完善农村土地流转 助力推进乡村振兴——基于青海省部分县（区）调研

□罗 娜

（青海民族大学政治与公共管理学院 青海 西宁810000）

土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收。从我国人多地少、农村情况千差万别的实际出发，应引导农村土地（指承包耕地）经营权有序流转，让农民成为积极参与者和真正受益者，避免走弯路。

1 土地经营权流转现状

1.1 农村土地流转政策演变情况

中华人民共和国成立之初出台的《中华人民共和国土地改革法》解决了农民的土地问题，扫除了工业和农业发展道路上的障碍。改革开放之后，传统土地的“两权分置”结构确立，即家庭联产承包责任制明确了土地所有权归集体所有，农户享有土地承包经营权。随着农村土地闲置现象的出现，传统“两权分置”的模式不能适应现代农业的发展需要，2014年中央一号文件提出了农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革框架。2016年国务院印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》就完善“三权分置”提出了意见，重点要放活土地经营权，而放活经营权的一个重要的途径就是土地的流转[1]。2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，2021年出台了《农村土地经营权流转管理办法》，持续积极稳妥推进土地经营权流转。

1.2 青海省农村土地经营权流转情况

青海省农业区主要集中在河湟谷地，包括西宁市所辖的湟中区、大通县和湟源县及海东市的平安区、乐都区、互助县、民和县、循化县和化隆县等地区，属于河谷农业[2]。土地经营权流转主要用于粮食、油料作物、饲草等种植产业，近年来在农民专业合作社和社会化服务的稳步推进下，当地土地流转发展较好。土地流转主体主要为种养殖大户、家庭农牧扬、农民专业合作社、企业等，其中经营3.3 hm2以下面积的主体数量占比较大。流转以政府引导和自发流转为主，流转方式以出租（转包）为主。土地流转期限主要分为两种，其中工商企业流转期限较长，一般为15年，且流转面积较大，租金兑现有一定的风险；农民专业合作社和种植大户流转期限较短，一般为1年，流转面积较小，一般在3.3～133 hm2，租金兑现风险较小，基本都能按时兑现。

1.3 制度和市场建设情况

各县级结合实际制定出台农村土地流转服务工作流程、招商引资暂行办法、农村土地承包经营权规范流转风险保证金制度等相关文件，明确流转程序、流转管理与服务，进一步鼓励和引导农民以出租（转包）、入股等形式流转土地经营权。鼓励和支持向农民专业合作社、家庭农场和农业企业等规模经营主体长期流转，发展符合本区域产业规划的农牧业生产经营项目，允许农户将土地经营权折价入股，参股农民合作社、农业企业、家庭农牧场，发展农业产业化经营，建立利益共享、风险共担的利益联结机制。部分县（区）成立县、乡两级农村土地流转服务机构，指导合同签订、档案管理等土地经营权流转日常工作。

2 土地经营权流转存在的问题

2.1 流转市场不健全，缺乏保障

被调研县（区）均不同程度地存在流转中心不健全，流转平台少，缺乏统一的土地流转市场，土地流转信息渠道不畅，市场化运作机制未建立，缺乏资金、人员保障等问题。以大通县、湟源县为例，现已建立县、乡两级土地承包经营权流转中心开展土地流转合同签订的指导、鉴证工作，但均为农经指导站人员兼职，因基层农经工作人员流动性较大、工作负担繁重，土地流转评估、咨询等工作无法及时发挥全部的工作职能。部分县制定了农村土地承包经营权规范流转风险保证金制度，后因县级财政资金困难，经费压缩，无法满足土地流转保证金正常运转；建成农村土地承包经营权流转服务平台，后因经费无保障，未支付服务费停止运行。以上情况影响了土地的流转。

2.2 流转程序不规范，监管困难

部分农民法律意识较薄弱，合同签订不规范，如填写内容不完整、合同未盖章等，面积较小的土地流转多为农户自发流转，采取口头协议。对于流转采用出租（转包）、转让、互换、入股的具体方式也不了解，认为流转是把土地给他人使用，自己得到收益的一种方式，而实际由于流转方式不同，所得收益不同，如湟源县采用入股方式，按每667 m2地折1股，保底分红，保证200元/667 m2基础上参与年度分红，而出租则在合同期内每年根据不同类型地取得固定的收益。县、乡级指导工作人员虽多次在关键时间节点进行指导监督，但无法全程参与工作，无法逐一指导村集体经济组织间、合作社成员间流转土地方式，在实际工作中由此会出现合同补签的情况，也会引发矛盾纠纷。

