这与繁重的扶贫政策落实跟踪审计任务极不相称，不仅增加了县级审计机关的工作强度，也不利于实现精准扶贫政策落实跟踪审计对村镇一级的全覆盖。第二，村居内外部监督机制缺乏协同性。从当前来看，虽然开展村居监督的主体较为健全，包括村务监督委员会，乡镇设立的财政经管部门，乡镇纪检、监察联合审查组，县审计机关派出机构及政府购买服务的社会审计机构，但由于各主体监督目的和重点不同，审计程序和文书表达也不规范统一，致使各监督主体间难以有效协调，审计结果应用差别较大，不仅极大浪费审计资源，而且严重影响了村居审计的效率和效果。第三，村居政治生态表现为以村支书或村主任为核心的“一支独大”或以二者为中心的势力范围间的“两权对抗”，但无论是哪种类型的村居政治生态，其实质都是个人专权独裁与村居负责人权力异化，必然导致村居委托—代理关系虚化、公共受托扶贫责任旁落和乡村法治屈从人治，致使精准扶贫贯彻落实“最后一公里”存在“精英俘获”和“援助困境” ，扶贫领域“小官巨腐”等腐败现象突出。村居监督机制失衡，精准扶贫政策落实跟踪审计未能覆盖村镇一级，基层扶贫审计监督滞后、缺位以及监督力度、效度递减是造成上述问题的重要原因。

总之，精准扶贫政策落实跟踪审计的已有研究成果，为后精准扶贫时代开展扶贫政策落实跟踪审计提供了理论支撑和参考借鉴，也为深入研究脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的政策落实跟踪审计及其全覆盖奠定了较为坚实的理论基础。

四、研究展望：后精准扶贫时代扶贫政策落实跟踪审计的研究进路

贫困成因的多源性和贫困发展的动态性决定了贫困治理具有复杂性和长期性［34］133－139。精准扶贫针对的是绝对贫困，但相对贫困仍将长期存在，要把相对贫困纳入乡村振兴战略架构下进行统筹安排［35］。实施乡村振兴是建设现代化经济体系、实现全体人民共同富裕和全面建设社会主义现代化强国的必然选择，全面消除农村贫困是实施乡村振兴首要解决的问题［36］，绝对贫困的消除并不意味着贫困的消失，中国扶贫必须衔接乡村振兴［37］195－208。按照规划，2020年后中国的贫困治理将从整体上被纳入乡村振兴战略计划中［38］。可以预见，后精准扶贫时代在乡村振兴的战略架构下，中国将围绕相对贫困治理就新的扶贫目标任务、贫困标准、扶贫资金和保障机制等形成一揽子的扶贫治理新体系。政策落实跟踪审计作为国家审计发挥国家治理功能重要而有效的方式，必将在后精准扶贫时代推进解决相对贫困问题中继续发挥监督治理效应。因此后精准扶贫时代扶贫政策落实跟踪审计应以提升贫困治理监督体系和监督能力现代化为主攻方向，重点从以下七方面入手以实现扶贫政策落实跟踪审计质量和效能的全面跃升。

（一）深化扶贫政策落实跟踪审计基础理论研究，为发挥审计监督效应提供理论指导

政策落实跟踪审计是国家审计的新形式，而扶贫政策落实跟踪审计更是处于摸索阶段，目前尚未建立起较为成熟的理论逻辑框架体系用以指导扶贫审计实践，难以发挥理论的先导作用。著名成本控制学家R．威尔逊（1987）［39］认为，理论是由一组系统的、相互关联的概念和定义构成，并由此衍生出各种命题，进而形成理论的框架和边界，目的是用来预测、解释、描述和控制现象。R．威尔逊的理论框架表明，理论的核心是关键概念及其本质，目的是解释事物的因果关系，预测事物的发展趋势以及提供解决问题的方案。扶贫政策落实跟踪审计的概念、目标、本质、评价标准、取证方式、审计程序、审计报告内容与基本形式、审计结果公告和成果转化等属于扶贫政策落实跟踪审计的基础理论，其在理论研究和实践应用中遇到的难题很大程度是由忽视基础理论研究造成的，因此后精准扶贫时代深化扶贫政策落实跟踪审计基础理论研究是当务之急。基于R．威尔逊关于理论结构的论述，扶贫政策落实跟踪审计基础理论研究应遵循这一理论结构，即首先应强化对扶贫政策落实跟踪审计概念和本质等的研究，并注意区分其与扶贫政策执行效果审计、扶贫绩效审计之间的联系与区别，然后从扶贫政策落实跟踪审计相关的一系列基本概念出发，依据不同的研究主题与目标提出相应的研究命题，从而构建能够反映中国扶贫实践特色的具有前后一贯、逻辑自洽、系统完整特征的扶贫政策落实跟踪审计理论体系，为更好发挥扶贫政策落实跟踪审计在贫困治理领域的监督保障作用提供坚实的理论基础，并为其在实践中遇到的难题提供方案选择与解决对策。

