困境与破局：高水平民办高校的发展之路——基于新制度主义的视角

李和平 郭 婧

(山西工商学院，山西 太原030006)

改革开放以来，我国民办高等教育在破旧立新中实现了快速发展，成为高等教育改革发展中不可或缺的力量。当高等教育进入普及化阶段，建设高质量教育体系成为高等教育领域未来发展的必然趋势。当前，随着“双一流”建设进程的加快，我国正从“教育大国”向“教育强国”迈进。作为高等教育重要组成的民办高等教育，也应顺势而动、有所作为。多年来，国家不断优化民办教育政策，为民办高校的发展营造了良好的制度环境。民办高校也在规范的市场中完成了从初创阶段追求规模扩张到内涵发展阶段质量追赶、以质取胜的转变。与此同时，加快建成一批高水平民办高校的呼声也愈发强烈，不少初见规模、办学质量显著提升的民办高校正在努力探索高水平民办高校建设路径。然而，民办高校作为一种高度复杂的制度化组织，实现高水平民办高校的目标任重道远。

学界对如何建设高水平民办高校有了不少研究。笔者以“高水平民办高校建设”为主题，在中国知网学术期刊库中进行检索，发现相关研究始于2006年，至今共发表66篇论文(1)检索日期为2021年10月14日。，研究力量多来自民办高校或致力于民办高等教育研究的专家学者。比如，徐绪卿呼吁政府应适时建成一批国家示范性民办高校以助推高等教育强国建设，建设高等教育强国是建设人力资源强国和创新型国家的必然选择，民办高等教育作为我国高等教育的重要组成，必然不能缺席(2)徐绪卿：《论建设高等教育强国与国家示范性民办高校》，《浙江树人大学学报》2009年第2期，第5-10页。；他又从民办高等教育发展的角度寻找高水平民办高校的实现路径，指出开展营利性与非营利性分类管理试点可以推进高水平民办高校建设，基于我国民办高校所处的基本国情、办学内涵和发展目标，高水平民办高校建设要突出办学特色(3)徐绪卿：《开展分类管理 推进高水平民办高校建设》，《浙江树人大学学报》2011年第4期，第12-15页。。又如，阙明坤以我国5所首获硕士研究生招生资格的民办高校为例，探索高水平民办高校建设的差距，并提出实现民办高校高质量发展的具体路径(4)阙明坤：《我国建设高水平民办大学的差距及对策研究——以5所首获硕士研究生招生资格民办高校为例》，《黄河科技大学学报》2014年第2期，第6-9页。；他还以资源拼凑视域为视角，深入分析国内现阶段高水平民办高校的建设策略(5)阙明坤：《资源拼凑视域下我国高水平民办高校生成机理探究》，《河北师范大学学报(教育科学版)》2021年第1期，第52-62页。。以上研究多集中在高水平民办高校建设的必要性、意义以及路径等方面，研究主题较为集中，多围绕现实问题展开，理论的深度介入还有待进一步加强。本文借助新制度主义相关理论，将高水平民办高校建设的障碍置于制度环境分析框架中，探讨高水平民办高校的建设困境，并尝试提出推进高水平民办高校建设的合理路径。

一、高水平民办高校建设的必要性与可行性

民办高等教育的重建与发展是改革开放以来高等教育领域内的深刻变革。在特定资源和环境作用下成长起来的民办高校，经过数十年的发展，现已形成一定规模，成为高等教育的重要组成部分。在全面加快高质量教育体系建设的现阶段，加快推进高水平民办高校建设正当其时。

(一)高等教育迈入普及化阶段的必然选择

美国教育社会学家马丁·特罗曾按照高等教育毛入学率，将高等教育划分为精英化阶段、大众化阶段和普及化阶段。改革开放初期，高等教育事业百废待兴，无论是规模还是水平都远不能满足人民群众的需求。当时，只有少数学子能够通过高考进入大学。随着人民群众对高等教育需求的持续高涨，加快高等教育发展步伐、扩大高等教育办学范围成为当务之急。这一时期，全国普通高校逐渐恢复发展，民办高等教育在政策的鼓励和支持下快速发展，高等教育规模不断扩大。2002年，我国高等教育毛入学率达到15%(6)本文毛入学率数据均来自教育部官网公布的历年《全国教育事业发展统计公报》。，从精英化阶段进入大众化阶段。然而，我国在重视高等教育规模扩大的过程中忽视了教育质量的同步提高，高校区域结构失衡、同质化严重的问题逐渐凸显，政府和学界一致认为高等教育的发展不能再依赖规模效应，于是，坚持以提升质量为核心的内涵式发展成为高等教育的发展新路径。

