论个人破产制度建构中的信用奖惩机制

郑兴华 杨 庆

（西南政法大学 行政法学院，重庆 401120）

一、问题提出：现实状况的理性反思

建构和完善个人破产制度，是使大量个体债务人走出现实债务困境从而觅得一线生机的关键举措。近年以来，随着市场经济的不断发展和壮大，大量自我雇佣的个体工商户、个人投资者等非法人主体甚至自然人以个人的名义深度参与到商事活动中去，使得住房、汽车以及家庭消费品等信用贷款快速增长，进一步刺激了信贷规模的扩张；同时必须指出，无论是企业还是个人参与商事活动，尤其是在信贷消费方面，往往会被出借方要求以其个人或者家庭财产作为担保，这也导致特定情形下企业经营的风险可能无限制地转移到个人或者家庭上。但是由于个人破产方面的法律制度的长期缺位，并且现有破产法律制度中的企业破产法和相关司法解释仅仅能适用和规范企业破产的程序，这就使得个人类型的商事主体一旦遭遇到市场风险，不可能获得与企业同等的破产制度保护，也就无法全面地解决现实生活中的债务纠纷。如此背景下，为帮助诚实守信的债务人从债务危机中解脱出来，从而实现经济重生，必须建构和完善个人破产制度。

现实问题，不仅需要的是理论关照，更需要的是顶层设计。党的十九届四中全会明确提出，要把健全破产制度作为加快完善社会主义经济市场体制的重要内容；党中央和国务院发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》也着重强调，要不断发展和健全破产制度，在改革和完善企业破产方面法律制度的同时，也要推动个人破产方面的立法活动，进而实现各类市场主体的有序退出；发改委等13部门联合印发的《加快完善市场主体退出制度改革方案》亦载明，要在进一步完善企业破产制度的基础之上，研究建立起个人破产方面的相关制度，畅通负有债权债务关系的市场主体有序退出的渠道和途径。①参见《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》、《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》、《加快完善市场主体退出制度改革方案》（发改财金〔2019〕1104号）尤其是深圳经济特区在全国范围内率先进行了个人破产的立法尝试，并于2020年8月31日出台了《深圳经济特区个人破产条例》。由此，建构和完善个人破产制度，已不是停留在想象层面的“天马行空”，也不是徘徊于争论过程的“纸上谈兵”，而是施行在实践阶段包括立法、执法和司法以及守法四个环节，并且有步骤、有次序相推进的实实在在的行动。

在社会各层级大力推动建构和完善个人破产制度的现实背景之下，为塑造诚实守信的债务人品格，必须把作为社会信用体系运行核心机制的信用奖惩机制所应发挥的行政治理效能纳入到合理的考量范围之内。②《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020）的通知》（国发〔2014〕21号）明确指出，守信激励和失信惩戒机制直接作用于各个社会主体信用行为，是社会信用体系运行的核心机制。正如刘冰博士所言，建构个人破产制度的重要基础便是制定一套完备的个人信用体系，作为个人破产制度的标尺，个人信用体系不仅可以在事先帮助债权人甄别债务人是否可信，同时也可以在事后帮助保护债权人的合法利益。③参见刘冰：《论我国个人破产制度的构建》，《中国法学》2019年第4期。毋庸置疑，个人信用体系当然是社会信用体系的重要组成部分，同时作为社会信用体系运行核心机制，并且作为体现行政治理效能的信用奖惩机制，当然也是个人信用体系运转的核心机制。有鉴于此，文章拟以塑造诚实守信债务人品格为落脚点，通过分析包括守信激励和失信惩戒措施在内的信用奖惩机制在个人破产制度中扮演的角色、存在的意义和运行的机理，借以管窥行政治理效能在个人破产制度中的功用，希冀为推动建构和完善个人破产制度提供一些有益参考。

