影响民办高校内部治理模式的因素分析

刘 绪

（南方科技大学高等教育研究中心，广东 深圳 518055）

一、大学治理

治理是组织内权力分配及其与外部利益相关者互动的过程[11]；这一过程关注谁决策、谁负责、谁有发言权以及谁的发言权大等问题[12]。治理的形式并非一成不变，而是随所处内外环境的变化而变化[13]。大学治理形态是大学治理模式在治理实践中多样化与丰富性的体现[14]。影响大学内部治理的因素包括分布于组织中的权力分配、组织成员的使命感、价值认同及其专业化程度[15]。大学文化、领导风格、组织成员共同的价值观也是影响大学治理的内部因素[16]。大学治理需充分考虑其特定的发展阶段、既有文化和发展条件[17]。当组织规模较大时，更多的授权有利于组织取得良好业绩；反之，垂直式的决策更有利于提高效率[18]。

高等教育实践中，治理作为一种学术和政策话语十分流行。大学总是嵌于一定的政治、经济和文化体系内。要想真正理解大学的治理，需要将大学行政权力同其所根植的国别及时代背景结合起来[19]。中国大学治理的特征可能受历史传统、外来环境和大学驾驭各种因素的能动性的影响；嵌入一定社会背景中的组织带有社会背景的印记，外部技术环境和制度环境作用于组织，大学治理除了要协调内部要素，还要应对外部环境的影响[20]。有效的大学治理需要保持大学内部力量与外部影响包括市场与政府之间的均衡[21]。本研究中的内部治理指大学层面的决策和运行，具体指大学通过某种权力框架分配资源、促进发展。

作为社会组织治理的重要组成部分，近年来私立高等教育治理备受学界关注。国内外学者探讨了不同政治和经济背景下的私立高等教育治理及政府和大学间的权力博弈。在葡萄牙，高等教育系统的急剧扩张和生育率的下降加剧了高等教育机构间的竞争，部分大学为实现自身利益而牺牲公共利益，政府通过各种措施予以干预[22]。在新加坡和马来西亚，政府推动了一系列高等教育私有化和企业化的改革，促使高等教育多样化发展[23]。在政府和市场关系的张力中，大学内部治理错综复杂，私立高等教育治理呈现与企业相似的任务和活动[24]。作为社会转型期发展起来的特殊组织形式，我国的民办高等教育公益性弱、寻利性强[25]。新版《民办教育促进法》发布后，集团化发展成为民办高等教育的新特征。集团化办学具有规模化效益、拓宽经费渠道、节约办学成本等优势，也存在一定的办学质量和监管盲区风险，教育的公益性可能被削弱[26]。在推进国家治理体系和治理能力现代化的宏观背景下，应加强顶层设计，加快民办高等教育管理转型，从单向管理走向多元治理[27]。

二、研究设计

（一）比较个案研究

研究采用质性研究方法，通过了解学校的发展路径和轨迹，分析影响民办高校内部治理模式的因素。根据民办高等教育现行管理体制，各省教育部门基于国家法规政策，结合地方社会经济发展水平，制定各省民办高校规章制度，不同省份间的政策呈现一定差异。考虑到政策、社会经济发展水平等外部因素可能影响学校的内部治理模式，研究选择位于同一省份的三所学校收集数据。截至2020年底，该省共有普通高校100 余所，民办高校占学校总数的三分之一。该省民办高校的治理模式总体上包括三种类型，即董事会参与学校日常管理、董事会不参与日常管理和家族治理三种模式。研究将不同治理形式作为选择个案的基本标准，并最大限度地选择具有不同办学特征的学校，包括区域位置、建校时间、学生规模、办学层次等，分别为A、B、C三所学校。学校概况如表1所示。

表1 学校概况

（二）访谈和分析

如表2 所示，研究的访谈对象包括董事会成员及学校领导。考虑到政府是民办高校治理宏观政策的制定者，研究也访谈了教育行政部门的领导。为搜集更多来自第三方的评价，研究还访谈了部分从事民办高等教育研究的学者及非个案民办高校的领导。

表2 访谈情况

访谈数据采用主题分析法。通过数据，分析出与研究相关的主题，简洁有力地反映数据内容。主题分析分为五个阶段，包括熟悉数据、产生初始编码、产生初始主题、合并主题及形成报告[28]。具体操作上，研究采用混合型主题分析法，将自上而下的文献演绎和自下而上的数据归纳分析相结合。如表3 所示，研究基于研究问题和文献产生了部分先验编码。