2.3 流转机制不完善，风险较大

根据地区实际制定土地经营权流转管理办法（实施细则）、流转服务流程、规章制度等，对土地经营权流转起到了规范的作用，但由于缺乏资金、人员配备不足、土地经营权流转交易或服务中心未建立等问题，中间环节断档，未形成完整的流转机制。市场监管和风险保障措施等不完善，农民自发进行交易，不签订合同或者签订合同不规范、不完整，当出现纠纷时难免会侵害到相关人员的权益[2]。此外，由于交易平台和监管机构不健全，在土地经营权流转出现问题时无法及时有效地解决。

2.4 规定条款不明确，维权困难

从最初的《中华人民共和国土地改革法》出台，到“两权分置”架构确立，再到“三权分置”放活土地经营权，这期间的法律法规、政策制度在不断完善。在土地承包经营权流转各方面还尚未成熟的情况下，发生纠纷时会出现涉及主体多、历史遗留问题难解决、规划未考虑实际流转后无法耕种等诸多现实问题[3]，现行的《农村土地承包法》及其他一些管理办法等还未完全涵盖土地流转过程的方方面面，有些问题找不到对应的法律条款和司法解释，给纠纷双方主体维权带来很大困难[3]。

3 强化土地流转政策建议

3.1 注重宣传加强培训，做到普遍能懂、普遍会用

一是宣传土地流转政策，树立模范典型。多角度、多形式对《农村土地经营权管理办法》《土地承包法》和中央、省、市有关土地流转的文件精神等进行宣传，消除农民思想顾虑，规范流转行为。同时在农户中树立通过土地流转实现增产增收致富的典型，让农民认识到土地流转的积极意义，转变传统观念。

二是加强培训，转变意识规范流转。吸引“田秀才”“土专家”“乡创客”和能工巧匠回故乡、建家乡，盘活利用土地，发挥引领带动作用，同时给带头人、普通农户、负责土地流转工作人员开展专业培训，利用各种闲暇时间定期或不定期地组织业务学习，使他们较快掌握前沿资讯和最新政策，让土地流转更规范、高效、便利。

3.2 多方助力保障，支持推动土地流转

一是荒山、荒沟、荒丘、荒滩等地力瘠薄、经营困难的土地，由政府投资综合开发整理，改善土地的经营条件，并尽可能与周边生态环境相协调，便于进行农业机械耕作。平整过后的土地进行流转使用，提高耕种质量、减少矛盾纠纷[4]。

二是以流转土地经营权入股农民专业合作社。联系当地专业化、产业化程度较高的农民专业合作组织，可以让农民以土地入股的形式参与经营管理和分红，鼓励农民进行优势农作物连片种植、规模经营。

三是土地流转与农业龙头企业结合。引进和培育龙头企业，结合其土地使用需求和带动力，依照市场导向、可持续互利互惠发展的思路，带动农村土地流转，鼓励农村土地适度规模经营。

3.3 建立配套政策体系，强化土地流转监督管理

出台更多、更好的土地流转优惠政策，从工作指导、技术支持方面给予政策倾斜，并优化资金、税收等方面的财政支持。开拓农村土地规模经营的保险业务，出台土地经营权抵押贷款政策文件。加强“事前”监管，严守基本农田“红线”，严把土地流转用途，确保粮食生产基本用地需要；强化“事中”监管，对土地管理部门的相关工作人员的行为进行监管，确保工作人员依法依规、公开公正、科学合理实施土地流转工作；完善“事后”监管，延长“监管链条”，尤其是对流转过程中出现的各类纠纷和苗头性问题及时干预。建立健全法律法规，完善土地流转的主体、流转的方式、权利和义务等的相关条款，规范土地经营权流转，完善土地流转市场，加强法治监督。

3.4 培育农村土地流转中介市场，搭建网络平台

市场化流转是未来农村土地流转的必然发展方向。坚持与时俱进，针对青海省农村土地经营权流转过程中多样、亟待满足的需求，在传统农村土地流转市场无法满足的情况下，探索建立土地流转中介市场，着力推进市场化土地流转。搭建网络平台，及时发布、更新土地流转信息，实现高效土地供求匹配，在平等互利的基础上，逐步实现土地流转合同网签，明确流转的形式、数量、期限和双方的权利与义务，快速规范办理土地流转手续。