2019年，我国高等教育毛入学率达到51.6%，进入普及化阶段。2020年，这一比例上升到54.4%。按照高等教育发展的阶段特征，高等教育在进入普及化阶段之后，国民受教育程度显著提高，相应地，高等教育正在转向新的高质量发展阶段，追求高质量发展也成为各高校可持续发展的必然选择。截至2020年底，我国现有民办普通高校771所，在校生791万余人(7)教育部：《2020年全国教育事业发展统计公报》，2021-08-27，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004.html。，约占全国高校总数的28%、普通本专科在校生总数的24%。民办高校稳步发展，已成为高等教育改革与发展中的新着力点，在推进高等教育迈入普及化阶段、推动高等教育高质量发展、加快建设教育强国的进程中起到了重要作用。因此，追求高质量发展、满足人民群众对高质量教育的需求，既顺应了高等教育高质量发展的趋势，也是高等教育迈入普及化阶段后民办高校的必然选择。

(二)民办高等教育制度环境的持续优化

20世纪70年代末，伴随国家政治经济体制的改革，民办高等教育在破旧立新中得以重建与发展。“一个新兴组织种群的出现是由于环境变化引起的。”(8)阎凤桥：《大学组织与治理》，同心出版社2006年版，第128页。民办高等教育的再生过程，也是制度环境发生变化的结果。从1993年支持民办教育发展的“十六字方针”的提出，到1997年《社会力量办学条例》、2002年《民办教育促进法》、2004年《民办教育促进法实施条例》的出台，再到2016年《民办教育促进法》和2021年《民办教育促进法实施条例》的修订，民办高等教育制度环境愈发优越，民办高校的社会认可度也逐渐提高。

“大学存在于一定的社会之中，其特性受到社会环境的影响，离开特定的社会背景，我们是无法全面认识大学的。”(9)阎凤桥：《大学组织与治理》，同心出版社2006年版，第45页。不同历史时期，高等教育的发展理念、发展定位都离不开特定的时代背景。1999年高校扩招之后，之前以“卖方市场”为主的高等教育开始转向“买方市场”，人民群众对高等教育的诉求不再满足于“有学上”，而是渴求“上好学”。过去外延式发展的方式已无法满足人民群众“上好学”的需求，高等教育开始从只关注数量的增长、规模的扩张转向注重质量的提升。20世纪90年代末，国家宣布建设具有世界先进水平的一流大学，开始积极支持并推进高水平大学建设，相继实施“211工程”“985工程”“一流学科”“一流大学”建设等。“共识几乎是成功实施政策改革先决条件。”(10)金久仁、叶美兰：《高等教育“一流多元”发展的时代方位、现实困境与推进策略》，《南京邮电大学学报(社会科学版)》2021年第3期，第10-18页。在高等教育规模快速扩张之后，推动高等教育高质量发展已成为社会共识。在此趋势下，追求高质量发展成为民办高校的必然选择。同时，国家层面关于高水平民办高校建设的一系列利好文件相继出台，加大了高水平民办高校建设的可行性。

(三)宏观政策文件的鼓励支持与积极倡导

回顾世界高等教育发展史，“私立高等教育的繁荣和衰败与国家政策的认可程度和行政管理严格程度是息息相关的，而且在发展过程中，几乎每个转折点都是以政策的颁布为标志的”(11)罗腊梅：《民办高等教育政策变迁研究》，西南大学2015年博士学位论文，第4页。。改革开放以来，我国民办高等教育的发展离不开国家宏观政策的引导，每一项政策的突破对民办高校的生存与发展都至关重要。国家以立法、制定政策法规的方式鼓励支持民办高等教育的发展，在民办高校合法、规范的发展过程中，不断完善民办高等教育政策，使民办高校实现了从“彷徨前行”到“有法可依”的转变。在良好的政策环境下，民办高校的数量与规模均取得突破。进入21世纪，以《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的颁布为契机，高等教育政策进入调适与深化的新阶段，提升教育质量成为政策的主要内容。“提高质量，办出特色，办好一批高水平民办学校”的提出，使高水平民办高校建设逐渐进入政策领域。此后，一系列政策文件均涉及“建设高水平民办高校”的议题(见表1)，表明了国家鼓励支持、积极倡导高水平民办高校建设的决心，加快推进高水平民办高校建设成为民办高等教育未来发展的政策导向之一。

