困境未成年人家庭教育保障体系的构建

杨 艳

随着经济发展和社会转型，在西方文化的冲击下，我国家庭结构发生新的变化，单亲家庭、重组家庭的出现打破了传统的家庭结构模式；在工业化、城镇化进程的推进下，正常的家庭状态发生改变，留守家庭、流动家庭数量不断增加。“根据民政部2018年最新统计，全国有农村留守儿童697万余人”。(1)张雪梅：《家庭教育是预防未成年人违法犯罪的关键和基础》,载搜狐网，https://www.sohu.com/a/343468819_100114，2021年3月1日访问。这些在时代发展的背景下无法避免的变动形势，导致诸多未成年人陷入困境，家庭教育实施过程中出现新的问题和困难，对未成年人的健康成长环境造成了影响，对家庭教育事业的发展带来了挑战。

由于监护缺失、教育不当等家庭教育问题，未成年人缺乏应有的关爱呵护及正确引导，容易出现心理健康问题、极端行为，甚至遭受不法侵害。“犯罪问题与家庭教育密切相关，问题少年可谓问题父母的产物”。(2)游涛、张莹：《以强制性亲职教育问责教养失职监护人——罪错未成年人监护人法律责任探究》，载《预防青少年犯罪研究》2015年第1期。“北京市海淀区人民法院2012年12月对1000名在押未成年犯的调查显示，57.9%的少年来自单亲、继亲或婚姻动荡家庭，其中半数以上少年曾脱离家庭监护单独居住。”(3)张雪梅：《家庭教育是预防未成年人违法犯罪的关键和基础》,载https://www.sohu.com/a/343468819_100114，2021年3月1日访问。这些问题严重影响社会和谐安定，引起社会各界高度关注。保障困境未成年人家庭教育是预防犯罪的对策之一，进一步加强困境未成年人家庭教育保障工作，为未成年人营造健康的成长环境成为国家重要而紧迫的任务。“在家庭教育法制化具体建设方面，其中，有针对性地开展对孤儿、农村留守儿童等特殊困境未成年人的家庭教育指导是人大代表迫切呼吁家庭教育立法目的之一。”(4)余俊：《特殊困境未成年人家庭教育的地方立法保障》，载《湖南师范大学教育科学学报》2020年第1期。

在十三届全国人大常委会第二十五次会议上，《家庭教育法(草案)》(以下简称《草案》)首次被提交审议，并向社会公开征求意见，预示着我国即将出台专门的家庭教育立法，家庭教育法律体系将逐步建立健全，家庭教育的法制建设即将进入新的阶段。值得注意的是，《草案(征求意见稿)》在强化家长家庭教育主体责任的同时，针对“有特殊需求”、有不良行为、有严重不良行为、涉嫌犯罪等困境未成年人的家庭教育问题，分别规定了提供指导服务和进行国家干预的保障策略。可见，困境未成年人家庭教育保障问题已经得到国家的重视。但由于相关规定过于原则、笼统，并未形成全面、有效的制度保障体系。因此，在《草案》征求意见稿正经历修订的当下思考和研究困境未成年人家庭教育保障问题，具有重要的意义。

一、环境考察：困境未成年人家庭教育保障工作之建设现状

(一)困境未成年人家庭教育保障工作之建设依据

近年来，为了弥补家庭教育立法的空缺，有效规范全国家庭教育工作，国家通过陆续颁布一系列指导和规范性文件，逐步加强政策引导，对家庭教育工作作出部署。困境未成年人家庭教育保障工作的建设也主要以国家、相关主管部门颁布的政策法规为指导依据。因此，为了了解目前我国困境未成年人家庭教育保障工作开展的环境基础，有必要对现有相关典型性政策文件进行系统梳理和回溯，从而掌握困境未成年人家庭教育保障工作开展的政策依据及策略措施。

1.国家相关发展规划为保障工作指明方向。近年来，未成年人健康成长问题越来越受到国家的重视。家庭教育工作进入社会事业发展大局，被纳入了国家行动计划，一系列全国儿童、家庭教育工作的纲领性文件和计划被陆续制定和颁布。随着家庭教育政策环境进一步优化，家庭教育政策顶层设计进一步加强，困境未成年人的家庭教育保障问题也被列入建设和发展目标中。

(1)国务院《中国儿童发展纲要》系列。1992年，国务院制定了我国第一部规划儿童工作发展的纲领性文件——《九十年代中国儿童发展规划纲要》，“这是国家首次颁发有关家庭教育的指导性纲要，从政策层面开始指导家庭教育的开展”，(5)薛二勇、周秀平、李健：《家庭教育立法：回溯与前瞻》，载《北京师范大学学报(社会科学版)》2019年第6期。开启了全国儿童事业发展的新篇章。之后每十年颁布新一阶段的规划纲要。

表1 国务院《中国儿童发展纲要》系列一览表

该系列纲要对儿童工作发展的主要目标和策略措施进行了规划，并在社会环境工作方面，对家庭教育保障工作提出了阶段目标及建设策略；强调应特别关注“困难条件下的儿童”保护和教育工作，并分别规定了相应的策略与措施，优化儿童成长环境，使困境儿童受到特殊保护，促进困境儿童的生存与发展，指导和推进全国各地开展困境儿童保护工作。