表3 研究的先验编码

研究通过Nvivo 数据分析软件，从数据转录文本中生成系列后验编码[29]。首先将访谈文本输入软件，对文本逐行编码。编码过程中，一系列问题跃然纸上。例如：不同学校在内部治理上的差异是什么？导致这些差异的原因是什么？怎样评价这些差异？出资主体和政府在学校内部治理中的角色是什么？这些源于数据的问题也不断引导着数据分析。基于系列编码，归纳总结出11 个主题、5 条主线。如表4 所示，这些主线和主题从不同维度阐述了民办高校内部治理的实践和模式。

单支烟重量主要取决于卷入烟条的烟丝量和紧头位置偏差。所以重量控制系统应该确保卷入烟条烟丝量的稳定，可通过调节平准盘高度实现；同时应该有效控制紧头位置偏差，可通过调节平准盘相位实现。

表4 数据分析主题和主线

数据收集和分析是一个动态过程。第一轮数据分析结果展示了学校内部治理的多样性和复杂性。数据收集结束后，三所学校的内部治理模式发生了不同程度的变化，包括更换董事长和校长、增加学校领导及修改章程。为进一步了解学校内部治理模式调整的过程、原因及其对学校发展的影响，笔者于两年后重访了所有被访者和新增的学校领导。两轮共计进行了48人（次）访谈。

此外，研究梳理和分析了自20 世纪80 年代以来关于民办高等教育发展和内部治理的系列政策文件32 份，包括国家教委1987 年颁布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》，中共中央、国务院1997年颁布的《社会力量办学条例》以及国务院2021年颁布的《民办教育促进法实施条例》等。个案比较研究的优势在于深入讨论每一个具体的个案。研究选取的三所学校处于同一外部政策环境，有着不同的发展轨迹和治理模式，并处于不同的发展阶段。考虑到我国东部、西部和中部之间社会经济发展水平存在一定差异，三个个案学校并不能代表全国民办高校的内部治理情况。尽管如此，该研究有助于我们理解民办高校内部治理模式的多样化及影响民办高校内部治理的因素。

三、学校的设立及其不同发展阶段

（一）学校的设立

20世纪90年代，全国不少地方涌现出公办高校与校外机构联合举办的民办二级学院。A学校的前身是公办高校下设的民办二级学院。受访者表示：“此种形式的办学，教育部门既没说同意，也没说不同意。我们认为政府不表态就是默许，就开始做了。”2006年，教育部要求公办高校停止举办民办二级学院。A学校董事会合并了该公办高校下属的另外三所民办学院，成立了独立举办的民办院校。B 学校成立于1997 年，也是公办高校的二级学院，2003 年设立独立学院，2013 年脱离母体高校。受访者表示：“申报独立学院时，董事会犹豫不决，因为看不清政策前景，院长坚决申报独立学院；当时观望的很多学校很后悔，想看看情况再说，结果错过了机会。”“政策出来时不抓紧，说不定很快就会调整，机会可能转瞬即逝。”政府政策是学校改革发展的重要推手，但学校对政策的解读是学校是否实施改革的重要因素。C 学校源于80年代初的农村广播电视学校，90 年代初转型为中等职业学校，培养进入城市的农村务工人员，2011 年设立了高等职业技术学院。民办高校在发展过程中经历了不同阶段。一般情况下，作为法人机构，学校在注册为独立法人前，通过多种形式的运行，在实践中积累发展经验，研究把这一阶段称为学校的发展初期。学校作为独立法人注册备案，进入稳定发展阶段，研究把这一阶段称为学校的运行期。

（二）发展初期

学校设立初期，举办者和学校的日常管理团队、内部治理模式、学校未来的发展均处于不稳定阶段。在A 学校，第一个举办者终止与公办高校的合作后，公办高校重新引进举办者，重建学校的管理团队和内部治理模式。B 学校在成立的第二年，主要举办者撤回资本，现任举办者接管了学校的债权债务，重组董事会和校务委员会，直接管理学校的日常运行，并招聘了富有高等教育管理经验的校长，学校现有内部治理模式初具雏形。C 学校在办学初期由8 名个体法人分别出资，举办者的办学思想不统一，学校一度面临关闭的风险，而后学校的现任举办者即董事长购买了其他7名出资者的股份，成为单一举办者，并直接负责学校的日常运行。

