公海保护区禁止性保护与合理利用的关系研究

曲亚囡，王浩雨

(大连海洋大学 海洋法律与人文学院，辽宁 大连 116023)

随着经济技术的发展，人类对于海域和丰富海洋资源的开发利用能力不断地加强，各国的目光逐渐转向对国家管辖范围外海域的开发探索上。依据《联合国海洋法公约》中设立的公海自由原则，所有国家都可以在公海自由地航行、飞越、铺设海底电缆和管道、建设国际法所容许的人工岛屿和其他设施、自由捕鱼以及自由地进行科学研究。[1]由于越来越多的国家对公海资源进行利用而不加限制，公海区域内的环境和生态越来越脆弱，给全人类的长期生存发展带来隐患。出于对当代人类共同利益的维护以及对代际正义的考量，国际社会开始注重对公海的合理保护，考虑到公海的法律地位有特殊性和复杂性，传统的海洋保护方式并不足以解决当前的公海保护所面临的困境，公海保护区问题开始进入人们视阈。

公海保护区是对海洋环境和生态提供特定保护的区域[2]，能够在一定时间内有效控制人类活动对海洋的影响，使区域内的生物多样性和生态系统得到积极有效的恢复，同时也能够使区域内的文化资源、历史遗迹等资源得到综合性的保护。针对目前出现的多种海洋问题，公海保护区这种全方位的保护是最有效的工具，在对公海这一特殊海域进行保护的问题上，关于公海保护区的建立和完善是十分有探讨意义的。

自公海保护区的概念提出以来，从1999年开始，法国、意大利、摩洛哥三国共同建立了地中海派格拉斯海洋保护区，这是世界上建立的首个公海保护区。在2009年11月南极海洋生物资源养护委员会设立了南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区，是第一个完全位于国家管辖范围外区域的公海保护区。2010年9月设立了大西洋中央海脊海洋保护区， 2016年南极海洋生物资源养护委员会通过了设立南极罗斯海海洋保护区的决议，该保护区由三部分组成，分别是由三个区域组成的一般保护区、特别研究保护区和磷虾研究区，是目前世界上最大的公海保护区[3]。目前已经建立的四个保护区在实践和管理上已经具有一定的经验，随着BBNJ谈判的开展，有关公海保护区的国际实践，可以在既有的基础上继续向下推进。

虽然已经建立的公海保护区已经发挥了一定的保护作用，取得的进展也值得肯定，但在总结经验的过程中也不难看出，目前的公海保护区在管理制度等方面的规定也并不完善，对于如何设定保护区、如何对保护区内的资源进行合理的利用仍然是亟待解决的问题。如今国际社会正在不断加大对公海保护区的规划和建设，但目前对于公海保护区，仍然缺少相关法律法规作为直接依据。应当在公海建立有关保护区的全球性法律规制，通过BBNJ协定对公海保护区的相关问题进行谈判协商，尽快建立起公海保护区的立法体系，充分发挥保护区的作用改善公海环境现状。

一、公海保护区的禁止性保护与合理利用

(一)禁止性保护的必要性

由于公海离大陆较远，人类在公海上的活动更为自由，越来越频繁无节制的捕捞和开采活动，使公海的自然资源和生态环境面临失衡的危险。人类大规模的捕捞活动使公海的生物多样性急剧减少，其他人类活动包括人类对海域的开发、海底矿藏的开采以及船舶污染等使生态环境遭到破坏，进一步导致相关海域的气候变化。建立公海保护区，一个最基本的措施就是划定区域，多方面的限制区域内的人类活动，使该区域在一定时间内进行自我调节，综合性地恢复整片海域的生态系统的稳定，这也是使海洋生物资源和环境得到恢复和增长的最有效的措施。

保护区分为不同级别，保护力度越大，所带来的收益也就越大。设立限制或禁止各国船舶进入划定的特定区域、不允许任何开发或者破坏性活动、并将他人影响最小化的“完全保护”级保护区，可以产生极高的保护效益，使建立公海保护区所产生的价值最大化。通过目前已经采取的保护措施来看，针对部分被破坏严重的保护区内的海域，对区域内的资源和环境采取禁止性保护，能够最大程度上恢复海域内生态系统稳定，这是季节性、临时性的管理措施所无法做到的。