(2)妇联等部门《全国家庭教育工作五年计划/规划》系列。为了深入贯彻国家教育事业的发展，落实国务院《中国儿童发展纲要》制定的家庭教育目标，进一步指导和推进全国家庭教育工作，促进未成年人健康成长，全国妇联联合教育部等部门以五年为一个阶段，总结上一阶段的实施效果及经验，剖析当下家庭教育发展仍然面临的问题，制定新一阶段家庭教育工作总目标及实施措施，相继颁布了五部全国家庭教育工作计划/规划。

表2 妇联等部门《全国家庭教育工作五年计划/规划》系列一览表

该系列计划特别关注特殊困境儿童群体的家庭教育保障问题，将促进地区间家庭教育工作均衡发展、强化特殊困境儿童群体家庭教育支持服务作为重要目标，并对特殊困境儿童家庭教育指导服务工作的建设进行了规划，指明了困境未成年人家庭教育工作的发展目标和方向，指导和推进全国各地分阶段、分目标地开展困境未成年人家庭教育工作规划。

2.国家相关专门性指导文件为保障工作提供指导。随着国家对家庭教育日益重视，加强和改进家庭教育工作被提升为重要的国家任务。国家及各部委陆续出台了一系列指导性文件，对全国家庭教育工作开展部署，逐步形成了家庭教育工作指导体系。其中对困境未成年人家庭教育问题提出了相应的指导性意见，为保障困境未成年家庭教育问题提供了具体指导。

(1)中共中央、国务院加强思想道德教育建设的国家战略。改革开放以来，“国家结合社会发展需要，并针对家庭教育发展过程中发现的问题，强调要将思想政治建设、民族文化建设、爱国主义教育、素质教育、道德启蒙教育等多方面与家庭教育建设相结合，并提出了诸多具体性规定”，(6)孙艺格、曲建武：《我国家庭教育政策的演变、特征及展望》，载《教育科学》2020年第3期。家庭教育的内容被不断丰富。2004年颁布的《中共中央、国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》(以下简称《若干意见》)将加强和改进未成年人思想道德建设作为一项重大而紧迫的任务，提升到国家战略高度。为了实现全面提高未成年人思想道德素质的总目标，《若干意见》对单亲家庭、困难家庭、流动人口家庭的未成年人子女，以及孤残儿童、流浪儿童等部分困境未成年人家庭教育保障问题提出了指导意见。

(2)妇联、教育部等部委的《全国家庭教育指导大纲》系列。2010年，全国妇联与教育部等部委为深入贯彻落实《若干意见》，全面规范家庭教育指导内容和要求，提高全国家庭教育总体水平，促进儿童全面健康发展，在总结多年来家庭教育理论与实践经验的基础上，联合制定了《全国家庭教育指导大纲》(以下简称《大纲》)，这是我国第一部国家层面的家庭教育指导大纲，是全国各地开展家庭教育指导工作的重要依据。《大纲》将家庭教育根据年龄段以及特殊性进行分类指导，将特殊儿童、特殊家庭的家庭教育指导作为家庭教育指导的重要内容和要求之一，进行了专项规定，明确针对各种类型儿童和家庭的家庭教育指导举措，初步构建了困境未成年人家庭分类指导服务机制。2019年修订的《大纲》对各类特殊儿童、家庭的家庭教育内容进一步规范，提高了困境未成年人家庭教育的科学性、针对性、实效性。

(3)教育部加强家庭教育工作的指导性文件。为深入贯彻党的十八大以来习近平总书记关于家庭教育的系列重要讲话精神，全面落实国家家庭教育发展规划和政策，进一步指导和部署家庭教育工作，2015年，教育部印发《关于加强家庭教育工作的指导意见》(以下简称《加强指导意见》)，指出应充分认识加强家庭教育工作的重要意义。在“加快形成家庭教育社会支持网络”的目标下，提出社会应给予困境儿童更多的关爱和帮扶。鼓励和支持各类社会组织、企业、志愿者等社会各界应共同参与，“广泛开展适合困境儿童特点和需求的家庭教育指导服务和关爱帮扶”工作。

3.国家相关分类保障政策为保障工作提供借鉴。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《深化改革决定》)提出了“健全困境儿童分类保障制度”的重要改革目标之后，“困境儿童”群体权益保障问题逐渐受到了关注和重视，国务院、妇联教育部民政部等部委、各地方政府等层层落实，逐级响应，制定并颁布了关于加强困境儿童保障工作的相关指导性文件。2016年国务院颁布《关于加强困境儿童保障工作的意见》(以下简称《困境保障意见》)界定了“困境儿童”的范围，对加强困境儿童保障工作提出了意见，要求针对困境儿童监护、生活、教育、医疗、康复、服务和安全保护等方面的突出问题，根据困境儿童自身、家庭情况，运用社会救助、社会福利和安全保障等政策措施，建立困境儿童分类保障制度。江苏、吉林、河北、四川等地方政府相继出台关于建立困境儿童分类保障制度的实施意见，下属各市级政府纷纷根据实际情况制定了具体的困境儿童分类保障实施办法，逐步构建了全国困境儿童分类保障制度体系，为开展困境未成年人家庭教育保障工作提供了政策依据和有益借鉴。

(二)困境未成年人家庭教育保障工作之建设现状

困境未成年人家庭教育保障工作的建设主要依托于国家相关政策体系的发展。根据对涉及困境未成年人家庭教育的相关典型性政策文件进行回溯，可以发现，虽然相关规划和指导性文件繁多，各自制定的目的和角度不同，但已初步形成了系统化的政策体系框架。

