中国特色大学治理的历史演进、内在逻辑和推进路径

张海滨

推进国家治理现代化是党的十九届四中全会作出的重大决策部署。习近平总书记指出：“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”(1)《习近平谈治国理政》第1卷，北京：外文出版社，2018年，第105页。中华人民共和国成立以来，大学治理作为国家治理的重要组成部分，经过长期发展、渐进改进、内生性演化，发展形成了中国特色大学治理。

近年来，中国特色大学治理研究受到了学术界的关注和重视，取得了一定的成果。如何认识中国特色大学治理？学术界普遍认为，中国特色大学治理，特就特在党的领导。例如，邱水平认为，“中国特色大学治理的制度体系”的根本制度，是党对高校的全面领导制度。(2)邱水平：《中国特色现代大学治理的若干重要问题探析》，《北京大学教育评论》2020年第1期。张迈曾认为，“中国特色现代大学治理结构的重要特点就是党的领导”(3)张迈曾：《中国特色现代大学治理结构的特质是党的领导》，《光明日报》2018年1月22日。。对于如何推进中国特色大学治理现代化，李立国认为，“要把大学治理的共同规律与我国的现实国情相结合，形成具有中国特色的大学治理模式”(4)《透视国外大学治理经验 发展中国特色大学治理体系——访中国人民大学教育学院副院长李立国》，《世界教育信息》2019年第3期。。当前，深化对中国特色大学治理的研究具有重要的现实意义。加快推进新时代中国特色大学治理现代化，既要坚持历史和逻辑相统一，正确认识中国特色大学治理的历史演进和内在逻辑，也要以此为基础，探寻落实党的全面领导、符合大学治理规律的推进路径。本文将从大学内部治理的层面来思考上述问题。

一、中国特色大学治理的历史演进

中国特色大学治理是历史演进的结果。早在革命战争时期，中国共产党就创办了苏维埃大学、中国人民抗日军事政治大学等一批高校，初步探索了大学治理模式。中华人民共和国成立后，在接管和改造已有高等教育的基础上，我国开启了探索社会主义高等教育发展道路的进程，逐步形成了中国特色的大学治理模式。党的领导是中国特色大学治理的最大特色和最大优势。以党的领导为主线，中国特色大学治理的演进历程可划分为在曲折中探索确立中国特色大学治理结构、在规范中提升中国特色大学治理水平、在百年未有之大变局中推进新时代中国特色大学治理三个阶段。

(一)在曲折中探索确立中国特色大学治理结构

从1949年中华人民共和国成立到1989年，是中国特色大学治理演进的第一个阶段。该阶段我国历经了社会主义革命、社会主义建设初步探索和改革开放初期等历史时期。一般而言，党委领导就是党委掌握决策权，但我国大学治理演进过程中也存在党委领导但不掌握大学决策权的情况。因此，大学治理结构的核心问题，主要是大学决策权由谁掌握的问题。该阶段我国大学治理经过了两次从行政掌握决策权向党委掌握决策权的转变，最终形成了以党委领导下校长负责制为核心的中国特色大学治理结构。

第一次转变是1978年大学开始实行党委领导下的校长分工负责制。中华人民共和国成立之初，大学实行校长负责制，决策权集中在校长领导的校务委员会。1958年，针对苏联模式存在的一定程度上忽视政治、忽视党的领导等弊端，按照党中央的统一要求，我国大学开始实行党委领导下的校务委员会负责制。然而，校务委员会是在校长的主持下讨论和决定学校工作中重大问题的，掌握学校决策权的依然是校务委员会。“文化大革命”期间，我国大学治理体系遭到破坏。“文化大革命”结束后，按照第五届全国人民代表大会的规定，我国大学从1978年开始实行党委领导下的校长分工负责制，学校的教学、科学研究等重大问题经党委讨论做出决定。这标志着1949年以来我国大学党委首次掌握大学决策权，在大学治理中发挥主导作用。此外，为了推进大学民主管理，我国大学定期召开师生代表大会，设立了学术委员会。可见，中国特色大学治理结构已经初具雏形。