表1 近年来有关高水平民办高校建设的文件

(四)民办高校自我发展的切实需要

改革开放以来，我国社会最深刻的变化是实现了从计划经济向市场经济的转型。相应地，民办高等教育的出现与发展成为高等教育领域最重要、最深刻的制度变革。民办高校是在社会转型过程中特定资源和环境作用下建立起来的一种新的组织形式。在国家教育资源匮乏的情况下，民办高等教育的出现有效缓解了高等教育供给不足的状况，在不加重国家财政负担的前提下满足了人民群众“有学上”的诉求。国家积极鼓励和支持社会力量兴办教育，持续优化的政策为民办高等教育的发展提供了良好的制度环境，使民办高校在快速发展中实现了办学规模的扩张。但是，扩招也带来了高等教育的供过于求和高校间的激烈竞争。民办高校的生存环境发生了显著变化，不仅要面对民办高校之间的竞争，还要面对与公办高校的竞争。优胜劣汰的竞争使部分办学特色不足、办学质量不高的民办高校被淘汰，同时，部分办学条件较为优越、办学特色较为鲜明、办学质量较高的民办高校脱颖而出。

在高等教育大众化阶段，人民群众希望接受更优质的高等教育，这给民办高校带来了严峻的生存挑战。在高等教育供给市场中，大多数民办高校处于劣势，市场竞争力较弱。民办高校人才培养层次与质量、学科专业建设、师资水平等是否符合人民群众对高等教育的质量需求，培养的人才是否适合地方经济发展需要等，都会影响到民办高校的生存。尤其是现阶段高等教育进入普及化阶段后，这种生存挑战愈发严峻。为此，追求高质量发展、建设高水平学校成为民办高校生存和发展的切实需要。近年来，民办高校已逐渐意识到高质量发展的紧迫性，一些办学规模稳定、办学质量较高的优质民办高校已着力探索高水平民办高校建设路径，高水平民办高校建设正逐渐从理想走向现实。

二、高水平民办高校的发展困境

在新制度主义理论中，规制、规范、“文化—认知”是其主要分析要素。依循新制度主义的分析思路，将组织置身于其生存的制度环境中，从内外部分析高水平民办高校面临的发展困境。结果发现，高水平民办高校发展面临规制限度、资源差异、实力差距、“文化—认知”缺陷等困境。

(一)规制限度：高水平民办高校发展的制度困境

学界将20世纪70年代以后麦耶(Meyer)、罗万(Rowan)等人的研究看作是新制度主义研究的起点。他们认为：“新制度主义研究在组织领域是与开放系统联系在一起的，环境影响着组织结构及其运行方式……组织除了受技术环境的影响外，还受制度环境的影响。”(12)转引自阎凤桥：《大学组织与治理》，同心出版社2006年版，第11、16页。制度环境包括规则、规范和“文化—认知”，并且强调规则和规范对于组织的作用。在合法化机制下，教育组织置身于社会制度环境中，不得不采取理性化和标准化的做法满足环境对组织的要求。另一位新制度主义的代表人物斯科特(Scott)认为，制度环境中的组织要“明确外在的规则过程，即划定设定、监督和奖惩活动”(13)转引自蒋红霞、辛越优：《新制度主义视角：部省合建高校发展困境解析》，《高教发展与评估》2021年第3期，第27-35页。，而政策和法律则是其主要表现形式。

