社会许可视角下公众参与环境治理制度的完善

李飞 王致民

摘 要：公众参与环境治理目前存在高度形式化的问题，难以发挥公众参与应有的作用。而社会许可理念能够给公众参与带来一定的借鉴，如重视环境治理过程中公众参与的实质性价值，强调环境治理公众参与的持续性，明确公众参与主体的决策权等。在此基础上可建立“二元”的公众参与环境治理对话机制，充分利用社区发展协议等创新公众参与形式，更好地完善公众参与环境治理的相关制度。

关键词：社会许可;公众参与;环境治理;“二元”对话机制;社区发展协议

中图分类号：D912.6

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2021）12-0054-09

作者简介：李飞（1989- ），男，山西高平人，河北工业大学人文与法律学院讲师，南开大学法学博士，研究方向：环境保护法、经济法;王致民（1988-），男，济南人，上海市青浦区法院法官，法学硕士，研究方向：司法裁判和社会治理。

一、问题的提出

随着环境问题的日益严重，公民对于环境问题的重视以及自身环境权益意识的提高，使得公众参与在环境治理领域的作用日益凸显。党的十九大报告指出要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系[1]。与此同时，国家也在不断推进国家治理能力和治理体系的现代化。因此，如何建立现代化的环境治理体系就成了一个重要课题。中共中央办公厅、国务院办公厅于2020年发布了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，指出要构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系，其中建立健全环境治理全民行动体系是一项重要内容，对我国环境治理公众参与制度提出了更高要求。目前，我国在环境治理领域已经建立了相关的公众参与制度：《环境保护法》对公众参与作出了原则性的规定，并相继出台了《环境保护公众参与办法》《环境影响评价公众参与办法》等，对公众参与作了进一步的规定。但是，目前对于公众参与环境治理的规定过于粗略，并不能有效地指导公众参与实践，且普遍存在着参与失灵的现象，即公民在影响社会公共事务方面动力不足，行动能力有限，参与机会很少，对环境治理无法产生有效影响[2]。而公众参与的缺乏，往往意味着缺乏公民有效的、规范化的表达机制，最终会导致公众采取非制度化的行动。质言之，环境治理中公众参与的缺乏是导致环境集体抗争事件频繁发生的一个重要原因①。

因此，有必要完善目前环境治理领域的公众参与制度，提高公众参与的有效性。本文希望借用社会许可这一理念，为完善我国公众参与环境治理相关制度提供一定的启示。社会许可一般是指社区对于企业在该社区行为的持续的接受和认同。目前，国外对于社会许可有着广泛应用，其主要功能在于协调政府、企业与当地居民的关系以有利于当地的可持续发展。从社会许可的角度来完善环境治理中的公众参与，就是要利用社会许可体现的相关理念，进一步革新公众参与的相关内涵，并寻求新的路径，将公众参与环境治理改进为政府、企业、社区、居民等多元主体共同参与、共享环境治理成果的一种机制，从而助推建设各类主体权责明晰、参与渠道畅通的环境治理全民行动体系。

二、社会许可的内涵

（一）社会许可的定义

Social License to Operate（缩写为SLO），中文翻译为社会许可或者社会运营许可（下文统称为“社会许可”）。20世纪90年代，人们对环境问题日益关注，矿产企业面临日益严重的公众质疑，关于反对某矿产公司的游行时常成为当时新闻的热点。因此，当时担任Placer Dome公司国际与公共事务负责人的Jim Cooney指出，矿产企业除了要获得法律规定的政府许可之外，还要获得社区乃至整个社会的许可，即社会许可（SLO）。以2012年四川什邡宏达钼铜项目事件为例，选址附近的居民由于对项目可能造成的某些不利影响有疑虑，而通过一系列的行动给政府施加压力，政府基于各种考量（比如对社会秩序的需求等）作出了停止该项目的决定。在某种程度上，这意味着公众对于该项目行使了某种否决权，表明该项目没有获得社会许可。