第二次转变是1989年我国大学重新实行党委领导下的校长负责制。1985年，在教育体制改革的推动下，我国大学逐步实行校长负责制，大学党委不再掌握大学决策权。然而，在经受了政治风波的严峻考验后，党中央深刻认识到忽视党的基层组织建设、削弱党组织作用的危险性。1989年，党中央决定大学重新实行党委领导下的校长负责制，大学党委再次掌握了大学决策权。这次转变是历经曲折探索后作出的战略选择，标志着中国特色大学治理结构的正式确立。

(二)在规范中提升中国特色大学治理水平

从1989年到2012年党的十八大，是我国大学治理演进的第二个阶段。面对从有计划的商品经济向社会主义市场经济转型的新形势，如何适应社会主义市场经济体制的需要，加快高等教育改革发展步伐，更好地为社会主义事业服务，成为该阶段坚持和完善中国特色大学治理的重要任务。该阶段大学治理法治化、科学化、民主化不断推进，中国特色大学治理在规范中提升，有力地支撑和推动了高等教育大众化进程和高等教育强国建设。

首先，大学治理结构法治化得到前所未有的重视。1996年，党中央正式印发《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，从党内法规层面正式确立了大学党委的决策权。1998年，全国人大常委会颁布的《中华人民共和国高等教育法》，以法律形式确立了大学党委的决策权，明确了党委的职责、校长的职权、学术委员会和教职工代表大会的作用，标志着大学治理结构的法治化。2010年以来，在国家现代大学制度建设的推动下，加强以大学章程为核心的大学治理体系建设，为大学优化治理提供了有力的制度保障。

其次，大学领导班子决策机制不断健全。2008年，中共中央纪委、教育部、监察部制定了《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》，明确要求大学领导班子健全科学民主决策机制，严格执行决策程序和议事规则；2010年，党中央修订了《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，明确规定了大学实行以民主集中制为原则的党委决策机制。此外，《中华人民共和国高等教育法》确立了教职工代表大会制度、学术委员会制度，保障教职工参与学校民主管理和民主监督的权利。2010年以来，我国大学进一步完善了学术治理体制机制，不少大学设立了教授委员会，积极探索教授治学的新途径。

再次，建立以人事分配制度为核心的激励约束机制。针对计划经济体制下平均主义倾向、教师积极性受到抑制等问题，20世纪90年代以来我国大学先后启动了三轮人事制度改革，推动高校全面实行聘用制，建立和完善以实绩和贡献为导向的分配激励机制，有效激发了高校教师的积极性和创造性，从治理机制上健全了促进高校内涵式发展的激励约束机制。

(三)在百年未有之大变局中推进新时代中国特色大学治理

党的十八大以来，全球化与“逆全球化”相互交织、中国崛起与世界多极化相互作用、新一轮科技产业革命与我国新旧动能接续转换等，都对我国高等教育发展提出了新的更高要求。以习近平同志为核心的党中央高度重视发展高等教育，进一步强化党对高校的全面领导，从治理理念、治理结构、治理机制等方面加大力度持续推进中国特色大学治理。

首先，治理理念突出“四为”方针。大学治理理念是大学治理组织和人员在治理过程中所秉承或信奉的观念或信仰。(5)别敦荣：《美国大学治理理念、结构和功能》，《高等教育研究》2019年第6期。在2016年全国高校思想政治工作会议上，习近平总书记强调：“我国高等教育发展方向要同我国发展的现实目标和未来方向紧密联系在一起，为人民服务，为中国共产党治国理政服务，为巩固和发展中国特色社会主义制度服务，为改革开放和社会主义现代化建设服务。”(6)《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第376-377页。在2018年全国教育大会、2019年学校思想政治理论课教师座谈会上，习近平总书记又强调了“四为”方针。2020年，习近平总书记对研究生教育工作作出重要指示，再次强调要坚持“四为”方针。这是我国高等教育发展的根本遵循，也是我国大学治理的基本理念和价值追求。