(二)过度保护的危害

目前对于公海保护区的保护目标并没有统一的界定标准，随着BBNJ谈判的深入，各方在如何确立公海保护区的环保标准上也产生了较大的分歧。考虑到要使资源养护的有效性最大化，世界自然环境联盟主张对公海保护区采取“完全保护”的环保标准，即在公海保护区内采取最严格且最高的环境标准[4]。采用不同的环保标准，对公海上国家的自由限制也自然有所不同。公海的生态和环境稳定影响着人类的生产生活的稳定，在大面积的公海建立保护区进行保护是应当被提倡和支持的。但在全球资源供需日益紧张的今天，运用不断发展的技术对公海资源进行探寻和科学研究，是全人类共同的期望。

现有的国际实践在公海保护区所采取的管理保护方式单一，已经建立的公海保护区采取的管护方式，主要是通过对缔约国的海上活动进行简单的限制或禁止的方式以期达到保护目的。虽然目前已经建立的公海保护区在实践中加强了管理机制的建设来保障管护的效果，但从长远来看，单一的限制方式不利于公海保护区制度达到其最根本的目的，应当通过国际合作进一步确立有效的管理方式。能否针对公海保护区形成有效的建立、管控以及评价体系，决定着公海保护区能否发挥实际的效果。普遍采取禁止性保护的措施忽视了海洋发展的需求，严格限缩人类在海洋的活动，也不利于人类的发展进步。

对保护区内资源进行高度的、禁止性的保护的同时，也一定会对公海上的国家自由进行限制，如果公海保护区的建立影响到主张公海自由的国家，必然会引发相应的国际讨论。渔业捕捞是对海洋生物和生态系统影响最大的人类活动，禁止性保护也会将一些公海区域划定为禁渔区，对于捕鱼的限制会导致捕捞量减少，有些国家的船队会面临损失，因此需要对全球的渔业资源进行重新分配，渔业区布局调整和复杂的分配问题将成为新的难题。

(三)合理利用的意义

过去十几年来，有关深海资源的探索不断取得进展，这些探索不仅显著的增加了世界的资源基础，而且能够为未来带来可观的经济收益。我们不能忽视深层海洋所能提供的丰富而宝贵的资源，这将是人类在未来发展的资源宝库，只要能够在一个合理的范围内进行可持续的使用，采取有效的方式对海洋进行保护，海洋保持长久稳定的最终受益者也是人类。

合理利用公海资源，最重要的是要取之有度，应当确立合理的开发限度，对资源的获取和利用进行规制，加强海上执法合作，保证公海上的人类活动不会对海洋环境造成不可逆的破坏。在保护区内对捕捞活动进行一定限制，也要保证人类活动受限的最小化，例如设置部分禁渔区的同时要调整分配公海渔业的整体布局，对稀缺鱼类资源的维护活动也不能阻碍公海渔业的发展。在勘探深海资源的时候，同样也不能以破坏生态稳定为代价开采矿产资源。国际海底管理局于2011年开始进行国际海底资源开发规章的制定，通过对海底资源勘探的多方面规定，使海洋资源的保护趋向合理化，使海洋环境平衡不会因开采勘探等活动而被打破。

(四)禁止性保护和合理利用之间的冲突

1.法律依据适用之间的冲突

公海保护区由于其所处区域的特殊性，其建立应当以现有的国际法体系为基础。尽管目前已经有建立公海保护区的相关国际实践，但在现有的国际法律体系中，目前针对公海保护区的法律规制没有直接适用的国际条约，《生物多样性公约》与《联合国海洋法公约》只能为公海保护区的建立提供一定的法律依据，并没有对公海保护区的概念进行界定。[5]

由于公海保护区会对公海自由进行限制，因而在公海区域建立保护区，如何符合《联合国海洋法公约》中有关国家管辖范围外区域的法律框架和生态环境保护要求，仍然是需要讨论和研究的。在法律适用问题上，公海作为国家管辖范围以外的海域，与一般的海洋保护区相比在地域空间、涉及的国际关系等方面都更为特殊，应当使用独特的国际法治理体系。如果将海洋保护区的制度直接适用于公海，会扩展沿海国的管辖权，影响其他国家实现公海自由的权利。