目前，学者从不同角度对社会许可进行了定义，比较有代表性的观点包括：①社会许可是指企业与社区之间的关系，表示社区对于企业在当地行为的一种持续的接受或者认同。如Lucy Mercer-Mapstone等认为社会许可可以被定义为利益相关者的持续的、不稳定的接受程度。社会许可能在一个项目周期的任何阶段被废除，这种变化建立在观念的改变上或者反映了被许可人和利益相关者（即许可人）的关系[3]。②社会许可是一种非正式契约，该契约确保只要企业按照利益相关者的要求和期望运行，那么就可以降低可能的社会政治风险强度[4]。Raphael J. Heffron等指出，社会许可是企业与社区（或者利益相关者）之间的非正式合同，该合同能够让企业获得法律许可的行为也获得来自社会方面的支持[5]。③社会许可是一系列必须遵守的规则。企业和社区通过对话、谈判等一系列互动，建立了相互沟通的方式和利益分配的规则，明确彼此的承诺和需求，确定了冲突的解决方式，由此确立了一系列企业和社区双方都必须遵守的规则。正如Jason Prno等指出，社会许可是一系列的规范，用于规范在整个项目期间，许可人和被许可人之间的互动谈判[6]。国外学者对于社会许可的定义主要围绕企业与利益相关者的角度展开论述。国内的戚建刚则拓展了社会许可的内涵，将之拓展到行政法领域，指出社会许可是一套权力体系，可以更简洁称之为社会性许可权，是指受到项目影响的社会性许可被申请人对作为社会性许可申请人的项目企业以及对项目承担行政许可职责的国家行政机关所享有的某种主张或者资格[7]。

综上所述，可以将社会许可定义为许可人对被许可人行为的一种持续的接受或者认同的关系，该关系是在许可人与被许可人之间通过沟通确立的一系列规则的基础上建立的。其中被许可人是希望能够获得社会许可，从而确保自身行為或者项目能够顺利运行的主体，包括企业、政府部门等;而许可人则是指能够给被许可人行为或项目以支持，提高其合法性的主体，包括社区、公民、社会组织等。

（二）社会许可的特征

1.概念的模糊性。目前并没有相关的法律对社会许可作出明确规定，学者对于社会许可的概念界定也并不统一。正如有学者指出，社会许可本身不是法律概念，因此在实践中往往难以操作 [8]。实际上，这个名词本身就有相当大的阐释空间。例如，社会许可中“社会”的范围就很模糊——什么样的主体可以纳入“社会”的范围，确定“社会”的标准是什么？社会许可中“许可”的涵义也很模糊——授予“许可”的标准是什么，被许可人获得“许可”的形式又是什么？诸如以上问题，都困扰着社会许可在实践中的应用。但是，正是由于社会许可概念的模糊性，又让社会许可的应用具有广阔的空间。最开始社会许可只是应用于矿产企业，目的在于减少社会风险，但很快社会许可就被运用到其他行业并被不同的主体运用以便实现自身目的，比如NGOs，社区、政府等[9]。社会许可往往受到当地的文化背景、法律制度、社会发展阶段、政府管理能力甚至人口代际更换等因素的影响，其表现形式也并不固定。正如张爱荣指出的：“……公司总是以已经获得社会许可作为开展项目前提， 但是事实上没有任何文件可以证明一个公司或项目获得了社会许可，而民众也通常会默认这一标准……”[10]正是社会许可概念的模糊性，能够让社会许可这一概念适用于不同的社会背景，人们可以不必关注社会许可的具体细节，而是利用其理念，有效指导人的行为。实际上，只要根据当地的具体情况对社会许可加以明确的制度化就可以让社会许可发挥应有的作用[11]。

2.动态性。在一个项目周期中，社会许可并不是固定不变的，其标准和实施会根据不同的社会规范、文化背景等因素的变化而变化。首先，社会许可的状态是动态的。被许可人此时获得社会许可，并不意味着其一直能够获得社会许可。被许可人行为的变化、许可人认知和偏好的变化，以及双方关系的变化都能够引起社会许可状态的变化。这意味着，即使被许可人一开始获得社会许可，也可能因为种种原因而失去社会许可。其次，社会许可的内容是动态的。如上文所述，社会许可往往意味着双方达成了某种契约关系。此时，被许可人和许可人各自作出承诺，规定彼此的权利义务关系。但是，契约的内容是可以变化的，许可人可能产生新的偏好和需求，被许可人和许可人之间可能因为新的状况而约定新的权利义务内容。最后，社会许可的程度是动态的。有学者将社会许可划分为四个层次，第一层次是社会许可的拒绝或撤销，这意味被许可人没有获得社会许可或者是获得后又被撤销。第二层次，是对被许可人行为的接受，这意味着许可人并不反对被许可人的行为。第三层次是对被许可人行为的赞同，这意味着许可人不仅不反对被许可人的行为，还会给予被许可人的行为以支持。第四层次是对被许可人的心理认同，此时许可人与被许可人认为双方有着共同的利益，并形成了伙伴关系[12]。被许可人通过对自身行为的调整，或者许可人基于自身认知和偏好的变化，以及双方长期的互动，都有可能造成社会许可在不同层次之间的变化。