在特定的社会结构下，政府对高校形成了一种结构性权力。政府的鼓励和支持推动高校为获取制度支持而对政府的战略性制度作出积极回应。2021年，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确了“建设高质量教育体系”的政策导向与重点要求，提出“支持和规范民办教育发展”，加快民办教育高质量发展成为民办高校未来的发展方向，也为高水平民办高校建设提供了一定的合法性支持。新制度主义学派迪马吉奥(Dimaggio)和鲍威尔(Powell)认为：“为了竞争稀缺优质资源，获得合法性支持，组织会采取适应制度环境的行为。”(14)转引自房敏、傅树京：《新制度主义理论对学校组织发展的启示》，《教学与管理》2014年第18期，第1-4页。因此，如何使组织获取更多的合法性和资源，一定程度上受制于规制。从高水平高校建设时间上来看，早在20世纪五六十年代党中央就开始确定建设重点大学，改革开放后恢复建设重点大学，世纪之交建设“211”“985”大学，2017年全面启动“双一流”高校建设，2020年出台《“双一流”建设成效评价办法(试行)》。多年来，国家频频出台一流大学建设的相关政策，引导公办高校朝着一流大学的办学方向坚定前行。反观高水平民办高校建设，国家从呼吁到提出，再到具体政策、高水平建设标准等，始终未出台相关规则。

一所民办高校认可度的获得离不开与之相适应的制度环境。民办高校发展到何种阶段和发展水平的高低，均受一定区域内历史文化和国家制度顶层设计的影响。目前，国家虽然鼓励和支持高水平民办高校建设，但是高水平民办高校建设标准、如何建成以及将在哪些方面占据优势等，都缺乏国家层面政策法规的引导与规范。总体而言，“高水平”仅仅是一个相对概念，它的参照对象是民办高校群体，而不是“双一流”高校群体或公办高校群体。高水平民办高校建设所面临的制度环境也不同于公办高校，“双一流”大学建设的相关政策可作为参考，但不能作为参照。因此，缺乏规则限制始终是高水平民办高校建设面临的制度困境。要想突破这一困境，就必须立足民办高校群体，遵循民办高等教育办学实践设置合理的政策规制，使民办高校在良好的制度环境下获取更好的合法性支持和更多的资源。

(二)资源差异：高水平民办高校发展的动力困境

“大学是需要靠消耗大量资源以支撑的贵族型学术组织，对巨大资源的依赖是一流大学建设不可或缺的资源基础。”(15)眭依凡：《关于一流大学建设与大学治理现代化的理性思考》，《中国高教研究》2019年第5期，第1-5页。大学作为资源消耗型机构，其发展过程就是不断集聚、整合、利用资源的过程，资源是教育发生发展的基本条件。换言之，一所大学办学水平的高低与资源配置、经费投入密切相关。我国大学的建立与发展，是高等教育制度从形成到维持再到扩散的演进过程。政府是高等教育资源的主要供应者，在高等教育资源分配过程中占有主要优势。在高等教育场域中，优质资源往往集中于公办高校，在特定资源和环境下成长起来的民办高校始终处于弱势，而这种资源差异集中体现在财力差异上。

长期以来，资源短缺是制约民办高校发展的瓶颈。民办高校获得的公共财政拨款较少，有些甚至没有，因此学费是绝大多数民办高校主要的经费来源。以国内顶尖的北京大学、清华大学为例，2021年北京大学部门预算中财政拨款收入达44亿余元(16)《北京大学2021年度部门预算》，2021-07-15，http://xxgk.pku.edu.cn/docs/20210409163013430077.pdf。；清华大学部门预算中一般公共拨款预算收入达43亿余元，政府性基金拨款预算收入达8 405万元(17)《清华大学2021年度部门预算》，2021-07-15，http://www.tsinghua.edu.cn/info/1119/81831.htm。。以普通公办高校为例，2021年山西大学一般公共拨款预算收入达8.6亿元，政府性基金拨款预算收入达55万元(18)《山西大学2021年预算公开》，2021-07-15，http://infogk2.sxu.edu.cn/docs/2021-02/2bc6d73158554d5fa58a40e2675893c6.pdf。。相比之下，民办高校可获得的政府扶持专项资金少之又少。在这种情况下，民办高校可利用的经费捉襟见肘，扩大办学规模、提升教学质量显得力不从心。高水平大学通常拥有充裕的经费和丰富的社会资本，有足够的财力聘请一流师资、引进先进设备、提升教学质量、进行科研创新，而这些对民办高校来说是遥不可及的。