变化和不稳定是学校发展初期内部治理模式的主要特征。学校成立之时，民办高等教育处于发展初期，行业发展无既有经验可循，学校面临的外部政策环境不稳定。学校发展的不确定性及不同利益主体的利益诉求，都可能影响举办者对学校发展的信心。在此阶段，举办者、学校领导以及内部治理模式出现调整的可能性比较大。

（三）运行期

1.稳定发展阶段

学校经历了发展初期的调整后，可分为稳定发展和巩固调整两个时期。在稳定发展阶段，学校规模不断扩大。在A学校，学生人数从2009年的2000人增加到2015 年的15000 人。董事会与管理团队间分工明确：董事会由举办者及其任命的代表组成，董事会成员不参加学校的日常管理；管理团队执行董事会的决议，对董事会负责。举办者与管理团队在工作中不断增进了解，建立了良好的互动关系，学校治理模式趋于稳定。在B 学校，学生人数从2004 年的2000 人增加到2015 年的24000 人，学校董事会、校务委员会和党委高度整合，董事长由举办者担任，直接参与学校的日常管理，和校长形成了学校日常运行的最高决策层。在C 学校，学生人数由2011 年的700 人增加到2014 年的3400 人，学校党委书记由举办者担任，负责学校的日常管理。在稳定发展阶段，学校的办学规模迅速扩大，稳定和发展是这一阶段学校内部治理的基本特征。总体上，这一阶段的治理模式受学校发展初期治理模式的影响较大。由熟悉高等教育管理的团队负责学校运行，出资主体与管理团队间良性互动，对于学校这一阶段的发展较为重要。

2.巩固调整阶段

随着学校的发展，学生和教职工规模不断扩大，学校内部治理过程中的矛盾逐渐凸显，内部治理模式进入新一轮的调整阶段，以应对新的挑战。常见的方式包括调整董事会和管理团队的职责和权利、增加董事会和管理团队成员以及修订章程等。

这一阶段，A 学校成立了新一届董事会。学校的发展经验证明了既有内部治理模式的优势。新一届董事会在保留既有治理模式的基础上，增设了独立外部成员，修订了学校章程，细化了董事会和管理团队的分工，并授予管理团队更多的独立自主权。B 学校脱离母体学校，转设为独立举办的民办高校后，董事会不再设立代表公办高校的成员，但增聘了两名富有高等教育管理经验的成员，并提拔了两名中层干部担任学校的副校长。C学校的举办者在办学实践中认识到家族治理模式的不足，调整了董事会的成员结构，包括董事会的家族成员退出董事会、董事会设立校长和教职工代表席位；董事长退出学校的日常管理，并聘任了富有高等教育管理经验的校长，授权其组建专业管理团队。基于既有模式的调整是这一阶段内部治理呈现出的基本特征。如表5所示，通常情况下，民办高校的内部治理模式呈现出动态调整的过程。这一过程中，每一阶段的模式与前一阶段紧密相连。全面的调整常见于大学的发展初期；随着学校的发展，调整速度放缓，呈现出渐进式调整的模式。

表5 内部治理在学校发展不同阶段呈现的特征

受不断变化的内外部环境影响，学校处于不同发展阶段的时间长短也不同。内部治理模式受组织发展生命周期的影响，当既有模式不适应组织发展需求时，治理模式将发生变化[30]。因此，研究民办高校的治理模式不仅需要考虑学校当前的治理模式，还要考虑大学所处的发展阶段及其治理模式的发展轨迹。随着办学规模的不断扩大，学校的内部治理更易呈现出垂直化的管理模式和分权机制。

四、学校的举办者

第一，举办者的办学目的影响着学校的内部治理模式。受访者指出：“举办者可能希望获得经济回报，可能希望获得社会声誉和认可，或可能只是想为社会做点贡献，或者兼而有之。”如果举办者的办学目的是快速获得经济回报，学校内部治理模式围绕这一办学目的设置的可能性较大。例如，举办者可以直接参与日常管理，减少教职工人员数量，尽可能地降低办学成本。如果举办者认识到通过办学获得经济回报是一个长期过程，学校将更有可能建立长期发展战略，聘任专业的管理团队，推动学校的长期可持续发展。