3.持续性。社会许可是一种持续性的状态。正如Emma Wilson指出的，社会许可是许可人与被许可人通过持续的谈判、辩论而建立的一种关系[13]。这是因为在现实中，被许可人的项目往往持续时间很长。以矿产项目为例，一个项目往往持续十几年甚至几十年。许可人和被许可人都无法完全预测整个项目周期可能出现的环境问题，而被许可人获得社会许可并不意味着一劳永逸。相反，被许可人在整个项目周期中，要兑现自身的承诺，而许可人也要时刻对被许可人进行监督，防止其违反承诺，双方还要不断保持互动，提出新的要求和建议。因此，社会许可是持续的、建立在不间断互动基础上的关系。

4.规范的补充性。社会许可作为一系列的行为规范，实际上是对目前正式的、有明文规定之法律规范的一种补充。首先，社会许可可以被视为一种行为规范，社会许可虽然没有法律规定，但是社会许可是由许可人与被许可人双方达成合意而实现的。正如上文所说，社会许可意味着双方达成了一种不成文的契约关系，这种关系对双方有着一定的约束力。此外，政府部门的监管、企业自身的规范以及社区的人共同作出的相关规范，都可以看作是集体的行为，是为了实现公共利益，因此也就具有一定的权威性。同样的，社会许可之所以具有权威性在于社会许可双方当事人的期望实际上就是集体的期望和规则，也就具有权威性和强制力[14]。因此，社会许可是一种行为规范。其次，Sara Bice等认为，一个项目往往需要取得三种许可。第一种是政治许可。政府部门往往基于赢得选票、促进公共利益或者促进经济发展，以便获得自身的合法性之考虑，而对该项目予以政策上的支持和鼓励。此时，该项目获得政治许可。第二种是法律许可。该项目通过了政府部门按照法律规定之程序进行的检查，符合相应的标准。此时，该项目获得法律许可。第三种就是社会许可。社会许可是对政治许可和法律许可的补充。该项目在满足政府发展需求和法律规定的要求之外，还应该满足许可人的需求和偏好，才能够获得许可人的支持，保障项目的顺利运行。最后，社会许可作为政治许可和法律许可的补充，三者之间存在着密切的联系。社会许可的内容可能会转化为政治许可和法律许可的内容，而政治许可和法律许可的内容往往是社会许可的前提[15]。

5.内容的公益性。社会许可的内容往往与企业社会责任、可持续发展、环境保护等相关。为了确保项目的顺利运行，被许可人会作出相关承诺，为许可人提供关于教育、就业、健康卫生、环境保护等服务。许可人也会根据自身的需求和偏好，要求被许可人就以上方面作出承诺并予以兑现，从而对被许可人的项目予以接受和支持。可见，社会许可的内容具有公益性。