其次，治理结构突出党的全面领导。在新时代全面从严治党的背景下，加强党对大学的全面领导，成为完善大学治理结构的重要课题。2014年，党中央针对党委领导下校长负责制实施过程中存在的问题，专门印发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，通过理顺党委领导与行政负责的关系、健全党委与行政议事决策制度、完善领导班子协调运行机制等举措，进一步强化大学党委在治理结构中的领导核心地位。近年来，中共中央组织部和教育部制定有关文件，针对院(系)党的领导存在弱化问题，明确了院(系)党委的职责，进一步强化了院(系)党的领导。

再次，治理机制突出学术事务去行政化。在推进现代大学制度建设的过程中，教授治学和学术民主受到前所未有的重视。针对大学学术委员会运行机制存在的问题，2014年我国教育部专门颁布《高等学校学术委员会规程》，确立了高等学校学术委员会校内最高学术机构的地位。这个规程于2014年3月1日起施行，明确了学术委员会的职权、组成、运行规则和条件保障，同时限制了校院两级党政领导进入学术委员会的比例，推动学术事务去行政化迈出了重要一步。2017年，在深化高等教育领域简政放权、放管结合、优化服务改革中，教育部、中央机构编制委员会等部门明确要求完善学术评价体系和评价标准，持续推动学术事务去行政化。

二、中国特色大学治理的内在逻辑

中国特色大学治理不是照抄照搬西方大学治理的结果，而是在党的领导下经过长期反复探索、不断改革创新的演进结果。以党的领导确保治理正确方向、以遵循学术规律为前提构建制度体系、以能力建设提升治理效能是历史发展的基本经验，也是新时代推进中国特色大学治理现代化必须遵循的基本要求。

(一)以党的领导确保治理正确方向是中国特色大学治理的根本

为谁服务，是大学治理的政治方向；谁来治理、谁来决策，是坚持正确政治方向的治理保障。马克思主义认为，教育是由社会关系决定的。纵观大学发展史，为阶级统治服务、为国家服务是大学治理政治逻辑的集中体现。在中世纪，大学因宗教而生，为宗教服务，“僧侣获得了知识教育的垄断地位，因而教育本身也渗透了神学的性质”(7)《马克思恩格斯全集》第10卷，北京：人民出版社，1998年，第482页。。尽管被誉为“现代大学之母”的柏林大学拓展了科学研究功能，以威斯康星大学为代表的美国现代大学拓展了社会服务功能，但它们依然坚持国家利益至上。正如马克思和恩格斯在《共产党宣言》中对资产阶级教育的驳斥，你们的教育“不也是由社会通过学校等等进行的直接的或间接的干涉决定的吗？共产党人并没有发明社会对教育的作用；他们仅仅是要改变这种作用的性质，要使教育摆脱统治阶级的影响”(8)《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，2012年，第418页。。可见，为国家服务或为治国理政服务，是大学治理的必然要求。中国特色大学治理的首要问题，就是如何从制度上保障大学始终坚持正确的政治方向，这就需要从治理结构上加以解决，明确谁来主导大学治理、掌握大学的决策权。我国高等教育取得的辉煌成就雄辩地证明，加强党对高校的全面领导，实行党委领导下的校长负责制是历史的选择，也是中国大学的根本特色和最大优势所在。

(二)以遵循学术规律为前提构建制度体系是中国特色大学治理的基础

大学制度体系是大学治理的基本依据，大学治理必须依据制度展开。中国特色大学治理的持续演进，是中国特色大学制度体系从不完善走向完善的过程，也是中国特色与学术特性的有机统一、不断融合的过程。

中国特色大学治理，是“从宏观上位层级的国家治理体系下移至教育领域微观治理单元”(9)张衡、眭依凡：《大学内部治理体系：现实诉求与构建思路》，《高校教育管理》2019年第3期。。这就决定了中国特色大学治理在演进过程中，必然嵌入中国特色的制度文化，具有文化的嵌入性特征。一方面，制度文化的嵌入形成了中国特色大学治理所具有的独特治理结构优势。今天的中国特色大学治理显然有别于西方国家的大学治理。另一方面，制度文化的嵌入推动中国特色大学治理随时代发展而变革。政策是推动大学治理的重要力量。(10)张德祥：《1949年以来中国大学治理的历史变迁——基于政策变革的思考》，《中国高教研究》2016年第2期。正是由于文化的嵌入性，大学治理变革始终与国家治理改革同频共振、同向而行。