(三)实力差距：高水平民办高校发展的现实困境

高校在进入内涵提升阶段后，彼此间的竞争不断加剧，办学差距不断扩大。其中，师资力量、学科实力和科研能力间的差距，成为高水平民办高校建设过程中主要的现实困境。

首先，高水平民办高校建设必然要有高水平的教师和优秀的生源。在统招背景下，按照本科层次录取批次和录取顺序，民办高校大多是第三批次录取高校，其生源质量与前两批次的高校有不小差距。另外，民办高校教师多以中青年教师、兼职外聘教师为主。青年教师是民办高校的中坚力量，绝大多数是刚入职的硕博毕业生，且具有较强的流动性(19)郭婧：《民办高校青年教师期望与现实的冲突及其化解》，《现代教育科学》2018年第11期，第74-77页。。师资队伍不稳定、高水平教师匮乏，无法为高水平民办高校建设提供强大的智力支持和不竭的发展动力。

其次，学科建设与发展水平是体现大学办学质量与实力的显性因素。根据办学定位选择较为合适的学科规模，是全球顶尖大学的学科布局特点。当前，大多数民办高校属于本专科层次，具有硕士招生资格的民办高校仅5所。与公办高校相比，民办高校的学科建设仍处于较低的发展水平。“政府会把更多的注意力放在领先的高校和学科上，追求效率，对未取得一流学科认定资格的地方高校的关注度难以提高。”(20)张蕾：《地方高校一流学科建设的困境及其突破——基于路径依赖理论的视角》，《西昌学院学报(社会科学版)》2021年第2期，第102-106页。“双一流”建设高校，甚至是普通公办高校，其所获得的资源都远多于民办高校，在现有资源配置的差距下，民办高校优质学科建设十分困难。

最后，科学研究是现代大学的基本职能之一，更是一所大学的根本价值所在。科研竞争力一向被视为衡量大学办学水平和研究实力的重要标准，主要体现在科研资源投入与科研成果产出两个方面。从科研资源投入来看，政府对科研的资助项目和资助经费逐年增加，但政策资助经费和力度往往向公办高校倾斜，民办高校获取的科研经费极为有限。另外，民办高校科研起步晚、起点低，投入力度不足，大部分教师科研能力不足，科研动机局限于晋升职称、评奖评优，只重科研成果数量，不重科研成果质量，科研成果产出较少、水平较低，更遑论科研成果转换。

(四)“文化—认知”缺陷：高水平民办高校发展的路径困境

新制度主义对制度的理解是多维的。斯科特认为，制度系统中组织除了受规制性要素、规范性要素等影响外，还要考虑“文化—认知”要素(21)转引自蒋红霞、辛越优：《新制度主义视角：部省合建高校发展困境解析》，《高教发展与评估》2021年第3期，第27-35页。。制度的存在与变迁均置身于原有的社会文化系统，任何组织的合法性构建都必然以文化的相对稳定为先导，在“文化—认知”的驱动下有秩序、有目的地进行，是群体价值观念的外在体现。因此，“文化—认知”要素对教育组织运行所产生的影响不容忽视。在高水平民办高校建设过程中，必然要考虑各行动者在“文化—认知”上能否达到高度一致。

当前，民办高校利益相关者对于建设高水平民办高校尚未达成一致，彼此间存在着“文化—认知”上的差异。这主要体现在：两会上绝大多数提倡、呼吁建设高水平民办高校的代表们往往是民办教育领域内的专家或民办高校的决策者、举办者，他们大多有丰富的民办高校办学经历，深谙民办高等教育发展规律，更能清晰研判民办高校未来的发展走向，认为唯有坚持高质量办学、致力于建设高水平民办高校，才能在激烈的高校竞争中求得生存。然而，这仅仅是少数人对民办高等教育发展趋势的判断，大多数民办高校的参与者，如教师、中层管理者等，尚未意识到建设高水平民办高校的紧迫性，仍存有根深蒂固的路径依赖。他们认为，国家数十年来都大力扶持公办高校，无论是政策、资金、人才还是硬件设备等都给予重点支持，虽然国家一直鼓励和支持民办高等教育的发展，但对民办高校的支持力度远不及公办高校。这种公办高校与民办高校间的落差，会使民办高校教职工认为国家的政策、资源倾斜才是高校发展的根本动力。“文化—认知”上的偏差容易忽视发展主体的内生建设动力，极易使学校发展的内生动力集中在外部条件或者少数人身上，形成少数人(决策者、骨干)“埋头苦干”，多数人(教职工)“看着干”的现象。