（三）社会许可与公众参与的关系

社会许可与公众参与是不同的概念。社会许可是一种状态，表示的是一种持续的、许可人对于被许可人的一种接受或者支持的关系;而公众参与是手段，目的在于提高行政行为的科学性和民主性。社会许可针对的是企业的行为，目的在于消除企业将来可能遇到的社会风险;而公众参与往往针对的是政府的行政行为，目的在于提高行政决策的公信力和民主性，公众参与实际上具有健全民主制度、丰富民主形式之作用[16]。但是，社会许可与公众参与仍然有一定的共通点。首先，充分的公众参与是获得社会许可的重要手段。许可人主动表达自身需求和偏好，与被许可人进行积极主动的互动，才能够让被许可人作出相应的承諾，双方达成合意。其次，社会许可与公众参与具有共同的理念。一方面，两者都是新公共管理理念的体现。不论是社会许可还是公众参与，出现的一个重要背景就是传统的由政府独占行政权力的管理模式已经无法适应新的社会形势，此时政府部门出让部分权力，由非政府部门参与到社会治理中去。另一方面，社会许可与公众参与都体现了协商民主的理念。协商民主理论主张公共政策必须经由公共协商的过程， 在自由、平等的公民之间进行讨论、对话和辩论，在此基础上形成决定，从而让公共政策在实质上符合更多公民的利益，而不只是在表面上体现了公民的意志[17]。该理论试图将理性的公民之间的协商引入民主过程之中，通过参与者之间真诚、理性的讨论，提升民主的质量，使决策不仅仅是“意见的聚合”，而是有质量的、理性的决定[16]。社会许可和公众参与的目的就在于让最终的决策能够满足公民的真实需求和偏好。而要达到这一目的，就需要当事人进行不断的交流和互动，即协商。对于社会许可来说，对话（dialogue）本身被认为是获得和维持社会许可很重要的一部分，是建立企业和社区关系的重要基础，也是获得和维护社会许可的关键因素。而对公众参与来说，公众参与的形式如问卷调查、座谈会、论证会等方式也是协商的体现。可见，社会许可和公众参与体现了协商民主的理念。最后，社会许可和公众参与都涉及到公共利益的保护。如上文所述，社会许可的内容与公共利益密切相关。被许可人要获得社会许可就必须作出承诺，保护并促进公共利益。而公众参与也是为了促进公共利益的实现。

三、社会许可之于公众参与环境治理的价值

正是社会许可与公众参与有着一定的共通点，因此社会许可能够给公众参与环境治理提供一定的借鉴，主要包括以下几个方面。

（一）重视环境治理中公众参与的实质性价值

如上文所述，社会许可的特征之一是规范的补充性。即使一个项目获得了政府的政策支持，也符合相关法律规定的标准和程序（包括公众参与程序），但是如果不能满足许可人的偏好和需求，那么该项目就不能获得社会许可，也就无法消除可能面对的社会风险。从这一角度来讲，社会许可的最终目的就在于实现许可人的权利和利益诉求。同理，对于公众参与来讲，其终极目的在于公众本身，就是要保护公众自身的权利，实现其利益诉求。当前，《环境保护法》只是明确将公众参与作为环境治理的原则之一，《环境保护公众参与办法》《环境影响评价公众参与办法》都只是对于公众参与的形式、程序等因素进行了必要的规定，并没有对公众参与的目的进行明确规定。《环境影响评价公众参与办法》明确规定如果建设项目未充分征求公众意见的，生态环境主管部门应该退回环境影响报告书。这实际上表达了立法者的一种倾向，即更强调公众参与的程序性价值，将环境治理公众参与作为相关单位的强制义务，视公众参与为解决环境问题的一种工具。这种倾向实际上是认为治理环境的客观问题已经明确，公众参与的目的就在于有效解决这些问题，而解决问题的依据和标准已经确定了[18]。这就导致人们更关注公众参与的程序性价值，而忽略了公众参与的实质性价值。政府在治理环境时往往愿意采用对自己有利的公众参与形式，目的就在于让自身决策满足合法的程序性要求，而不关注该形式是否能够真正实现公众意见的充分表达。司法实践中，法院对公众参与的审查也主要是形式上的审查。例如。在“邵定文不服被告贵州省环境保护厅于2010年11月25日作出的黔环审[2010]245号《关于对毕节市宝黔煤矿15万t/a（新设）项目环境影响报告书的批复》案”中，有学者就认为法院对公众参与的审查忽视了对公众参与的实质性审查[19]。正是这种重视公众参与程序性价值、忽视公众参与实质性价值的倾向，导致了目前环境治理中公众参与高度形式化的情况。上文中提到的宏达钼铜项目事件中，宏达公司就钼铜项目发放过《环境影响评价意见表》，通过问卷调查征集意见。然而，问卷设计的内容仅仅限缩于工程科技层面的讨论，并对宏达钼铜项目可能带来的效益作了重点说明，而其中所隐匿的环境风险全无涉及[20]。这样的公众参与显然无法解除公民对该项目的疑虑。实际上已经有学者指出，相比于过程的有效性，公众参与结果的有效性更能促进环境治理满意度的提升[21]。