然而，完善大学制度体系必须根据学术活动的特殊性充分考虑大学治理的特殊性，以确保制度体系科学有效。探索学问、传播真理是大学的基本职能。正是凭借对学问的探索、对真理的追求，大学才能在人类社会知识创造、知识传播、知识应用的链条中占据核心地位，才能在国家创新体系中发挥关键作用。从中国特色大学治理的演进历程来看，不论是法律法规和党内法规，还是学校层面的大学章程与各项规章制度，都越来越注重遵循高等教育规律和学术规律，大学制度体系日益科学化。党的十九届四中全会强调指出：“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。”(11)《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第127页。今后，以遵循学术规律为前提不断完善大学制度体系，仍然是推进新时代中国特色大学治理现代化的重要基础。

(三)以能力建设提升大学治理效能是中国特色大学治理的关键

提高办学质效、实现有效治理，是中国特色大学治理的必然追求。制度体系的完善，并不意味大学治理效能的自然提升。提升大学治理效能，关键在于治理能力的提升。大学各级领导班子和干部队伍肩负着贯彻落实党的教育方针政策、回应经济社会发展需求、推动大学改革发展的重要使命，领导班子和干部队伍的治理能力与大学治理的效能息息相关。从中国特色大学治理的演进来看，高校党的领导、党的建设不断强化，治理的法治化、科学化、民主化水平不断提升，对领导班子和干部队伍的能力建设也提出了更高要求。推进新时代大学治理现代化，既要坚持正确的政治方向、健全大学制度体系，也要注重加强领导班子和干部队伍建设，不断提升大学的治理能力，从而把制度优势转化为治理效能。

三、新时代中国特色大学治理现代化的推进路径

推进新时代中国特色大学治理现代化，必须坚持历史与逻辑相统一，把加强党的领导和党的建设有机融入大学治理体系和治理能力建设，确立以“四为”方针为导向的大学治理理念、完善以党的全面领导为根本的大学治理结构、健全以民主集中制为原则的大学治理机制、提升以执政能力为重点的大学治理能力，为高等教育强国建设提供制度支撑。

(一)确立以“四为”方针为导向的大学治理理念

我国是中国共产党领导下的社会主义国家，这就从根本上决定了“四为”方针是新时代中国大学治理的价值导向，大学治理必须旗帜鲜明地坚持“四为”方针的总要求、总方向。要确立以“四为”方针为导向的大学治理理念，牢牢把握中国特色社会主义大学的正确治理方向，确保高校落实立德树人根本任务。要紧紧围绕健全立德树人落实机制，坚持以人民为中心发展教育，始终把为师生提供高质量的服务、提升办学质量水平作为大学治理的出发点和立足点；坚持党对高校的全面领导，把抓好学校党的建设和思想政治工作作为办学治校的基本功，切实做到为党育人、为国育才；要牢牢把握社会主义办学方向，教育引导师生坚定不移走中国特色社会主义道路；要主动适应现代化建设的需要，积极探索社会参与大学治理的途径，增强大学服务国家创新发展的能力，在学科专业布局、人才培养质量、科学研究等方面更加主动对接社会需求。