（二）拓宽研究方法，丰富扶贫政策落实跟踪审计研究成果

当前扶贫政策落实跟踪审计研究多集中于规范分析法，缺乏大样本档案式方法对其实施效果的实证检验。究其原因，一是扶贫政策落实跟踪审计的数据信息尚未完全公开，数据获取难度较大；二是扶贫政策落实跟踪审计研究尚处于探索阶段，大样本实证检验存在大量空白。不过近年来随着中国学者逐渐开始利用手工整理的审计署公告、审计年鉴等数据实证考察国家审计的监督治理效应等相关研究的兴起，为利用大样本检验扶贫政策落实跟踪审计的监督效果提供了思路与启发。本文认为，在后精准扶贫时代要拓宽扶贫政策落实跟踪审计研究方法，引入问卷调查和案例研究等方法以弥补扶贫政策落实跟踪审计数据可得性差的缺陷，同时要广泛应用Python、Gensim和3S技术等来满足其对非结构化、海量、直观和原生数据的需要。在解决了扶贫审计的数据问题后，可从扶贫资金安全与反腐败、扶贫促进经济增长质量等角度实证检验扶贫政策落实跟踪审计的实施效果，还可以检验扶贫政策落实跟踪审计的影响因素和经济后果以及影响其审计质量的因素等问题，不仅可以丰富扶贫政策落实跟踪审计领域的实证研究成果，而且能为改进扶贫政策落实跟踪审计工作，提高扶贫审计质量，进而更好发挥扶贫政策落实跟踪审计在脱贫攻坚中的监督效应提供实践启示。

（三）完善扶贫政策落实跟踪审计评价标准和指南，加快构建扶贫绩效审计评价体系

由于扶贫资金和资源涉及的流程环节和部门范围较广，而目前审计理论和实践又缺乏对扶贫政策落实跟踪审计评价标准和指南等的研究和构建，导致难以科学有效地开展扶贫政策落实跟踪审计。审计评价的前提是建立标准，没有科学合理的审计标准就难以提高扶贫政策落实跟踪审计评价的科学性、有效性和全面性，因此评价标准和指标体系构建是要解决的首要问题［40］。后精准扶贫时代要根据扶贫实践发展并结合中国贫困治理转型呈现出的新特点，即绝对贫困转向相对贫困、生存性贫困转向发展性贫困、一维贫困转向多维贫困、收入性贫困转向消费性贫困、原发性贫困转向次生性贫困［34］133－139，加强扶贫政策落实跟踪审计评价标准、规则和指南等的研究，在不断尝试和摸索中筛选、确定和建立能够反映中国扶贫实际、综合考虑以解决相对贫困问题为核心、兼具理论严谨性与实践可操作性的多维贫困指标的扶贫政策落实跟踪审计评价指标，丰富和完善已有的“形式” “事实”和“价值”标准，尤其是“价值”维度，作为构建政策落实跟踪审计评价标准的指导，应根据贫困转型呈现的新特点，①贫困转型的新特点即前文所说的五个“转向” ，归根到底，后精准扶贫时代中国的贫困治理主要解决相对贫困问题。相对贫困主要由不均等决定，本质上与增长无关，无法通过经济增长来减缓。见汪晨、万广华、吴万宗《中国减贫战略转型及其面临的挑战》，载《中国工业经济》，2020年第1期，第5－23页。更加关注发展不平衡和人的发展问题［37］195－208，增加“均衡” “平等”作为审计评价标准的价值取向之一；同时结合扶贫发展情况，从定性和定量角度深化、拓展和充实三维评价指标体系，以推进扶贫政策落实跟踪审计评价全覆盖，为更有效地制定、执行和调整扶贫政策提供参考和预警。