1.困境未成年人家庭教育政策体系之发展

(1)从政策的贯彻落实角度，无论是在儿童工作还是具体的家庭教育工作方面，无论是发展规划还是具体的实施指导，都形成了自上而下，相互联动，互相支撑的政策体系框架。比如国家根据儿童和家庭事业发展的需要进行系统化的顶层设计；在国家相关发展规划的指引下，国务院及各有关部门、相关机构和社会团体制定实施方案，县级以上地方政府制定本地区的发展规划，形成了上下统一、协调推进的工作体系框架。

(2)从促进地区间家庭教育工作均衡发展的角度，形成以完善覆盖城乡儿童的基本医疗卫生制度、促进基本公共教育服务均等化、建立适度普惠型儿童福利体系等大政策环境支持下，建成适应城乡发展的家庭教育指导服务体系的规划体系框架。同时，也形成了困境未成年人家庭教育事业发展的大政策环境，为开展困境未成年人家庭教育保障工作指明了政策方向。

(3)从分类保障困境儿童的角度出发，形成在对困境儿童监护、生活、教育、医疗、康复、服务和安全保护等各方面实行分类保障的国家政策下，对各类特殊困境儿童家庭教育开展分类指导服务的分类保障工作体系框架。

2. 困境未成年人家庭教育保障工作之建设。这些纵横交错的体系框架，“形成了从中央到地方的家庭教育政策网络”，(7)薛二勇、周秀平、李健：《家庭教育立法：回溯与前瞻》，载《北京师范大学学报(社会科学版)》2019年第6期。为我国困境未成年人家庭教育保障工作的建设提供了有力的政策依据。随着相关政策体系的不断完善，困境未成年人家庭教育保障工作的建设内容和策略措施逐步健全。

(1)保障工作的实施对象方面。从《九五计划》仅包括离异家庭、代养家庭等群体，到《2011儿童纲要》包括农村留守儿童家庭、流动儿童家庭、有严重不良行为和违法犯罪行为的儿童家庭、受艾滋病影响儿童和服刑人员未满18周岁子女家庭、受暴力伤害儿童家庭、被拐卖后获解救的儿童家庭等，保障的“困境”群体不断扩大，满足和适应新时代发展的需求，解决经济发展和社会转型带来的家庭问题。同时，也体现了我国对未成年人权利保护和权益保障工作的不断重视。

(2)保障策略的建设目标方面。从《九五计划》以提高家长家庭教育知识为总目标，到《2012 规划》提出的“构建基本覆盖城乡的家庭教育指导服务体系”，再到《2016规划》以“到2020年基本建成适应城乡发展、满足家长和儿童需求的家庭教育指导服务体系”为建设目标，保障策略的建设目标逐渐清晰明确，而逐步促进地区间家庭教育工作的均衡发展的总体目标，充分体现了新时代国家治理对社会主义公平正义的价值追求。

(3)保障策略的建设方面。逐步健全困境未成年人家庭教育指导服务机制，如《2016规划》明确“强化特殊困境未成年人群体家庭教育支持服务”的目标，具体策略措施包括：以及时掌握儿童家庭监护、成长发展等状况和重点排摸留守、流动、贫困、重病、重残等儿童家庭的情况为原则，建立家庭教育服务综合信息平台或台账，逐步建立登记报告制度；对贫困地区家庭实施营养改善项目等民生工程，科学宣传育儿知识，提供公共网络家庭教育资源等。此外，《2011儿童纲要》还对父母或其他监护人不履行监护职责，或遭受严重侵害权益儿童、具有严重不良行为的儿童以及涉嫌违法犯罪的儿童等特殊儿童家庭教育问题，明确了相应的监督、干预等机制。可见，随着保障对象范围扩大和明确，相应的保障策略和措施正在不断建立和健全。

3.困境未成年人家庭教育保障工作之不足。国家相关政策体系的规划及有力支撑，为我国困境未成年人家庭教育保障工作创造了良好的政策环境及明确的建设方向，在缺少家庭教育立法的当下，发挥了规范和指导困境未成年人家庭教育保障工作的作用。但在保障工作的建设方面，仍然存在以下两个方面的不足。

(1)欠缺全面性。目前我国困境未成年人家庭教育保障工作的内容主要散见于与家庭教育相关的、不同系列的政策文件中，由于缺乏专门、统一的政策文件指导，造成了保障工作内容少、乱、错综复杂，且由于制定的目的、保护的领域不同，未能有针对性地涵盖所有困境未成年人家庭教育类型，因此，没有形成内容全面的保障体系。

(2)缺乏有效性。这一不足主要体现在政策的落实方面。首先，缺少法律的有效保障。由于没有统一的家庭教育立法，家庭教育的法律体系尚未形成，对于困境未成年人家庭教育保障工作的相关策略措施，只能通过其他相关的法律予以落实保障，且相关内容并不全面，不可能形成完整的法律保障体系，因此无法切实有效的予以贯彻落实。其次，缺少基层的有效落实。虽然国家相关政策体系已经基本形成了从上而下的工作体制框架，根据国家相关的规划和策略措施，国务院、各主管部门，以及各省级政府制定了相应的实施方案，但再具体到下面的各区市县等基层地方，国家的顶层设计可能更多的停留在了政策规划和指导意见的层面，在实际中，由于缺乏法律保障，没有引起重视，并未达到有效的贯彻落实。