第二，举办者的数量影响着大学的内部治理模式。如果学校有多名举办者，或举办者由个人和机构组成，举办者间需要建立清晰的责权利分配机制。董事会内部以及董事会与学校管理团队之间在日常管理过程中清晰的责任和权利分配机制，可以增强举办者出资办学的信心。此种情况下，如果举办者本身不具备参与日常管理的条件，比如缺乏高等教育管理经验或高等教育行业的从业背景，举办者可能聘请专业的管理团队负责学校的日常运行管理。

第三，举办者或董事长是否直接参与大学日常管理，影响着学校的内部治理模式。当举办者具有高等教育领域的工作经验，或有充足的时间和精力时，参与学校日常管理的可能性较大。例如，在A 学校，举办者工作于不同城市，忙于不同事务；B学校的举办者有丰富的办学经验，熟悉行业发展动态；C学校的举办者有丰富的职业教育管理经验。受访者表示：“举办者在非教育行业有企业，规模很大，无暇顾及学校的管理，聘请专业团队是最有效的方法”；“举办者在职业教育方面有经验，也希望降低办学成本，学校没有聘任专门的管理团队”。如果举办者参与学校的日常管理，举办者成为学校决策和日常管理的权力中心的可能性较大，从而直接影响着学校的治理模式。

五、由举办者聘任的学校领导

第一，校长的专业能力影响着学校的治理模式。一般情况下，学校日常管理中，校长有足够的话语权，通过系列决策影响着学校发展。A 学校受访者表示：“重大决定校领导要统一意见，决策在执行过程中遇到抵制时，校长的态度和能力直接影响着决策推行的进度”；“校长行政能力强，对学院当前和未来的发展有很多想法”；“校长是董事会成员，董事会的决策校长都参与”。B学校受访者表示：“校长内心很强大，他在学校发展过程中发挥了决定性的作用”；“此前的几次争议，校长都坚持自己的观点并说服大家采取了他的观点，从学校的发展情况看，他的坚持是对的”。C学校在发展初期没有聘任专业的全职校长，受访者表示：“我们对学校的发展方向、如何办大学比较困惑，艰难地运行了几年，大家都认识到必须请懂行的校长”；“学校需要一个经验丰富的校长，带来好的发展理念和管理方法，建立专业的管理团队”。作为学校日常运行的负责人，校长的话语权和专业能力对学校的发展发挥着重要影响。

第二，举办者对校领导的认同度影响着学校的治理模式。董事会和校长的沟通交流在民办高校内部治理中发挥着重要作用。好的治理模式要求董事会、校长和学校领导间相互尊重和信任[31]。举办者对学校领导的认同度越高，授予领导团队在学校日常运行中更大自主权的可能性越大。A学校受访者表示：“校长及校务委员会懂高等教育管理，学校的日常运行由他们负责”；“举办者高度认可校务委员会的工作，在学校章程的修订版中进一步明确了彼此的责权利，日常管理完全由校务委员会负责”；“董事会认为，我（校长）了解每个校领导的工作表现，授权我负责所有校领导的年度评估”。B 学校受访者表示：“董事长很信任校长，如果现任校长退休，找到如校长一样专业能力出色、能赢得董事会信任的领导不容易。”C 学校受访者表示：“校长是高等教育管理专家，举办者非常信任他”；“我（董事长）的角色是为学校的发展提供后勤保障，学校的教学、科研、人事都是校长决策，校长是专家，他的意见很重要”；“校长来了以后，董事长完全退出了学校的日常管理，因为董事长对校长的专业能力很有信心”。这一过程中，举办者对校领导的认同度也受到学校领导专业化程度的影响。

第三，成就感和动机影响着学校领导的工作积极性。A学校受访者表示：“我们如果不尽心尽责做好工作，就是对学生不负责”；“看到学校一批既懂专业又懂管理的中层干部成长起来，他们可以去影响更多的老师，很有成就感”。B 学校受访者表示：“我过去20年的时光都在学校，为学校的发展尽力了”；“过去这些年，我的个人发展和学校的发展早已融为一体”。C学校受访者表示：“尽最大努力服务于学生和学校，这是对一名教育工作者的基本要求”；“我大学毕业后的几十年都在这个校园里，对这里的一草一木充满了感情”。学校领导在工作中体现了极强的责任感，服务学校发展的同时，也实现了自我价值。