2.生态保护与利用海洋资源的现实需要之间的冲突

人类的生产生活与海洋息息相关，科技进步使人类加深了对海洋的认识和了解，人类逐渐意识到海洋资源也不是无限再生的，破坏海洋的环境和生态将会产生不可逆的损害。目前的人类活动对海洋鱼类过度的攫取，导致某些物种稀缺甚至濒临灭绝，生物多样性的减退使海洋生态系统的秩序不再稳定，最终可能会引起气候变化以及海啸等自然灾害频发。如果只是一味地加快发展的步伐，各个国家为了自己的利益，无限度地利用和获取有限的资源，产生的后果将是无法想象的。对公海环境进行保护也是公约中规定的属于各国的义务，如果只强调在公海上的自由而不加以限制，即使在短期内获得了可观的资源加快了发展的步伐，对海洋造成破坏后引发的一系列问题终究要人类自己面对。某些海洋生态问题一旦形成，人类将付出很高的经济和时间代价才能解决，对海洋的保护关于全球人类的生存和延续，建立公海保护区对海洋资源进行养护需要多方的共同努力。

同时公海范围十分广阔，占全球海洋中约62%的面积是公海，公海内富含多种多样的鱼类和海产，合理的捕捞可以为人类进行食物供给，保障粮食安全。同时海洋的矿产资源也极为丰富，据统计，海洋蕴藏了全球超过70%的油气资源，这些深海能源能够为人类的后续发展提供极大的支撑，随着前沿深海科学领域的不断发展进步，未来海洋可持续发展的潜在利益会不断增加。我国作为最大的发展中国家和人口大国，面临着巨大的资源供需不平衡的压力，对公海资源进行可持续利用是必要且可行的。

3.保护目标的界定之间的冲突

在不同区域，公海保护区的保护目标会根据当地的海洋现状进行考察从而确立，必然会有所差异，因而保护措施和管理制度的规定也有所区别。在既有的公海保护区中，虽然管理的侧重点不同，但都对捕鱼活动、破坏环境的活动和航行活动进行了不同程度上的限制。其中地中海派格拉斯公海保护区的设立是对特定海洋哺乳动物及其栖息地进行保护，虽然其保护措施涉及对人类活动进行治理的内容，但根本目的是通过这些限制强调生态保护。大西洋中央海脊保护区更侧重对生态系统与生物多样性进行综合性养护，其管理的活动包括陆源污染、海上倾倒与焚烧污染、近海岸污染以及其他来源的污染等人类活动。而南极的两个保护区，其规定了禁止一切捕鱼活动35年、禁止排放废物、禁止转运等一系列管理措施，并且相关的配套管理措施更加全面，对人类活动的限制更为严格。

国际自然保护联盟标准对海洋保护区进行了定义，其中“保护”是指对生态系统、自然和半自然栖息地、自然环境中的各类物种、处于其发展出独特性质的环境中被驯养或被终止的物种的养护和维护。目的在于严格保护，并不强调人类对自然的开发和可持续发展。《南极海洋生物资源养护公约》在第2条中则表明该公约的目的在于养护生态环境，防止因过度捕捞而对南极海洋生物资源造成长期的不可逆损害。其中“养护”包括合理利用。目前公海保护区最大的问题在于确定如何对公海进行合理限制，要想解决这一问题，必须要对保护目标的界定进行相应探讨。从国际法的角度来看，如果不进行协调，约束公海上人类活动的行为始终会与坚持公海自由的国家利益相冲突，而沿海国因建立公海保护区进行管辖权扩张又会影响其他国家的主权和公海权利。

要想解决这些问题，公海保护区的建立就需要在禁止性保护与合理利用之间进行平衡协调，避免过度采用禁止性保护方式和对海洋资源无节制的开发利用这两种极端方法，同时也必须发挥多方面的共同努力，经过多年的实践和总结才能实现。

二、禁止性保护与合理利用的协调平衡

(一)在现有海洋法框架下建立公海保护区

建立保护区对公海进行保护时，应当在《联合国海洋法公约》的框架下加强国际合作，《联合国海洋法公约》是最具权威的国际条约，是在海洋领域解决问题的重要依据。在《联合国海洋法公约》第七部分“公海”的第二节中规定了国家在公海上养护公海生物资源的义务，部分规定了国家有关“区域”海洋环境保护的义务，以及《生物多样性公约》中规定的国家在管辖范围内的活动，不能对国家管辖范围外的海域环境造成损害，这些规定都能为公海保护区的建立提供一定的法理依据。在建立公海保护区时必须要尊重相关的国际条约，尊重既存的海洋法制度，不能脱离已经建立起来的海洋法框架。[6]