因此，我国困境未成年人家庭教育保障工作，应从精准化、制度化的角度予以加强建设，进而构建全面、有效的制度性保障体系。在构建的路径选择上，应以分类保障为原则。一是精准攻坚各类困境情形。通过分类保障的方式，形成精准化的策略措施，对不同困境未成年人家庭教育情形实施分类保障，进而构建系统全面的保障体系；二是在出台专门性困境未成年人家庭教育立法的条件和时机尚未成熟的情况下，通过政策和法律，分类制定具体的保障策略和措施，从而予以有效落实，从制度层面切实保障困境未成年人家庭教育的正常、正确实施，保护未成年人的合法权益，为未成年人创造公正平等、健康积极的成长环境。

二、分类施策：困境未成年人家庭教育保障体系之精准化构建

党的十八届三中全会《深化改革决定》提出了“健全困境儿童分类保障制度”的重要改革目标后，形成了全国困境儿童分类保障制度体系，为困境未成年人家庭教育实施分类保障提供了有益借鉴；《大纲》等指导性文件对特殊儿童、特殊家庭的分类指导，为困境未成年人家庭教育实施分类保障提供了规范和指引；《未成年人保护法》第91条规定了对困境未成年人实施分类保障的原则，为困境未成年人家庭教育实施分类保障提供了法律依据。这些政策法律为选择将分类保障原则作为困境未成年人家庭教育保障体系的构建路径提供了可行性。

(一)关于“困境”的界定与分类

所谓分类保障，即应先明确分类。纵观我国涉及困境未成年人家庭教育的政策法规，缺乏对“困境”概念的统一界定，在名称表述、具体分类等方面，主要包括以下两种形式：一是没有统一的名称表述，仅简单列举，如《若干意见》列举了需要特别关心的特殊群体对象，包括单亲家庭、困难家庭、流动人口家庭的未成年人子女；二是有统一的名称表述，但没有统一的概念界定和分类。

序号文件名称统一名称表述包含的群体1《2011儿童纲要》特殊困难儿童孤儿、残疾儿童、贫困儿童、流浪儿童、有严重不良行为和违法犯罪行为的儿童此外还对受艾滋病影响儿童和服刑人员未满18周岁子女、流动儿童、留守儿童、受暴力伤害儿童、被拐卖后获解救的儿童等群体在社会福利、法律保护等方面进行了规定2《2016规划)特殊困境儿童群体留守、流动、贫困、重病、重残等儿童3《加强指导意见》困境儿童流动儿童、留守儿童、残疾儿童和贫困儿童4《大纲(修订)》特殊家庭离异和重组家庭儿童、农村留守儿童、流动人口家庭儿童、服刑人员家庭儿童特殊儿童智力障碍、听力障碍、视觉障碍、肢体障碍儿童

以上不同的概念界定和分类导致保护和保障的未成年人群体不同，虽然实行了分类保障或指导的原则，但实际由于并未涵盖所有困境类型，并不能精准、全面的予以保障。在制定分类保障策略，构建全面、精准的保障体系之前，有必要先对目前我国困境未成年人家庭教育问题中的“困境”进行明确界定和分类，即需要明确哪些属于“困境”情形。了解困境未成年人家庭教育的不同情形，产生的各种原因，亟需解决的各类问题，从而形成分类保障对策。

“对困境未成年人进行保护救助的基础和前提是科学合理地确定困境未成年人。”(8)上海市闵行区人民检察院课题组：《检察视野下困境未成年人特殊保护机制研究》，载《上海法学研究》2020年第12卷。我国目前关于“困境儿童”“困境未成年人”的规范性文件中，由于保护的领域不同，规范的对象不同，对于困境未成年人群体概念的界定角度和分类标准各不相同，主要是指由于监护人的缺失导致家庭教育无法正常实施，可能使未成年人陷入困境，从而影响未成年人的健康成长。这种情况主要集中发生在离异家庭、农村留守家庭、流动人口家庭、强制戒毒人员家庭、服刑人员家庭等家庭结构和状态特殊的未成年人，以及孤儿、流浪儿、弃婴等群体。当这些群体的未成年人父母或其他监护人由于务工、服刑等原因，无法对未成年人子女进行监护和教育，在家庭教育实施方面存在困难，可能影响未成年人健康成长，导致未成年人陷入困境。

2. 因无力实施导致困境。这种情况主要发生在未成年人由于自身原因，如在身体健康或心理健康等方面出现问题，比如智力障碍、听力障碍、视觉障碍、肢体残障等未成年人，遭受性侵、暴力伤害或其他违法犯罪行为侵害的未成年人，被拐卖后获解救的未成年人，以及有不良行为和严重不良行为的未成年人群体等。这些未成年人的父母或其他监护人由于缺乏专业的医疗或心理指导、矫正等知识，没有正确实施家庭教育的能力或条件，从而陷入家庭教育实施困境，也无法使未成年人摆脱困境、健康成长。

3.因无心实施导致困境。当父母或其他监护人不作为，拒不履行或者怠于履行家庭教育责任时，家庭教育无法正常实施。由于缺失父母的关心和陪伴，缺少应有的教育和引导，不利于未成年人的健康成长，容易导致未成年人误入歧途，陷入困境，比如出现有违法校规校纪、不良行为、严重不良行为，甚至涉嫌犯罪的行为。