（四）加强扶贫资金审计，努力实现扶贫资金流程与内容审计全覆盖

资金是推动扶贫的根本动力，大量的财政投入是中国取得巨大扶贫成就的首要前提。后精准扶贫时代为消除相对贫困（尤其是相对贫困还在上升过程中）仍需巨大的财政资金支持，扶贫任务十分艰巨［41］。此外，扶贫资金具有量大、点多、面广、线长等特点，监管难度较大，社会各界关注程度较高，因此扶贫资金是扶贫政策落实跟踪审计的永恒主题。扶贫资金以扶贫产业和项目为载体，扶贫产业和项目均以扶贫资金的运用为主线，但实践中存在产业扶贫资金投向不实、不准，项目扶贫资金被骗取、截留、挪用、闲置甚至被贪污侵占、优亲厚友等问题，在一定程度上影响了扶贫资金的使用效益。当前扶贫资金绩效审计也并未完全成为扶贫资金审计的重点，主要表现为：第一，现有扶贫资金审计偏重于对资金事后使用结果的真实性、合法性与合规性审计，而对扶贫资金的事前和事中审计关注不足，没有较好实现对扶贫资金从政策要求、预算安排、筹集、分配、拨付、使用直至项目和个人全流程跟踪审计的完全覆盖，政策落实跟踪审计的预防和抵御性功能发挥不足；第二，虽然扶贫资金财务收支审计会涉及绩效方面的问题，但对扶贫资金的经济性、效率性、效果性、环境性和公平性的整体审计和评价明显不足，重资金经济效益而轻环境和社会效益评价指标的倾向较为明显，严重影响了扶贫资金绩效审计的力度和深度，难以做到扶贫资金内容审计全覆盖。因此，在后精准扶贫时代，为保证各方面扶贫资金合法、安全和高效使用，审计机关应始终树立“扶贫资金运行到哪里，审计就跟踪到哪里”的理念，加大对扶贫资金统筹整合使用情况的审计力度，持续加强对扶贫产业和项目资金的预算、筹集、分配和使用的真实性、合法性、安全性与效益性审计，以扶贫资金审计作为后精准扶贫时代推进扶贫政策落实跟踪审计触角向基层延伸的重要抓手，努力实现扶贫资金流程与内容审计全覆盖。

（五）重点实施扶贫制度审计，推动建立完善扶贫帮扶长效机制

贫困是经济问题更是制度问题，是制度的不公平导致政治、经济和文化权利的缺失。把各时段和各届政府的脱贫攻坚任务转化为国家治理的长期战略，并改革既有治理体系，使之成为更有利于促进社会公平实效的稳定的制度体系尤为必要，因此优化扶贫政策制度、建立完善扶贫帮扶长效机制是解决贫困问题的根本所在。乡村振兴是新时代“三农”工作的总抓手，将扶贫纳入乡村振兴是为了从更系统、更长远的角度有效解决农村贫困问题［42］。消除贫困是实施乡村振兴的重要前提和优先任务，脱贫是实现乡村振兴的基础和保障，而乡村振兴又能为脱贫攻坚提供动力。因此，统筹推进扶贫与乡村振兴有效衔接将是后精准扶贫时代建立扶贫帮扶长效机制的重要制度安排，同时也是开展政策落实跟踪审计的重要内容。当前中国渐进性的改革总体思路要求经济社会运行机制、管理体制和相关制度改革必须遵循循序渐进、逐步完善的路径，这一客观路径必然会体现在扶贫政策和制度的建立与完善上。扶贫政策和制度是扶贫工作的行动指南，如果扶贫政策和制度不科学，将直接影响扶贫工作方向和扶贫目标的实现。因此，要在统筹推进扶贫与乡村振兴有效衔接思想的指导下，把扶贫政策落实跟踪审计的工作原则和具体内容统筹纳入乡村振兴等政策落实跟踪审计和领导干部经济责任审计等各类审计项目中，重点加强扶贫制度审计，即以扶贫政策和制度为主要审计内容，围绕扶贫与乡村振兴政策和制度的制定、执行及其效果展开跟踪审计。通过开展扶贫制度审计，能够发现和揭示影响扶贫效果的体制性障碍和制度性缺陷，提出完善扶贫政策和制度的意见与建议，以推进中国扶贫政策和制度改革的不断深化，提高扶贫政策和制度的衔接性、稳定性和管用性。同时要积极发挥扶贫政策落实跟踪审计的建设性功能，对扶贫实践中好的经验、做法要及时总结并宣传推广，以不断改进扶贫政策和制度，优化扶贫制度供给，推动扶贫帮扶长效机制的建立与完善，充分利用扶贫帮扶制度优势来应对扶贫脱贫中的各种风险挑战。