高水平民办高校的建设离不开群策群力，若仅靠少数决策者，高水平民办高校便无法从理想走向现实。在现有教育体制下，学校建设发展的战略规划仍然是层层发动的过程：政府主导、学校发动、部门主管、教师参与。这样的路径很难克服利益相关者群体中少数决策者与多数参与者、行动者在“文化—认知”上的缺陷，难以使高水平民办高校建设取得更大范围的认同，影响了高水平民办高校建设的路径选择。

三、高水平民办高校建设的破局策略

民办高校作为一种高度复杂的制度化组织，在高水平民办高校的建设过程中面临规制限制、资源差异、实力差距和“文化—认知”缺陷等困境。借助新制度主义相关理论研究成果，将高水平民办高校建设的障碍置于制度环境分析框架中，或可探索高水平民办高校建设的破局之路。

(一)优化规制、挖掘内生动力：走出制度困境

麦耶和罗万利用新制度主义理论，将教育组织置于社会制度环境中，认为“学校合法性在很大程度上依赖于社会对于制度化做法的高度认同，在这种机制作用下，学校和学生之间的差异被忽略了，评价和认证制度变得流行起来，形式显得比实质更为重要”(22)转引自阎凤桥：《大学组织与治理》，同心出版社2006年版，第21页。。从2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出要“办好一批高水平民办学校”到现在，已过去十余年，但高水平民办高校建设进展十分缓慢。国家鼓励和支持高水平民办高校建设，各民办高校在新的制度和形势下也在主动求变，积极适应环境，但究竟何为“高水平”，尚未获得相关文件的明确界定。要想使高水平民办高校获得更高的社会认可度，国家必须突破规则限制，从顶层设计上优化制度环境。可以借鉴“双一流”高校建设经验，先集中扶持一些优质民办高校和民办高校中的重点学科、特色专业群，尝试采取“学校申报、省市推进、国家认定”的方式，分批建成一些国家级高水平民办高校示范校。同时，根据民办高等教育的特点制定科学合理的教学评估体系。鉴于公办高校与民办高校的差异，在制定教学评估体系、高水平高校认证体系时分类考核评估、差别认定，使“双一流高校”“高水平民办高校”错位发展，补齐民办高等教育发展的短板。

在制度环境与组织的互动中，组织不是一味地适应制度环境。组织发展到一定程度，就可能支配环境，而不是适应环境。当组织处于发展早期时，从属或依附环境是一种较好的选择；但当组织走向成熟时，就不能仅适应制度环境，必须重视组织的内生动力。民办高校发展初期自然需要依据制度环境不断调整加以适应，但当发展到一定规模，制度环境处于相对稳定的状态时，民办高校就需要重视自身的内生动力。此时，各民办高校处于同一制度环境下，同质化的大学组织要想在激烈的资源竞争中占据优势，就不能囿于外部条件，应重视高校内部制度的创新。高水平民办高校的建设不能单纯依靠国家政策扶持，从根本上必须依靠民办高校内生动力。在具体的制度化实践中，可根据自身办学特色，采取差异化发展策略，选择适合自身的发展模式，乐见改革、积极改革。

(二)多措并举、补齐资源短板：克服资源差异

民办高等教育是市场经济下的产物，而市场经济最显著的特征便是竞争。“只要维系组织生存的资源是稀缺的，只要组织具有潜在的扩展可能”(23)阎凤桥：《大学组织与治理》，同心出版社2006年版，第136页。，竞争便会产生。1977年恢复高考后，现有公办高校难以满足人民群众的求学需求。为解决高等教育市场“供不应求”的状况，国家鼓励和支持民办高等教育恢复发展。1999年高校扩招以后，高等教育市场逐渐“供过于求”，在各公办高校争抢生源的同时，民办高校的生存环境开始发生改变。在有限的资源下，公办高校和民办高校间的竞争逐渐加剧。政府在高等教育资源分配上处于主导地位，往往将优质资源向重点高校以及普通公办高校倾斜，造成公办高校和民办高校间巨大的资源差距，尤其是财力差距。为此，民办高校要想走向高水平，必须解决经费短缺这一长期制约要素，补齐财力资源短板，克服资源差异。