4.因不当实施导致困境。“不当实施”包括错误的家庭教育内容、错误的家庭教育实施方式。“父母管教的影响力，不仅存在于儿童的行为，亦会对其心理、情绪、人际和社会化带来不容忽视的后果。”(9)王钟和：《亲职教育》，三民书局2009年版，第73页。家庭是孩子的第一个课堂，父母是孩子的第一任老师，父母或监护人应以促进未成年人健康成长为目的，以培养德智体美劳全面发展的未成年人为目标实施家庭教育，正确引导和影响未成年人。一旦家庭教育实施不当，错误的教育和引导会对未成年人的身心造成影响，在品行上发生偏差，从而导致未成年陷入困境，而打骂、冷暴力，甚至伤害未成年人的错误家庭教育方式，更加不利于未成年人的健康成长。

通过对困境未成年人家庭教育问题进行上述四种分类后，可以发现，其实困境未成年人家庭教育问题中的“困境”概念涵盖“家庭教育实施困境”与“未成年人困境”双层含义，两者之间相互影响。未成年人的自身困境可能导致家庭教育实施困难，而家庭教育的非正常实施，也容易导致未成年人陷入困境。因此，在解决困境未成年人家庭教育保障问题时，应以两者都摆脱困境作为有效解决的判断标准。

(二)困境未成年人家庭教育之分类保障机制

上述四种情况，实则反映了现代家庭教育实践中的四大困境，即：无人实施、无力实施、不实施以及不当实施。为了避免影响未成年人的健康成长，切实保障困境未成年人家庭教育的正常、正确实施，有效预防未成年人犯罪，应对上述四种情形下的未成年人及家庭给予更多地关注，以有针对性地解决问题为目标，根据不同的需求，分类开展保障工作，构建系统的保障机制，并最终形成精准、全面的困境未成年人家庭教育保障体系。

1.对于“无人实施”的情形。解决无人实施家庭教育的问题，应确立落实监护职责及全程监督的原则。首先应解决无人监护的问题，落实监护人并明确监护责任，从而保障家庭教育能正常实施。事后，对此类家庭进行特别关注，对在实施过程中遇到困难的，应及时提供指导和服务。相应的策略措施包括：(1)建立完善未成年人监护监督制度，包括对委托照护、临时监护、长期收养的事前评估、事后监督机制；(2)建立对更换监护人后的家庭教育实施情况进行及时掌握、重点排查、定期评估、按需指导、适时干预的全面监督机制。

2.对于“无力实施”的情形。对于无力实施家庭教育的家庭，应坚持按需提供指导服务的原则。根据困境的需求，提供相应的专业化的家庭教育指导服务，主要的策略措施包括：(1)建立健全家庭教育指导服务体系，由专业的家庭教育指导机构提供专业的家庭教育指导服务，包括事前的需求评估，持续性的专业指导，事后的跟踪随访、定期评估、按需指导；(2)完善基本医疗卫生、公共教育服务、适度普惠福利体系等社会保障制度，满足残疾或有心理健康等问题的未成年人的基本公共服务需求，为家庭教育的正常实施创造条件；(3)明确公安机关、人民检察院、人民法院的配合机制，如配合做好遭受违法犯罪行为伤害未成年人及家庭的救助、安置等保护保障措施。

3.对于“无心实施”的情形。对于父母或其他监护人拒不履行或怠于履行家庭教育职责的情形，应以加强监督和适时干预为原则，通过建立完善未成年人监护监督制度，保障家庭教育正常实施：(1)明确居(村)民委员会、学校等对父母或其他监护人履行监护职责的监督职责以及批评劝诫的权力，督促其切实履行家庭教育职责；(2)强化父母或其他监护人的监护职责，若经劝诫仍拒不履行，或者未成年人已在品行等方面出现问题，健康成长已受影响的情况下，父母或其他监护人拒不履行，则有必要采取一定的措施予以干预，责令改正，从而切实保障未成年人的健康成长。

4.对于“不当实施”的情形。错误的家庭教育可能会影响未成年的一生，因此，应以及时制止和纠正、强制指导和干预为原则，确立相应的策略措施：(1)完善未成年人救助机制、居(村)民委员会等知情单位或知情人的强制报告制度；(2)明确父母或其他监护人强制接受家庭教育指导的义务；(3)对于罪错未成年人家庭，应明确父母或其他监护人强制接受家庭教育指导的义务；(4)明确国家干预的权力及可采取的相应强制措施。对于拒不纠正，或拒不接受家庭教育指导的，必须采取一定的措施予以干预；对于不依法履行家庭教育职责，或者已经严重侵害被监护的未成年人合法权益的父母或其他监护人，有必要采取撤销监护人资格等强制手段，维护未成年人的合法权益。

(三)困境未成年人家庭教育保障体系之构建策略

在分类保障的路径选择下，对于四类困境情形，可以根据不同的保障原则，形成上述不同的保障机制，从而共同组成困境未成年人家庭教育保障体系。通过对上述不同分类保障机制中策略措施的梳理，可以得出，困境未成年人家庭教育保障体系的构建策略主要包括以下两个方面。