《联合国海洋法公约》中规定公海自由的原则使公海上的人类活动几乎不受约束，虽然公海保护区的禁止性措施与公海自由原则有所矛盾，但并不意味着公海保护区的建立违背了公海自由。在海洋保护形势日益严峻的今天，必须要以发展的眼光看待公海自由原则，公海自由原则中的“自由”应当是相对的自由，否则只会导致海洋资源的加速减少，最终影响到人类自身。格劳秀斯在提出公海自由原则时，由于当时时代背景的限制并未考虑到当前开发技术的成熟，如今传统的公海自由原则不能完全适用于海洋发展的现状，只有在建设的过程中与传统公海制度相协调，对公海的自由进行相对性的合理限制，才能在达到保护海洋环境的目的同时，尊重公海自由原则的现行规定。

对当前已经建立的保护区进行分析可以发现，由于当前的区域实践尚不具备对缔约国实施强制约束的能力，对于缔约国的执行情况仍然缺乏相关信息对海洋保护区的治理进行评估，在接下来的实践中是否需要采取更有约束力的措施还需要进一步商讨。 虽然现有的公海保护区法律制度建设提供了可行性极强的国际法基础与现实性实践支撑，但对于公海海洋保护方面缺乏完整的国际法框架，当前公海保护区的法律制度仍然是碎片化的，尚未形成完整的制度网络。应当积极进行系统的法律建设，，才能更好地设立有代表意义的全球性公海保护区。只有将全球化的法律体系纳入到公海保护的国际条约中，才能使公海保护区具有普遍的约束力，从而更科学地发挥其应有的作用和规制。

当前联合国针对国家管辖范围外海域生物多样性(BBNJ)的养护和可持续利用问题拟定一份有法律约束力的国际文书，这是当今国际海洋法领域对公海保护区进行立法的最重要的进程，在国际社会引起高度关注。[7]BBNJ相关协定被寄希望于改善当前碎片化的公海治理模式，补充和加强渔业、采矿、航运等现有各种部门性和区域性的协定、框架和结构的管理措施的效果，确保保护的连贯性和全面性。

(二)进行综合考察，合理限定保护时效

鉴于限制公海自由涉及各沿海国、船旗国的主权，发展过程中各种利益主体的诉求结合在一起，推进公海保护区的建设会是相当缓慢而复杂的。短期的临时性管理在实践中更好操作，争议相对于公海保护区也更少，但通过对海洋进行科学分析，公海保护区所提供的综合性保护对于恢复当前的海洋生态有着无可替代的作用。在实践过程中，不能太急于求成，对于过程中产生的各种各样的纷争和问题，都应当通过国际协商和谈判进行，始终谨慎合理的推进公海保护区的建设。

对于公海保护区进行有效管理应当是一个长期而持久的过程，同时还要区别于短期或者季节性的临时管理，因此公海保护区的保护时效既不能过短，也不能对其进行永久性的限制，应当设立明确的保护周期，在期限内运用科学的管理手段进行维护。根据不同保护区的具体情况，结合保护区内的生物物种、生态环境、历史遗迹、气候条件等因素进行综合的考察，确定一个具体合理的保护时效，在合理范围内进行限制。如要延长或是调整，应当重新设立提案，进行国家间的共同商讨和谈判，从而有利于各国及时总结经验教训，结合实践进一步的开展公海的保护工作。

在对保护时效进行相关谈判和商讨时，要重视区域保护的重要性，加强国家间合作。就海洋保护活动来说，由于海洋面积太过广泛，因而实施区域性的保护会比全球性的活动更有成效。因为不同国家所毗邻的海域不同，导致不同国家对于公海保护区的看法差别很大，沿海国家与其他国家对于海洋利益的立场不同，对于海洋的保护态度也有所出入，在全球范围内采取全球一致的活动很难达成一致的共识。对公海保护区的规制不一定要完全依靠普遍性的国际条约，毗邻同一海域的沿海国家作为利益共同体，对区域性保护进行商讨更容易达成一致。地中海派格拉斯保护区作为首个建立的公海保护区，得以成功建立的基础就是沿海国家间进行合作，致力于共同管理，各缔约国履行义务，对特定区域的海洋进行保护能更加有效地实现。因为在各国存在不同的利益诉求的前提下，对于特定区域的保护时效等问题通过谈判达成一致的可能性非常有限，也无法保证建立统一制度后的执行效果。而各国谈判建立公海保护区往往是基于一致的利益，当前作为限制公海自由的保护区的管理措施都要经过缔约国的统一后实施，进行国家间的区域合作，达成区域性共识是目前对于建立公海保护区最行之有效的方法。