首先，政府在高等教育场域中具有更多话语权，作为高等教育资源的首要供应者，需要积极建构民办高校与制度环境间的平衡关系，进一步优化资源配置结构。“政府应该注重使用财政、公共设施建设等其他政策工具，对民办教育系统进行有效的调节和干预。”(24)阎凤桥：《民办教育政策的经济学分析》，《教育研究》2005年第9期，第59-63页。政府应加快推进民办高校扶持政策的落地，在公共财政支持方面适当向民办高校倾斜，尤其应该为办学质量突出、努力建设高水平学校的民办高校提供更多政策和资源的扶持；可以探索构建民办高校质量评价体系，依据办学质量的高低，在资金支持、税收优惠等方面实行差别化扶持，助推有能力的民办高校早日迈入高水平行列；落实各地民办高校发展专项资金，逐步缩小公办高校与民办高校在财政补助、生均补助上的差距；借鉴欧美等国高等教育有关捐赠的税收政策，如美国的《国内收入法典》等，制定科学合理的税收政策，为捐赠者营造稳定、持续的捐赠环境。通过减免、优惠税收的方式激励企业捐资助学，提高捐赠者的积极性。简化捐赠程序，允许捐赠者直接向民办高校进行捐赠，拓宽捐赠渠道，加大社会对民办高等教育的投入力度。

其次，对于民办高校而言，资源有限性是其所面临的客观现实。这就需要民办高校在有效整合现有资源的前提下，积极拓展外部资源，促进资源内生性增长，发挥各类资源的组合效用。民办高校要最大限度地发挥自身体制机制的优势，多措并举，通过拓宽筹资渠道、优化筹资模式和筹资结构等拓展外部资源，如利用资本市场上市融资、广泛寻求社会捐赠、转化科研成果并将其产业化、加强自身服务创收等，降低对学费收入的依赖程度，实现民办高校筹资路径的多元化，以便有更充足的经费提升办学效能。

(三)攻坚克难、提升办学实力：缩小实力差距

师资力量、学科建设、学术研究是一流大学的主要评价标准。综观世界一流大学的崛起，都离不开一流师资的集结、一流学科的兴旺和一流学术研究的加持。对于办学时间短、办学实力偏弱的民办高校而言，建成高水平民办高校必须缩小师资力量、学科建设、科学研究方面的差距。

首先，国家要通过制定相应政策，最大限度地保障民办高校教师在职称评定、福利待遇等方面与公办高校教师享有同等权利，利用媒体宣传优势，逐步提升民办高校教师的社会认可度，积极为他们的学术发展、职业规划等营造良好的生态环境，使他们能够安心教学、潜心科研。鼓励和支持民办高校借鉴一流大学的学科建设经验，逐步开展优质学科建设，可以在办学基础扎实的民办高校群中择优挑选一批优质学科，将其纳入高水平学科建设名单，对通过优质学科验收的民办高校予以奖励。逐步探索助推民办高校科研发展的指导性文件，依据民办高校的办学实际，设置与之相适应的科研项目立项标准，适当降低民办高校在科研项目申报审批、参与国家重大科研项目的门槛。可以通过设立民办高等教育专项课题、加大民办高校科研资助力度等方式，引导、鼓励民办高校提升科研实力。对于科研成果优异、科研实力突出的民办高校，要适当予以奖励。

其次，民办高校要清晰地认识到，师资力量是民办高校高水平发展的核心力量。民办高校对内要在“引得进、留得住、用得好”的基础上，着重培养现有专职教师队伍，支持青年教师外出进修、提升学历，创新与完善教师培养机制、激励机制，助推青年教师成长；对外要通过“全职引进、柔性引进、项目引进”等方式广纳人才，尤其是高水平的学科带头人。同时，依托区域产业优势，加强引进行业精英、企业兼职专业带头人等。通过“内培外引”，提升民办高校师资队伍水平。