因此，应重视环境治理中公众参与的实质性价值，即确保通过公众参与能够让公众的权利得到保护和利益诉求得以实现。首先，公众参与环境治理本身是公民享有环境权的内容，充分有效的公众参与就是公民环境权的实现。其次，公众参与环境治理就是要解决相关的环境问题。但是，解决什么样的问题，如何解决问题，解决问题的标准是什么，很显然，需要公众、政府、市场等主体就以上问题达成共识，而这恰恰是环境治理中公众参与的价值所在。“在一定意义上，我们所面对的环境难题，不是科学本身的问题，而是人们在社会层面如何看待和利用科学的问题。与此相似，环境决策所呈现出的复杂性，不仅涉及科学事实层面的不确定性，也涉及利益和价值层面的多样性，环境选择是对科学和技术的选择，也同样是对政治、社会和文化的选择。”[18]公众参与环境治理的价值就在于让公众通过彼此的交流、互动，充分表达意见，了解不同群体的诉求和偏好，从而不断修正自身观点，影响别人的看法，最终在环境治理领域达成共识。最后，环境治理中的公众参与提倡公众与政府、市场主体之间，不同利益群体之间的理性对话，这种对话本身也是一种学习过程。通过彼此之间的交流学习，可提高公民个人的环境治理能力，同时也有助于决策者提前识别、解决冲突，防止由于反对和诉讼导致项目实施受到阻碍[22]。可见，社会许可之于公众参与环境治理的价值之一，就是要重视公众参与环境治理的实质性价值，提高公众参与的有效性。

（二）强调环境治理公众参与的持续性

社会许可的一个重要特征在于它是一个持续的关系状态。被许可人在整个项目周期中，都要时刻兑现自己的承诺，并不断与许可人互动，满足其新的需求和偏好。而许可人也要持续对被许可人进行监督，并与被许可人保持互动，提出新的要求。公众参与环境治理也应该是持续的。一方面，人类的行为更多依赖于结果的出现，而不是信息或是建议，尤其是环境问题[23]。因此，通过前置性的公众参与程序，实际上并不能规避之后可能出现的环境问题或者风险，因为人们不可能完全预测到未来的环境问题。这就要求政府、企业、公民等主体保持持续的互动，面对新出现的环境问题及时作出合理科学的应对。另一方面，公众参与的价值之一就在于达成共识。但是，“真理不是一种外在于人类生活世界的超经验存在，而是内在于人类经验之中的一种东西。无论是科学真理、道德真理还是政治真理，都是理性的、自由的个人所组成的共同体通过不断探索而终将获得的知识。在这一探索过程中，共同体中的每一位成员都必须参与讨论和对话，从而达成共识，但由于这个探索者的共同体无法超越时间的限制而不断探索下去，所以他们在任何一段时间中达成的共识都是不完备的、暂时的和可更正的”[24]。很显然，即使人们对环境问题达成了共识，该共识也是不完备和可更正的。一旦出现新的问题，或者人们的认知和需求发生了变化，那么就需要通过公众参与达成新的共识。

目前，环境治理领域对公众参与的规定呈现“间断性”的特点。除了环境影响評价阶段的公众参与之外，环境治理其他领域的公众参与的法律规定并不详尽，公众参与的形式、范围等都由政府部门根据具体情况进行自由裁量。这就导致公众参与呈现“间断性”的特点：只有出现具体问题时，政府才会启动公众参与程序，每次公众参与的形式、目的、主体都不相同，公众参与成为一次性的程序。如在一个项目周期中，环境影响评价行为一旦完成，即意味着这一阶段公众参与结束。而环境问题往往具有长期性，现实中很多涉及到环保的PPP项目，时限长达几年甚至十几年，现在出现的问题往往与之前出现的问题相关联，“间断性”的公众参与很显然不能有效解决这一问题。可见，“间断性”的公众参与已经不能够满足目前环境治理的需求。因此，应该进行相应的制度设计，确保公众参与的持续性。公众参与环境治理的持续性应该具备以下三方面内容：一是目标的持续性。目前相当多的环境问题往往涉及到一个具体的项目，该项目中不同阶段的公众参与可能解决不同的问题，但是最终的目的都是助力该项目更好运行，实现更好治理环境的目的，因此公众参与的目标应具有持续性。二是内容的持续性。在一个项目中，现在出现的环境问题往往与之前项目中存在的环境问题或者环保决策有因果关系，因此公众参与的内容也应具有持续性。三是形式的持续性。针对一个长期的项目，公众参与的形式应该具有连贯性，以助于参与主体更好表达意见，达成共识。