1.建立能满足不同需求的家庭教育指导服务体系。“能满足不同需求”主要包括两个方面的要求。(1)满足不同群体的需求。由于与普通家庭相比，困境未成年人家庭教育需要更为专业的指导服务，且由于困境的情形不同，所需要的专业指导可能涉及包括医疗、康复、心理辅导、矫正等不同专业领域，而对于“无心实施”“不当实施”的情形，则需要及时纠正并灌输正确的家庭教育观念及方法，因此，需要针对不同类型的困境情形给予不同内容的指导服务，以满足不同群体的需求。(2)满足不同时间段的需求。获得专业的指导服务并不代表能真正掌握正确的家庭教育方法和技能，当困境并不能彻底解决，或者有新问题出现时，就需要重新及时提供指导服务。因此，家庭教育指导服务应始终以“按需”为原则，可能是长期持续性提供，也可能是后期的补充性指导。

2.建立全程监管体系。(1)建立困境未成年人家庭信息库。采取提供家庭教育指导服务等策略的前提是有相应的需求，即首先应掌握哪些未成年人或家庭需要给予特殊关注及保障，因此建立困境未成年人家庭信息库十分重要。对于困境未成年人以及在家庭教育实施中有问题的家庭，应通过建立相关信息总库，方便及时了解家庭教育的实施情况，便于及时掌握和重点排摸家庭教育的实施动态，开展统筹监管和治理工作。

(2)建立全面的综合评估机制。与提供家庭教育指导服务相呼应，应有专业的评估机构对信息库中困境未成年人子女或家庭进行全面评估，包括事前的综合评估，如是否对家庭教育指导服务有需求，应提供哪些专业方面的家庭教育指导服务，以及事后的跟踪评估，如是否已不需要提供家庭教育指导服务，是否需要继续提供家庭教育指导服务，是否需要定期开展家庭教育能力评估，是否需要重新提供家庭教育指导服务，是否需要强制介入干预等，从而便于科学、有效地开展监管工作。

(3)建立共同监督机制。由于家庭教育的缺失、错误可能会影响未成年人的健康成长，因此，有必要对困境未成年人家庭教育实施的情况进行监督，即保障有效监护，由国家、地方政府、村(居)民委员会、学校共同对监护人是否进行了有效监护、切实履行监护职责进行监督。

(4)建立国家适时干预机制。为了维护未成年人的合法权益，保障未成年人的健康成长，对于“无心实施”“不当实施”的情形，应进行劝阻、批评等教育工作，如有仍拒不履行、拒绝接受家庭教育指导、严重侵害未成年人的合法权益、严重影响未成年人的健康成长，则国家应适时进行干预，责令改进或监督接受家庭教育指导，甚至撤销监护资格，从而充分保障有效监护，确保家庭教育的正常、正确实施。

三、分类落实：困境未成年人家庭教育保障体系之制度化构建

体系的建设需要制度予以保障，方能行之有效。因此，构建全面、有效的困境未成年人家庭教育保障体系，不仅应注重对保障体系的全面性设计，更应以实现制度化保障为建设目标。但就目前仍然尚缺家庭教育立法的政策法律环境下，出台专门的困境未成年人家庭教育立法，就困境未成年人家庭教育保障体系进行全面、统一的规定，显然尚缺时日。因此，唯有对相关策略措施的制度落实进行合理规划，通过制定政策和法律给予分类保障，才是当下制度化构建困境未成年人家庭教育保障体系的有效办法。应建立以《家庭教育法》为核心的国家家庭教育法治体系，并以《家庭教育法》统一指导、相关政策法规辅助指导、相关法律制度具体指导为原则，分类逐步开展以下策略落实及制度保障举措。

(一)逐步建立专门性立法

1.以《家庭教育法》为载体，落实基本保障制度。作为对于未成年人健康成长具有重要影响的家庭教育，由于尚未出台国家统一的家庭教育立法，成为了家庭教育法制建设的“短板”。目前，我国国家立法层面关于家庭教育的相关规定主要见于《宪法》《民法典》《婚姻法》《教育法》《反家庭暴力法》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等法律中，由于没有专门的家庭教育立法，因此相关内容的建设主要依赖政策的导向，缺乏法律制度保障。就困境未成年人家庭教育问题方面，由于尚缺国家专门立法的指导和保障，主要依托《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》这两部法律中的零散规定予以规范，法律基础薄弱。虽然两部法律采取同步修订的思路，很好的解决了立法衔接问题，使得两部法律关于困境未成年人家庭教育的规定涵盖了不同方面的内容，有利于保障体系的建设，但由于这两部法律并非专门性的家庭教育立法，在关于家庭教育的相关规定方面不可避免的会存在过于原则、笼统的缺憾，不可能形成系统、全面的法律保障体系。

“家庭教育立法是全面贯彻依法治国与丰富完善中国特色社会主义法律体系的必然要求，是我国依法治国进程中不可或缺的元素。”(10)魏衍、李海云：《我国家庭教育立法研究》，载《教育评论》2020年第5期。早在《九十年代中国儿童发展规划纲要》即制定“制定家庭教育法”的发展规划，现如今《家庭教育法(草案)》终于提交人大常务会审议，《家庭教育法》有望尽快出台，家庭教育的法制化进程终于迈开了重要的一步，困境未成年人家庭教育问题也有望得到法律的保障。但是就《草案(征求意见稿)》的内容来看，虽然对困境未成年人家庭教育问题有所提及，但相关规定过于原则、笼统，有待进一步完善的内容主要包括以下四个方面。