(二)完善以党的全面领导为根本的大学治理结构

习近平总书记强调，加强党对教育工作的全面领导，是办好教育的根本保证。(12)教育部课题组：《深入学习习近平关于教育的重要论述》，北京：人民出版社，2019年，第12页。完善新时代的大学治理结构，最根本的是要坚持和落实党的全面领导。从近年来中央和地方党委巡视高校反馈的问题来看，加强高校党的全面领导、推进党委领导下校长负责制的贯彻落实仍然需要引起足够的重视。如从2017年中共中央纪委公布的中共中央直接管理的高校巡视反馈情况来看，在29所高校中，执行党委领导下校长负责制不到位、有差距的就有25所高校，占比86.2%。(13)王强：《十八届中央第十二轮巡视公布二十九所中管高校巡视反馈情况》，《中国教育报》2017年6月22日。从2020年4月贵州省委巡视组公布的高校巡视情况来看，在16所高校中，执行党委领导下校长负责制不到位、有差距的高校有11所，占比68.8%。(14)《省委巡视组集中反馈高校巡视情况》，《贵阳晚报》2020年4月16日。为此，要从校、院(系)两个层面完善以党的全面领导为根本的大学治理结构。一方面，要切实落实好党委领导下的校长负责制。党委领导重在坚持集体领导，把方向、谋大局、做决策，切实肩负起管党治党、办学治校的主体责任。校长负责重在执行层面，依照法定职责，贯彻落实党委决策和部署。党委的全面领导，还要体现为总揽全局、协调各方，加强对学术委员会、教授委员会、工会、团委、学生会等各类组织的领导和支持，形成推动高校高质量发展的整体合力。另一方面，要重视发挥院(系)党组织在大学治理中的重要作用。院(系)党组织是落实把党的领导贯穿办学治校、教书育人全过程的重要力量。当前，党的领导融入大学治理还存在层层递减的问题，把党的领导贯穿办学治校、教书育人全过程的目标还未完全实现。因此，院(系)党组织要发挥政治核心作用，在事关院(系)办学方向、教师队伍建设、师生员工切身利益等重大事项上，充分发挥“议大事、谋大局、管方向”的作用，确保正确的政治方向。

(三)健全以民主集中制为原则的大学治理机制

如何做到科学决策、民主决策、激发活力是大学治理机制的关键问题。新时代的大学治理必须以民主集中制为原则，创新治理机制，把集中和民主有机结合起来，确保高校科学决策、民主决策，充分凝聚师生智慧，调动各方面的积极性、主动性和创造性。为此，要把党的领导贯穿决策全过程，健全高校党委会、常委会、校长办公会和院(系)党委会、党政联席会议事规则，坚持集体领导与个人分工负责相结合。高校人才培养和知识生产活动的特殊性，决定其必须遵循高等教育办学规律，尊重知识生产的特殊性。这就要求党委在决策时认真听取师生的意见，学术性的重大事项决策前要组织专家论证，确保决策科学化、民主化。对具体学术事务，要充分发挥学术委员会、教授委员会的学术决策、咨询和评议功能，进一步推进大学学术事务去行政化。要深化评价机制和激励机制改革，发挥好导向作用。当前，高校中还存在只教书不育人、重科研轻教学、以刊评文、以SCI论英雄等顽瘴痼疾，不仅扭曲了科技创新的价值追求，而且导致学术界急功近利。对此，要通过制度创新，坚持正确的导向，引导广大教师把时间和精力用于教书育人，切实落实立德树人的根本任务。特别是为了应对关键技术“卡脖子”问题，我国大学必须深化以评价机制和激励机制为重点的学术治理机制改革，积极营造良好的学术生态环境，引导广大科技工作者围绕国家战略需求和经济社会发展需要，加强科研攻关，贡献高校力量。

(四)提升以执政能力为重点的大学治理能力

大学治理能力是把中国特色大学制度优势转变为大学治理效能的关键。推进中国特色大学治理现代化，不仅需要先进的大学治理理念、完善的大学治理结构、健全的大学治理机制，而且需要一批具有较强治理能力的高校各级领导班子和干部队伍。当前，走中国特色高等教育现代化之路，实现2035年教育现代化目标，对高校各级领导班子和干部队伍的能力素质提出了更高的挑战和要求。提升以执政能力为重点的大学治理能力，要着重提升政治引领能力、组织动员能力、改革创新能力和依法治校能力。提升政治引领能力，就是要加强对师生员工的思想政治引领，深化习近平新时代中国特色社会主义思想的理论武装工作，树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”。提升组织动员能力，就是要组织动员师生员工积极参与大学治理，保障教授治学、师生参与民主管理的权力，凝聚师生员工的智慧，推动大学改革发展创新。提升改革创新能力，就是要增强问题导向意识，深化改革创新，加快实现高等教育内涵式发展。提升依法治校能力，就是要善于以法治思维协调利益、化解矛盾、推动发展，不断推进各项工作规范化、法治化。