（六）完善扶贫政策落实跟踪审计结果公告，坚持审计发现问题与整改问责并重

审计结果公告是国家审计最主要的外在表现［43］。扶贫政策落实跟踪审计结果公告是对有权支配和使用扶贫资金和制定与落实扶贫政策的单位和个人审计的结果，能够缓解信息不对称，在一定程度上满足社会公众、媒体和有关委托方的知情权和监督权，从而将审计与社会舆论监督融为一体，共同作用于被审计单位并形成其外在舆论压力。为缓解扶贫审计公告可能带来的负面影响，被审计单位会在一定程度上及时、主动整改扶贫政策落实跟踪审计揭示的问题。但当前中国扶贫政策落实跟踪审计结果公告的全面性、及时性和审计整改回应性仍然较差，审计结果公告缺位会造成扶贫政策落实跟踪审计沦为政府部门的“内部通报”，削弱扶贫审计的监督作用，使被审计单位和个人的审计效果受限，难以满足社会公众和媒体对贫困治理信息的需求。因此，在后精准扶贫时代，应在遵循时效性、独立性和保密性原则的前提下，稳步推进和完善扶贫政策落实跟踪审计结果公告制度，多渠道、多形式、及时发布扶贫审计结果以增强审计公告的时效性，充分发挥审计结果公告对被审计单位和个人的监督效应。对高风险、易发频发的扶贫政策、资金和项目等领域发现的问题要单独公告，并对审计发现的问题之间、同一政策、资金和项目在不同时段的审计公告之间建立索引，如此既能体现扶贫政策落实跟踪审计的“动态性” ，又便于公告使用者及时、快捷查阅有关信息以跟进监督，进而提高扶贫审计结果公告的信息含量。同时应修订完善《审计法》，将公开审计结果规定为审计机关必须履行的义务，在此前提下细化扶贫政策落实跟踪审计结果的公告期限和公开程度等内容，以进一步压减审计机关公告扶贫审计结果时自由裁量权的空间。此外，建议审计署定期梳理和汇总各级审计机关全年的扶贫政策落实跟踪审计结果公告，归纳、总结具有典型性、普遍性和倾向性的问题并剖析原因，提出合理、可行的审计整改建议，最终形成总括性的年度扶贫政策落实跟踪审计专题报告，并提交国务院或向有关部门通报，以提高扶贫政策落实跟踪审计结果的利用层次。

审计的根本价值在于审计结果得到有效运用。审计整改成果是扶贫政策落实跟踪审计发挥监督效应最直接的体现，针对扶贫审计整改难以有效落实的顽症，应建立健全扶贫政策落实跟踪审计结果运用制度，设立登记台账进行重点抽查，加强对扶贫审计结果公告中发现问题整改情况的再监督，增加对重点扶贫整改事项“回头看”的频次，健全完善“扶贫整改清单”全覆盖与扶贫整改结果运用跟踪审计回访机制，探索扶贫政策落实跟踪审计整改跟踪检查机制，以督促被审计单位和个人严格落实审计整改要求。对于发现的整改不实、未整改和假整改等问题，要探索建立并完善被审计单位负责人约谈、通报等机制，增强扶贫审计整改责任追究的刚性约束，切实把审计整改结果作为考核、任免和奖惩领导干部的重要依据，以压实被审计单位整改主体责任，坚决维护国家审计的权威性与严肃性。此外，社会公众和媒体对于扶贫审计公告问题的进一步需求也会给被审计单位的整改及信息公开带来一定的压力，迫使其及时公开扶贫审计整改结果。因此，要充分发挥公众和舆论媒体等对扶贫整改落实和整改结果公开的监督权，探索构建审计机关与社会公众、媒体等的联合监督机制，增强监督合力，进而推动扶贫政策落实跟踪审计整改机制建设的常态化与长效化，不断将审计整改成果转化为促进被审计单位依法履职的监管效能。