(1)明确分类保障原则，并予以专门条款的规定。关于困境未成年人家庭教育保障问题，《草案》仅在第27条规定了对有特殊需求未成年人父母或其他监护人提供有针对性的家庭教育服务的原则性规定，在实践中并不能充分发挥规范指导作用。应对“有针对性”的内容具体展开，包括对“困境”的情形进行明确界定和分类，规定对不同类型的困境情形应适用的保障原则、相关策略措施，形成保障体系的基本框架，并在“家庭教育促进”章进行专门条款的规定。

(2)明确建立困境未成年人家庭信息统计制度。《未成年人保护法》注重对未成年人信息的统筹管理，提出建立健全未成年人统计调查制度，规定国家应对未成年人的健康、受教育等状况进行统计、调查和分析，为开展困境未成年人家庭信息统计制度提供了法律基础。为了实现对困境未成年人家庭教育实施状况的全面了解和掌握，全面有效的评估及监督，有针对性地开展家庭教育相关保障工作，《草案》应明确建立困境未成年人家庭教育信息统计制度，由各地政府主导，居(村)民委员会、社区、学校等单位协助配合，开展统计工作，提供家庭相关信息，构建地方困境未成年人家庭教育信息库；明确具体的组织管理、分工职责，以及相应的保密义务等规定。

(3)明确各监管单位的权力、职责、责任。《草案》虽然对国家、公安机关、人民检察院、人民法院、村(居)民委员会等在参与困境未成年人家庭教育保障工作中的职责进行了规定，但相关规定过于原则，没有明确监督的权力、职责、责任，并形成具体的监督机制。应进一步修改完善，以《未成年人保护法》的相关规定为基础，明确国家对父母或其他监护人履行监护职责的帮助、指导、监督以及适时干预的权力和职责；明确村(居)民委员会等单位对监护人履行监护职责的帮助、监督的权力和职责，对不当或错误家庭教育行为进行批评教育、劝诫制止的权力和职责；落实强制报告的制度，以及不及时报告，怠于履行职责的责任；公安机关、人民检察院、人民法院对不依法履行监护职责、严重侵害未成年人合法权益行为进行司法处置的权力和职责等。并规定相应的监督机制，形成全面的监督体系，从而使得各参与监管主体在实施过程中有法可依，切实发挥对困境未成年人家庭教育的监管作用。

(4)明确国家适时干预制度。根据《预防未成年人犯罪法》中坚持“预防为主、提前干预”的原则，为了充分发挥家庭教育预防未成人犯罪的作用，切实保障未成年人的健康成长，《草案》应以“预先指导，适时干预”的原则，明确父母或其他监护人有接受国家提供的家庭教育指导服务、及时改进家庭教育的义务；国家对父母或其他监护人有适时干预、全程监督、综合评估的权力，对于违反家庭教育义务、影响未成年人健康成长的，国家有权依法进行强制干预，确保家庭教育实施的正常、正确，要求父母或其他监护人承担相应的法律责任，从而起到保护未成年人权益、预防未成年人犯罪、维护国家和社会稳定的作用。

2.适时出台《困境未成年人家庭教育促进条例》。在家庭教育法律体系尚未建立健全的情况下，应坚持国家顶层设计及政策指导，先以《家庭教育法》为载体，将困境未成年人家庭教育相关保障策略措施予以制度化落实，形成基本的保障制度。同时合理规划政策与制度的衔接，坚持政策保障与法律保障的统一性和规范性。在《家庭教育法》正式颁布后，同相关辅助性政策法规、法律制度一起，共同指导和推进困境未成年人家庭教育保障工作的开展。当家庭教育法律政策体系逐步健全完善，在系统梳理当前政策、实践的成功经验，条件和时机成熟时，适时出台如《困境未成年人家庭教育促进条例》的专门性立法，使该项制度体系进一步法制化、规范化，从而推动我国家庭教育事业的健康发展。

(二)建立完善相关辅助性政策法规

1.及时制定新阶段儿童及家庭教育工作系列规划。《2011儿童纲要》《2016规划》仅规划至2020年的相关工作内容，在2021年的当下，国务院等相关部门应及时总结上一阶段的实施效果及经验，为下一阶段指导推进家庭教育工作发展奠定基础，剖析当下家庭教育发展仍然面临的问题，制定新一阶段家庭教育工作总目标及措施，就困境未成年人家庭教育相关工作进行有针对性地规划，为全国开展困境未成年人家庭教育保障工作指明政策方向。

2.完善家庭教育指导类读本，发布指导性案例。在2019年全国教育工作会议上，教育部部长陈宝生表示，将要研制家庭教育指导手册和家庭教育学校指导手册，(11)陈宝生：《高度重视家庭教育今年研制家庭教育指导手册》，载http://edu.sina.com.cn/zxx/2019-01-31/doc-ihqfskcp2001923.shtml?tj=none&tr=12，2021年3月1日访问。建议在针对不同年龄段设置时，考虑困境未成年人家庭教育的需求，设置针对性的家庭教育指导内容。(1)根据前述对《草案》的修改意见，对《家庭教育指导大纲》的内容进行相应的修改，改变原本“特殊儿童”“特殊家庭”的分类方式，与立法保持同步，对不同的困境情形进行分类保障；(2)各省级政府除了编写《家庭教育指导读本》，应参照《家庭教育指导大纲》中对于困境未成年人家庭教育的指导内容，制定专门的《困境未成年人家庭教育指导读本》，宣传相应的家庭教育知识；(3)国务院、各省级政府定期开展对典型案例的汇编宣传工作，通过发布指导性案例的形式，对不同困境未成年人家庭开展家庭教育提供指导范本。