六、政策建议

（一）加大党组织建设力度，突出公益导向

研究表明，学校党组织通过发挥政治核心作用，确保了民办高校的社会主义办学方向。尤其在宣传和执行党的路线、方针、政策，全面领导学校党建、思政和德育工作，以及化解管理人员间的矛盾等方面，党组织发挥了重要作用。研究发现，在监督学校坚持教育公益性原则、依法治教、规范办学等方面，需要进一步加强党组织的作用。2017 年印发的《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》指出：“要建立健全党组织参与决策和监督的机制，保证党组织在重大事项决策、监督、执行各环节有效发挥作用”；“民办学校党组织书记应通过法定程序进入学校董（理）事会”。民办教育进入分类登记管理时代后，民办高校需进一步发挥党委的政治核心作用，确保民办高校始终坚持社会主义办学方向和教育公益性原则。近年来，浙江、湖南、黑龙江等多省市，由省委统一组织选拔，向民办高校派驻党委书记，切实加大党组织的建设力度。一方面，在办学过程中，民办高校的举办者应进一步为党建工作提供充足条件，充分落实党组织负责人进入学校的决策机构和监督机构，确保党组织在重大事项决策、监督、执行各环节发挥作用。另一方面，需要通过学习、培训等方式，不断提高民办高校党组织负责人和干部的能力，以应对分类管理后，民办高校在发展过程中遇到的新问题和新挑战。

（二）尽快完善章程的内涵和功能，提升依法治校水平

本研究中，部分受访者强调了章程的重要性；另一部分受访者认为章程在学校日常运行中并未完全发挥作用。依法治校是民办高校内部治理的基本要求。章程是指导民办高校内部治理的纲领性文件，既是学校内部治理的准则，也是处理学校与政府、社会等外部利益相关者关系的依据。《实施条例》强调：“民办学校应当将章程向社会公示，修订章程应当事先公告，征求利益相关方意见。”当前，民办高校都建立了章程，也通过章程明确了不同治理主体和利益相关者的责权利关系。但是，章程在实践中的内涵和功能需要进一步完善，提升依法治校水平，切实发挥章程的法律效力和权威性，并据此规范和约束各方权力主体的行为。同时，学校内部的日常运行中，需要建立与章程相适应的配套制度体系，并健全和落实章程实施的监督及问责机制，确保章程落地生效。

（三）加强董事会和监事会建设，规范决策程序

《实施条例》指出，民办学校需定期召开董事会会议，所有重大事项表决须征得三分之二以上董事同意。这对民办高校决策机构的议事程序提出了具体要求。民办高校需要尊重教育发展规律，兼顾各方利益主体的权利，健全学校的决策机构设置，明确董事会的责任和权利，完善董事会运行的制度规范，建立有效的运行监督机制和科学的成员结构。董事会需要积极吸收熟悉高等教育规律、富有高等教育从业经验的成员，确保学校发展的决策既兼顾利益相关者的合法权益、又遵循学校发展的实际需要和教育发展规律。举办者参与学校日常管理时，章程需要对举办者的责、权、利有明确、清晰的界定。董事会成员调整等重大信息应及时向社会公开，接受监督。

民办高校需要完善监事会制度，构建保障监事行使职权的体制机制，充分发挥监事在内部治理中的监督和预警作用。目前，民办高校内部治理结构中，家族化的现象不少。《实施条例》规定：“理事会、董事会或者其他形式决策机构组成人员及其近亲属不得兼任、担任监督机构组成人员或者监事。”民办高校需要进一步完善监事会制度，规范决策程序，创新监事激励约束措施，构建保障监事独立行使监督职权的体制机制，发挥其监督预警的作用，为民办高校的发展保驾护航。

（四）强化管理团队的专业化建设，增强内部治理能力

学校领导是学校内部治理过程中的执行主体，其专业素质和领导力在学校发展过程中发挥着重要作用，关系到学校治理目标的实现。民办高校的发展涉及一系列利益相关者，包括举办者、管理者、教职工、学生、社会和用人单位等。落实新版《民促法》及《实施条例》，促进民办高等教育分类管理，必然涉及多方利益主体及一系列显性、隐性利益的分配与取舍，需要强有力的管理团队来制定和落实系列政策，缓解学校在新的发展阶段面临的矛盾。民办高校需高度重视校级层面管理团队的专业化建设，创设良好的环境，不断提高学校领导的专业素养和领导能力，通过规范的制度，完善学校领导的培训和专业发展机制，不断提升学校高层管理队伍的动态学习能力和领导力，从而增强学校内部治理的能力。