最后，优质的学科资源是高水平民办高校最直接的表征。各民办高校须按照办学定位，着重培育一批重点学科、特色学科，可采取与公办高校共建硕士点、与行业企业共建产业学院的方式，实现学科专业资源的互通共享；可借助慕课平台的优质课程资源，助力优质学科资源的应用、共享，不断积累学术资源，形成具有特色的竞争优势。“一流大学应是一流师生共同研究学术的基地，培养一流的人才，孕育一流的大学品格，创造出一流的科研成果。”(25)武博媛：《教学和科研是“双一流大学”的两大基石》，2021-10-15，https://www.xzbu.com/1/view-15316131.htm。在加大科研投入的基础上，民办高校应立足于应用型人才培养的定位，重视应用型科研成果的输出与转化。以组建学校科研基地为突破口，积极引入高水平的学术专家，同时加大与地方企业的互动交流，重视产学研合作模式的开发。还可借力公办高校，以合作的方式提升科研水平，加快科研成果的产出。

(四)凝聚合力、提升认同度：弥补“文化—认知”缺陷

高水平民办高校的建设是一项涉及多个利益相关者权益的复杂工程，单靠政府扶持或者民办高校领导者的自身改革意愿难以实现。一个组织实现可持续发展的最佳途径便是兼顾各利益相关者的利益诉求。“即使教育改革领导者与组织者认定欲作出的改革决策具有道德正当性与社会合法性，也还是需要在决策最终形成之前通过必要的民主方式在民间展开充分讨论，广泛听取各种意见和建议。”(26)吴康宁：《教育改革成功的基础》，《教育研究》2012年第1期，第24-31页。为此，在高水平民办高校建设上，须吸纳各利益相关者的意见与建议，使各利益相关者形成共识，明确各利益相关者在高水平民办高校建设过程中的任务与目标，将各利益相关者的发展规划与高水平民办高校建设相结合，把管理者的主动规划与利益相关者的诉求相结合，构建全员参与的组织文化，使各利益相关者能够积极主动地参与到高水平民办高校建设中来，提升各利益相关者对高水平民办高校建设的认同度。比如，作为关键利益相关者的民办高校教师、管理者，应从战略执行者的角度，尽可能地将个人价值与民办高校高水平发展的价值相结合，在实现个人价值的同时助推高水平民办高校建设。又如，作为核心利益相关者的学生，是高等教育的主要消费者。“高等教育市场的微观运作即以消费者(学生)为中心，不断提高服务质量以满足消费者的需求。”(27)刘宗让：《大学战略:利益相关者的影响与管理》，《高教探索》2010年第2期，第18-23页。学生在接受高等教育时有着多方面的需求，但最主要的是想通过对高等教育的直接投入(学费等)和间接投入(时间、经历等)获得回报，而接受更高质量的教育便是最好的回报。因此，在高水平民办高校建设过程中，要凝聚各利益主体的力量，形成合力，获得更大范围的认同，以弥补“文化—认知”缺陷，助推民办高校高水平发展。

四、结 语

民办高校作为一种高度复杂的制度化组织，是特定资源和环境作用下的产物，从产生之日起便深受制度环境的影响。可以说，民办高校的合法性是伴随民办高等教育制度变迁逐渐取得的。因此，借助新制度主义相关理论，将高水平民办高校建设的障碍置于制度环境分析框架中进行分析具有合理性。而有关“高水平民办高校建设”的现有研究成果多基于现实层面，借用理论研究的成果还较少，本文以新制度主义为理论基础，研究高水平民办高校建设过程中的现实问题，并从理论视角予以路径探析，具有新颖性。也正因为此，研究过程中可供笔者参考、借鉴的资料较为缺乏，理论与现实问题的结合不够深入，许多问题有待进一步探究。在未来的研究中，可继续尝试运用新制度主义理论，聚焦高水平民办高校建设过程中的某一问题，如经费、师资、学科建设、科研能力等进行专门的研究，以期丰富相关研究成果，为高水平民办高校建设提供更有力、更科学的理论支撑。