（三）明确环境治理公众参与的决策权

社会许可是许可人对被许可人项目的一种接受或者支持。一旦被许可人失去社会许可，许可人可能会采取行动，通过游行示威、上访等方式，给被许可人施加压力，被许可人基于各种因素的考量，就会停止该项目。从这一角度讲，可以认为许可人行使了某种程度的否决权。由此可见，许可人之所以能够让被许可人重视自身意见，就在于许可人能够影响项目的运行，乃至否决项目的建立或运行。同理，要想提高公众参与结果的有效性，提高政府对公民意见的回应力度，就要让公众参与主体享有一定程度的决策权。目前的相关法律法规对环境治理中公众的决策权并无明文规定，这实际上也是公众参与不能起到真正作用的重要原因。相对于过程的公平性，公众参与结果的有效性实际上更有助于提高环境治理的满意度。公众参与结果的有效性就是指政府对于公众表达的意见要有充分的回应，公众参与能够切实影响环境治理相关决策。正如朱谦所说，如果没有一种体制性的结构使得公眾的诉求得到考虑或者回应，那么公众参与就可能会符号化[25]。目前，除了《环境影响评价公众参与办法》，并没有其他法律法规要求政府对于公众参与的结果作出回应，如此，环境治理中公众参与的虚置化也就难以避免。

按照学者Sherry Arnstein的公民参与阶梯理论，公众参与可以分为三个阶段，非参与、象征性参与和实质性参与。我国目前对公众参与环境治理形式的规定，尚处在象征性参与的阶段。而赋予公众决策权，就能使得我国公众参与环境治理变为实质性参与，由公众与政府共享决策权力，甚至公众能够自主作出决策。只有公众参与主体享有决策权，才能够提高公众的分量，政府才有动力回应公众的意见。因此，有必要赋予公众必要的决策权，使得环境治理中的公众参与变为实质性参与。

四、社会许可视角下完善公众参与环境治理的建议

（一）建立公众参与环境治理的“二元”对话机制

公众参与的一个重要方法论基础是交往理论，即人们之间通过交流、对话和沟通，相互理解、宽容，就能够在思想上达成一致，在行动中协调合作[24]。因此，对话是公众参与的一个重要内容，参与者之间通过理性的对话，进行信息的交换和说理，了解彼此的诉求和偏好，并不断修正自己的观点和诉求，在理性的基础上达成共识，进而在有共识的前提下协同合作，采取行动。社会许可也很重视对话的作用，认为对话是建立许可人与被许可人互信的重要基础，是获得和维持社会许可的关键因素。有学者指出，对话作为一种机制，有助于建立许可人与被许可人之间建设性的关系，促进互信，还有助于实现程序公平，而这些是获得社会许可的重要因素[3]。Lucy Mercer-Mapstonea等将对话分为两种类型：第一种是学习型对话。该类型对话没有特定的目的和程序，主要在于信息交流，让许可人与被许可人了解彼此的观点和利益诉求，并在不断交流中彼此建立互信，调和不同的观点，建立一致行动的基础。第二种是策略型对话。该对话有明确的结构、日程、程序和目的（主题），往往是为达到特定的目的或者是解决特定的问题[26]。国内也有学者将社会许可中的对话分为两个阶段：第一阶段是磋商阶段，如果许可人与被许可人通过信息的沟通、充分的交流，能够达到充分的互信，许可人与被许可人之间达成充分的合意，此时就可以认为被许可人获得了社会许可。但如果许可人与被许可人在磋商阶段不能达成互信，对于某一具体问题产生严重分歧，导致出现对抗性话语乃至行动时，此时就要进入第二阶段——表决阶段。该阶段许可人对具体问题进行讨论，通过表决作出决策[27]。因此，可以借鉴社会许可的对话机制，建立“二元”的公众参与对话机制。