（七）加快构建以村居审计为主导的基层贫困治理监督体系，充分发挥村居审计在促进扶贫政策落地中的监督作用

村居是基层组织的基础单元，直接面向贫困群众，村干部作为基层治理中权威、信息和社会关系的享有者，是具体落实扶贫政策的行动终端。村居和村干部处于扶贫政策落实和资金分配与使用的最前端，是最基础、最关键的环节，但村居监督机制失效和大面积监督盲区的存在，必将严重影响扶贫政策的有效执行，确保扶贫资金安全使用和扶贫政策高效落实离不开村居审计。因此，在后精准扶贫时代，应加快构建以村居审计为主导的基层贫困治理监督体系，充分发挥村居审计在促进扶贫政策落实中的监督主体作用。第一，适时修改《审计法》及其实施条例，从法律层面明确村居审计在扶贫审计中的主体地位、内容和重点，为发挥村居审计的监督作用提供明确充分的法律依据。同时建议组建乡镇一级审计机关，并由其直接领导、组织村居审计工作。第二，建立并完善以村居审计为主导、内外部分工协作的基层扶贫监督机制。对内要依靠外部力量（乡镇政府）的强力介入，重点加强村务监督委员会和监督权力行使等的建设，建立村居内部审计制度，充分发挥内部审计在扶贫政策执行中的监督作用。对外要加强以专职经济监督为主的村居审计与以全面监管违法违纪为主的纪检、监察等监督部门之间的协同与合作，以实现各监管主体间的专业互补与资源整合，增强扶贫监督合力。要统筹整合各项审计资源，强化扶贫审计项目和组织方式“两统筹” ，努力做到“一审多果” “一审多项”和“一果多用”，以优化村居审计资源配置，不断提升扶贫审计效能。同时要加强村居审计对村务监督委员会与村居内部审计的业务指导与监督，完善村居内部监督与村居审计联动机制。第三，充分发挥村居审计的外部监督功能，加强村两委扶贫经济责任审计，明确二者的权力与责任界限，以最大限度治理扶贫政策落实中存在的“精英俘获”和“援助困境”等不公平现象，防止村居负责人利用公权力变相侵吞、挤占、挪用扶贫资金、优亲厚友和利益输送等腐败行为的发生。

结 语

贫困不仅是衡量一国发展状况的尺度，更是国家治理的任务，反映国家治理水平。政策落实跟踪审计是服务国家治理的重要途径，是国家治理内生的重要组成部分，监督与评价扶贫政策落实情况是政策落实跟踪审计的重要内容。精准扶贫政策落实跟踪审计能够减少因信息不对称、共谋和变通等导致的政策变形和走样，提高扶贫资源配置效率。与实践贡献相比，中国学界对精准扶贫政策落实跟踪审计的理论供给还较为薄弱，其实践经验和不足有待更好地提炼、上升为扶贫绩效审计的科学理论。因此，在脱贫攻坚全胜的背景下，本文从精准扶贫政策落实跟踪审计的基础理论、评价标准与指标体系构建、实践困境与解决对策、实证检验以及扶贫资金绩效审计五方面系统回顾了精准扶贫政策落实跟踪审计的研究现状，发现已有研究还存在着不足：精准扶贫政策落实跟踪审计的基础理论研究较为欠缺；研究方法单一，理论基础薄弱；审计评价标准与指标体系尚未统一；未能实现扶贫资金内容与流程审计全覆盖；缺乏扶贫制度审计；扶贫审计结果公告制度有待完善；精准扶贫政策落实跟踪审计未能覆盖村镇一级。针对上述不足，本文认为，后精准扶贫时代应从七方面强化扶贫政策落实跟踪审计：深化扶贫政策落实跟踪审计基础理论研究；拓宽研究方法；完善审计评价标准和指标体系；持续加强扶贫资金审计；重点实施扶贫制度审计；完善扶贫审计结果公告制度，坚持审计发现问题与整改问责并重；加快构建以村居审计为主导的基层贫困治理监督体系。总结并推广中国精准扶贫政策落实跟踪审计的成就和经验，对后精准扶贫时代开展脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的政策落实跟踪审计实践及其全覆盖具有重要的理论与现实指导价值，有助于理解中国扶贫政策落实跟踪审计的实践贡献，丰富国际扶贫绩效审计理论和实践，对广大发展中国家开展扶贫绩效审计、监督扶贫政策有效落实具有重要的借鉴意义。