3.出台《家庭教育指导服务工作条例》。《草案》“家庭教育促进”章中明确了全国家庭教育指导大纲、各省家庭教育指导读本、家庭教育指导服务工作规范和评估规范组成的家庭教育指导规范体系，并对线上指导、社会参与、家庭教育指导服务专业队伍、家庭教育指导服务中心、家长学校、各有关部门的指导等内容进行了规定，但都是简单的原则性规定，所涉内容有限。“提供家庭教育指导服务作为政府承担家庭教育责任的主要内容，应该按照法治政府建设的要求，在立法中加以明确化和具体化。”(12)叶强：《论家庭教育的政府责任及其立法规范》，载《湖南师范大学教育科学学报》2020年第1期。除了在家庭教育法中明确政府的这一职责外，应将家庭教育指导服务制度进一步具体化，制定出台《家庭教育指导服务工作条例》，内容应涵盖管理体制、经费保障、队伍建设、工作机制、保障体系等各方面，从而统一规范和管理家庭教育指导工作，切实提供家庭教育指导服务。

(三)建立健全相关法律制度

1.完善未成年人监护监督制度。“国家机关和社会组织兜底监护是家庭监护的重要补充，是保护未成年人合法权益的坚强后盾。”(13)参见最高人民法院民一庭庭长、少年法庭工作办公室副主任郑学林在2021年3月2日最高人民法院的新闻发布会上的讲话，载https://www.chinacourt.org/article/detail/2021/03/id/5828838.shtml， 2021年4月1日访问。家庭监护的缺失、失误将影响未成年人的健康成长，因此，有必要建立健全未成年人监护监督制度。《2011儿童纲要》将建立完善儿童监护监督制度作为对儿童法律保护的重要策略措施进行了规划，包括完善并落实监护人资格撤销法律制度，逐步建立监护监督、国家补充监督的制度，为建立健全未成年人监护监督法律制度提供了政策依据。

在2020年修订的《未成年人保护法》中，完善了监护监督制度方面的内容。(1)加强对监护人和监护职责的管理。在强调未成年人父母或其他监护人监护职责的同时，规定了国家、居(村)民委员会对监护职责的履行进行指导、帮助和监督的职责；对于不依法履行监护职责或严重侵犯未成年人合法权益的情形，分别明确了居(村)民委员会、公安机关及司法机关相应的处理规则；规定了不得无人看护或不宜临时照护、脱离监护的未成年人群体。但有些规定过于原则，并没有具体展开。(2)解决部分特殊未成年人群体监护缺失的问题。针对留守未成年人家庭，规定了可以委托他人照护的情形及具体实施的注意事项；通过列举的方式，明确了民政部门应该给予临时监护、长期监护的未成年人范围，并规定了临时监护可以采取的安置方式、送回抚养的评估机制，以及对于长期监护未成年人的收养安置，包括收养评估机制等。但相关内容主要着眼在对新监护人的评估机制建设上，对委托照护、临时监护、收养安置等情形尚未形成有效的监护监督机制。

近年来，最高人民法院、最高人民检察院先后会同相关部门出台了如《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》(以下简称《侵害问题意见》)《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》等与未成年人家庭教育相关的司法解释或规范性文件，给予未成年人特殊保护，确保未成年人得到妥善监护照料，依法保障未成人的合法权益。其中《侵害问题意见》对监护侵害行为进行了界定，明确了界定监护侵害行为、临时安置、撤销监护人资格等一系列重要问题的适用标准等，指导司法实践工作。而从监督层面，其中关于发现侵害未成年人情形后报案与举报的相关内容，以报告制度的形式规定在了《草案(征求意见稿)》中，发挥了对家庭教育实施监督的作用。但是对于临时监护或变更监护之后，以及监护人领回未成年人或恢复监护人资格后的家庭教育实施情况，并未明确相应的监督机制。

综上可见，我国监护监督制度尚需进一步完善，而由于家庭监护问题与未成年人保护、预防未成年人犯罪、家庭教育等都有一定程度的关联，建议在相关制度如孤儿收养制度、撤销监护人资格制度等健全完善、监护监督制度建设成熟时，适时出台《未成年人监护监督条例》，进而解决相关规定分散、监督体系不统一等问题。

2.建立健全罪错未成年人家庭教育制度。2018年12月最高人民检察院关于印发《2018-2022年检察改革工作规划》的通知，将“探索建立罪错未成年人临界预防、家庭教育、分级处遇和保护处分制度”列为“完善未成年人检察工作机制”任务的重要内容。其中，建立健全罪错未成年人家庭教育制度也应成为困境未成年人家庭教育保障体系的重要内容之一。在家庭教育方面，未成年人的父母或其他监护人对未成年人的预防犯罪教育负有直接责任，应将家庭教育作为预防未成年人犯罪的有效对策之一，以教育感化挽救为原则，通过分级分类，明确细化相应的预防职责和实施措施，保障罪错未成年人家庭教育的正确实施，从而使罪错未成年人能尽早摆脱困境并健康成长。