所谓“二元”的公众参与对话机制，就是建立两种不同的公众参与对话模式。第一种模式是学习型对话。在该对话模式中，参与对话的政府、企业、公众等主体通过充分的信息交换，了解彼此的观点和利益诉求，并在不断地交流中彼此建立互信，容纳不同的观点，建立一致行动的基础。例如，在某PPP项目中，政府应该就该项目可能涉及的环境影响、造成的环境问题等信息向公众公开，而公众可主动向政府和项目公司申请获得想了解的信息，并提出自己的看法和建议，表达自身诉求和偏好。在这一阶段，参与主体通过交流和说理，公众对项目的内容形成较多的了解，政府和企业也进一步了解了公众的需求和偏好，进而可以在此基础上作出决策上的修正。通过学习型对话，政府、企业、公众等主体之间加深了对该项目的了解，有助于该项目获得公众的接受和支持。良好的学习型对话，能够让政府、企业、公众达成共识，共同采取行动，更好推进该项目的运行。第二种模式是策略型对话，该对话往往有特定的目的，有着特定的程序和明确的参与主体，需要对具体问题作出决策。此时，公众通过合理有效的程序和规则对具体问题进行表决、作出决策。需要进行策略型对话的情况一般包括：一是需要解决的环境问题关系到重大的公共利益，如严重影响居民身体健康的问题等。针对这一问题，人们需要更加充分深入交流和对话，而学习型对话已经不能满足人们对信息和交流的需要。二是针对某一环境问题，人们的认识存在严重分歧，即使通过学习型对话也难以达成共识，甚至可能引起强烈的对抗，导致群体性事件的发生。当以上任一情况发生时，政府应主动发起或者由公众向政府申请展开策略型对话，设置合理透明的程序，选取合适的代表，针对具体问题进行表决，作出决策。该表决结果应该对政府、企业和公众都具有约束力。目前法律规定的公众参与形式如政府征求意见、问卷调查，组织召开座谈会、专家论证会、听证会等都大致属于学习型对话的范畴。不过部分地方实践已经有了关于策略型对话的雏形，如浙江省嘉兴市出现了由政府官员、市民代表、社区居民代表等共同组成的项目审批圆桌会，对政策制定、项目论证、规划评审等环境问题进行协商决策。策略型对话针对的是具体的问题，由于其形式和内容的多样化，因此如何将策略型对话制度化是一道难题。目前来说，可以在相关法律中明确公众的决策权，并进一步通过立法，对策略型对话的程序、参与代表的选取等进行原则性的规定，使得策略型对话有法可依。此外，鼓励地方政府积极开展相关实践，以便为后续立法积累经验。

（二）创新公众参与环境治理的形式——社区发展协议（CDAs）

社区发展协议（Community Development Agreements，简写为CDAs）是社区居民与项目发起人达成的私人协议，该协议用来确保项目能够有助于当地的可持续发展[28]。社区发展协议是社区居民与项目发起人达成的一个长期契约，该契约明确规定了彼此间的权利义务关系，并通过协议明确双方对于该社区的可持续发展具有共同的义务和责任[29]。目前，社区发展协议在美国、加拿大、塞拉利昂等国家得到广泛应用，是公众参与的一个重要形式。如上文所述，当前公众参与具有“间断性”特点，公众参与往往体现为一次性的程序。尤其在一个项目中，只有环境影响评价阶段的公众参与有具体明确的法律规定，而项目中其他阶段的公众参与缺乏明确的法律支撑，这无疑限制了公众的参与权。然而，社区发展协议有助于解决这一问题。首先，社区发展协议是由项目发起人和当地居民自愿达成的，在这一过程中，当地居民主动表达自身意愿并积极与项目发起人展开谈判，充分实现了参与权。其次，社区发展协议的内容包括项目发起人作出的相关承诺，如在环境保护、健康卫生等方面采取的措施;也包括明确公众参与的形式、时间节点等，如信息交流机制，争端解决机制等。将公众参与通过书面形式加以规定，对项目发起人和社区居民都有约束力，这样一来就能有效缓解因缺乏明确法律规定而致的公众参与不足问题。最后，社区发展协议具有长期性，在整个项目周期中都起着作用，能够指导整个项目周期的公众参与，因此可以有效保障公众参与环境治理的持续性。

因此，可以在相关法律中对社区发展协议进行明确规定，丰富公众参与的形式。尤其是在面对大型项目时，可以鼓励项目发起人和当地居民积极开展对话、谈判，并签订社区发展协议。该协议应该对签订双方具有约束力，在该协议的基础上，双方形成合作伙伴关系。法律应该对社区发展协议的效力、性质进行明确规定，为社区发展协议这一公众参与形式提供充分的法律保障。