现有的公海保护区数量非常有限，且发展历程十分短暂，而国家管辖范围内的保护区的建设相对比较成熟。公海保护区的设立虽然有其特殊性和复杂性，但其出发点也是为了保护海洋的一部分，在现有的国际法律体系内，《生物多样性公约》和国际自然保护联盟提出的关于海洋保护区的概念具有一定借鉴意义[8]，可以灵活调整适用海洋保护区的相关规定，为公海上保护区的建立提供参考和思路。

各国对与处理公海保护区问题始终存在着多种不同的立场和态度，难以进行协调和定论。但同时一些非政府间国际组织积极支持公海保护区的建立，如绿色和平组织与自然保护联盟近年来明确主张设立公海保护区。非政府间国际组织在处理公海保护区的问题上相对于国家主体而言处于中立客观的立场，出发点更多立足于对生态环境的公益保护，提出的建议也具有一定的科学性和可实践性，[9]在建设公海保护区的过程中参与公海保护区的设立能更加有效的发挥保护海洋环境的作用。

(三)坚持“利用中保护”原则，强调可持续利用公海资源

海洋具有各类资源能够为人类发展提供支撑，面对当前全球自然资源紧张的情况下，海洋所蕴含的丰富资源具有深厚的开发潜力，为了当代和后代的延续发展，挽救海洋脆弱的生态已经是刻不容缓的要求，协调禁止性保护与合理利用的关系，在建立公海保护区时进行多方考量和分析，是人类与海洋和谐发展应采取的立场和态度，应当把这一原则贯彻到具体实践中，寻求最有利于延续发展的人与自然之间的平衡点。“利用中保护”是我们目前在公海生物多样性研究水平和技术手段以及样品采集储备等方面所遵从的原则，我国对于公海保护区的态度也是主张兼顾资源养护与可持续利用。[10]我国坚持“利用中保护”的原则适用于公海保护区，有利于更好地协调禁止性保护与合理利用的关系，这也是在主张高度保护的国际组织和主张公海自由的国家之间进行协调，就公海保护区问题达成共识的最好方法。

在公海保护区的划定区域中，对捕鱼和开采活动进行严格限制，只有出于特别目的的活动才被允许，这要求建立公海保护区要对资源进行重新分配。在这一过程中我国应当积极推进针对海洋资源建立公平的惠益分享机制，从而保障发展中国家在重新分配中的海洋权益。对于我国而言，建立公海保护区，对划定区域内的捕捞、开采行为等进行合理限制，在公海保护区建立后，强化该区域的管理、执法、监督职能将由沿海国行使，这是国家海洋秩序法治化发展所带来的重大机遇。我国应当积极参与BBNJ国际文书的相关谈判，在国际上正确把握公海保护区国际法律制度的发展趋势和公海保护事务谈判方向，充分表达自我利益诉求，在就国际海洋问题进行协调和谈判时保障我国应有的权益。

综上，公海保护区工作的开展关系到全球人类的生存，很多国家和国际组织逐渐意识到公海保护的重要性，在未来的海洋事业发展中，通过国际谈判、国际会议的开展推进完善相关领域的立法、执法建设，对公海保护区进行持续性的研究和探索，公海保护区一定会在现有制度上发展得更为成熟。在未来的海洋发展中，随着社会各界的不断努力，建立起在全球范围内具有代表性的公海保护区，逐步对大面积的公海范围内进行具体实践，当今公海所面临的生态问题必将有所改善，海洋产业的发展前景也将更加光明。

我国想要建设海洋强国，就要通过发展海洋经济的路径推进国家海洋事业发展，加入对公海保护区实践工作开展的相关商讨与研究，既要积极参与海洋保护，又要抓住发展机遇。同时我国应当意识到发展过程中可能存在的限制因素，加快设备的开发以及加大科学研究的投入，更高效地掌握海洋资源勘探的技术，能够在合理范围内对资源进行利用。在接下来的国际实践中，应当积极参加公海保护区的立法实践活动，[11]坚持禁止性保护与合理利用相协调的发展策略，把“利用中保护”的原则贯彻到对公海的保护上，站在可持续利用的角度审慎推进公海保护区的建设，推动建立惠益分享机制，适应国际发展形势，逐步争取在海洋问题上的话语权。