（三）完善相关配套制度

第一，建立利益表达组织化机制。在现实中，公众是一个个个体，当公众以分散的主体的形式提出建议和意见、作出决策时，他们提出的主张会非常分散，并可能存在内部的冲突，这会削弱他们追求共同根本利益的能力[25]。而将分散的利益组织化就是将个体利益诉求等信息在组织内部加以集中提炼，使得相同的利益被叠加，不同的利益被协调，从而提高其表达能力。此外，利益表达组织化也是将分散的资源加以汇集，从而提高其行动能力[30]。总之，将分散的作为个体的公众利益组织化，能够提高公众的参与能力。因此，可以建立相应的利益表达组织化机制，鼓励公民充分利用基层自治组织来进行参与，通过如居民委员会、村民委员会等自治组织，对公民意见进行汇总，或者由这些组织代表公民与政府、企业等进行交流互动。允许公民自己选取代表、组成团体就环境问题进行参与。此外，公民也可以通过聘用或者请求非政府环保组织等方式来获得帮助，利用这些组织的专业知识和行动能力来提高自身的参与能力。

第二，完善环境信息公开制度。目前的环境信息公开制度并不完善，《企業事业单位环境信息公开办法》也只是明确了列入重点排污单位名录的企业应该主动公开的信息。但是，法定主动公开的信息未必能够覆盖公众关注的环境问题，公众难以根据依法公开的信息，对环境问题作出准确的判断。因此，有必要进一步完善环境信息公开制度。一是进一步强化公民的知情权。凡是涉及到环境问题的信息，除国家秘密、商业机密等依法不能公开的信息外，公民经申请均应该获得相应信息。公民的申请理由并不一定需要严格的理据，只要公民认为该信息与环境问题有关，即可向政府申请公开该信息。此外，在涉及具体项目的企业时，公民可以通过社区发展协议来确定自己的知情权，即公民可以依据社区发展协议的规定向企业、政府申请公开有关该项目涉及的环境信息。二是建立政府、企业、居民的三方参与信息交流平台。该建议主要针对某些长期的大型项目，这些项目往往具有长期性，对环境有重大影响。因此，可以建立信息交流平台，政府、企业通过该平台及时公布相关的环境信息，公民通过平台向政府和企业要求公开相关信息，并提出相关建议。

第三，赋予策略型对话结果以约束力。如上文所述，策略型对话是通过合理透明的程序，在公民中选取合适的代表，针对具体问题进行表决，作出决策。此时，通过策略型对话作出的决策应该具有强制力，否则策略型对话没有意义。因此，可以通过两种方式提高策略型对话的约束力：一是通过立法直接对策略型对话结果的效力加以规定，明确一旦通过策略型对话作出决策，该决策对涉及的政府部门、企业、公民等主体都具有法律强制力。二是通过社区发展协议规定策略型对话的结果对各方都有约束力，此时政府或者法院成为仲裁者。如在项目中企业不遵守策略型对话的结果，公民可以依据社区发展协议向政府或者法院提出请求，要求政府或法院采取措施，让该企业遵守协议。

结语

社会许可倡导的是一种公众、政府和企业之间共同决策、共谋发展乃至共享利益的持续性关系。将社会许可理念引入环境治理公众参与中，就是希望能够革新公众参与的内涵，让公众参与能够切实影响环境治理相关决策，充分发挥公众参与在环境治理中应有的作用。因此，建立“二元”的公众参与对话机制，有助于公众与其他主体的充分沟通，达成共识，并切实保障环境治理中公众的决策权。社区发展协议作为公众参与环境治理的新形式，保障公众参与环境治理的同时也能够使公众进一步享受治理环境的成果。可见，将社会许可理念引入环境治理中，就是让公众不仅成为环境治理中积极的行动者，同时也是环境治理成果的享有者，这也是对我国共建共治共享的治理理念的体现。

注释：

① 很多环境集体抗争事件，都是由于在事件发生初期，政府以及涉事企业事业单位没有重视公众的意见，没有采取相应的行动。在缺乏规范化诉求表达机制的情况下，导致公众情绪不断高涨，最终采取了非制度化的行动，引发了群体性事件。

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【责任编辑：张亚茹】