二、以信用作为基准的信用奖惩机制

作为个人破产制度中的信用奖惩机制——守信激励和失信惩戒措施，应当以信用作为基准。就信用的意蕴而言，由于存在的语境不同，使得西方社会中的信用和中国传统文化背景下的信用具有较大的差别。西方国家的信用（Credit）被赋予了更倾向于经济方面的含义，比如在《大英百科全书》当中把Credit解释债权人或者贷款人一方给予另一方货币、商品和服务以及有价证券，而债务人或者借款人一方则承诺在一定时间内对另一方予以偿还之过程。④参见颜少君：《我国失信惩戒机制构建研究》，中国经济出版社，2013，第22页。中国社会的信用则被给予了更倾向于伦理道德层面的含义，比如在《现代汉语词典》之中，将信用二字解释为能够履行跟别人约定的事情而取得信任。⑤中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典（第七版）》商务印书馆，2016，第1462页。而信用体系语境中的信用，囊括了经济、伦理道德、法律等多个维度的含义。罗培新教授就提出，社会信用是具有完全行为能力的自然人、法人和其他组织遵守法定义务或者履行约定义务的状况。⑥参见罗培新：《善治须用良法：社会信用立法论略》，《法学》2016年第12期。在此之上，笔者概言之，所谓信用，是指具有相应行为能力的社会主体因履行相互之间约定或者法律规范设定的为一定行为或者不为一定行为之义务而获得的客观社会评价。

守信激励和失信惩戒两者共同也构成了社会信用体系运行核心机制的不同面向。在法治国家中，行政法治秩序的形成和行政相对人行为规范化的实现，通常而言存在两种不同的路径，其一是激励型路径，比如行政奖励，其二则是强迫型路径，比如行政处罚。①参见关保英：《疫情防控中行政奖励制度的构建》，《中州学刊》2020年第4期。守信激励措施，就是前述实现行政相对人行为规范化的两种路径之一。所谓守信激励，就其字面含义而言通常是指对守信者给予的奖励或者支持。规范意义上的守信激励，就是说行政机关或者授权组织对公民、法人或者非法人组织因积极履行相互之间约定或者法律规范设定的为一定行为或者不为一定行为而给予的支持或者奖励。守信激励的方法措施多种多样，比如选树诚信典型、给予行政审批绿色通道、降低市场交易成本、优先提供公共服务便利等。②参考《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）。通过守信激励，可以使守信者在市场中“一路畅通”，进而获得更多机会和收益。

在明确守信激励的内涵之后，失信惩戒才得以更好地诠释。失信惩戒，就其字面含义而言通常是指对失信者实施的惩罚、惩治或者告诫、防备。但就法言法语而言，现有规范性文件并未对失信惩戒的基本概念进行过界定。沈毅龙博士提出，失信惩戒也可以称之为信用惩戒，是指在依据现有法律规定对失信的公民、法人或者非法人组织施加相应制裁的基础上，同时在随后的经济和社会生活中再一次对其行为进行限制或者约束的制度性安排。③参见沈毅龙：《失信的公民、法人或者非法人组织》，《法学家》2019年第4期。此定义可能值得商榷，实施某类特定失信行为的失信者尽管受到失信惩戒，但并非是在已经为相关法律规范课以义务的基础上再次被施加限制或者约束。由此，笔者认为所谓失信惩戒，是指行政机关或者授权组织依法对因过错使得履行义务不符合相互之间约定或者法律规定的公民、法人或者非法人组织进行的非刑事处罚和警戒。实践中失信惩戒存在多种的表现形式，沈岿教授就将失信惩戒类型化为六种，分别是失信记录、提醒告诫、重点监督、声誉不利和资格限制或者剥夺以及自由限制。④参见沈岿：《社会信用体系建设的法治之道》，《中国法学》2019年第5期。通过失信惩戒，可以让失信者在市场中“寸步难行”，从而使其为失信行为付出相应的代价。

守信激励和失信惩戒措施，作为反应行政治理效能的重要组成部分，在建构和完善个人破产制度中扮演着塑造债务人诚实守信品格的关键角色。正如李宏伟副研究员所指出的那样，建立个人破产制度的前提条件必然是有成熟的社会信用体系，而作为社会信用体系组成部分的个人信用体系，其得到有效建立并健全是建构个人破产制度的基础条件。⑤参见李宏伟：《我国构建个人破产制度的现实困境与法治对策》，《中州学刊》2019年第11期。凡是破产法律制度比较完备的国家或者地区，其包括个人信用体系在内的社会信用监督和惩戒体系都已经相对比较完备。⑥参见杨显滨、陈风润：《个人破产制度的中国式建构》，《南京社会科学》2017年第4期。作为社会信用体系运行的核心机制，守信激励措施通过事前甄别方式来降低虽遭不幸但讲诚信的债务人进入破产程序的门槛儿，同时在个人破产制度中为此类债务人提供一种可信赖并且可期待的权利救济途径，帮助其在债务危机中获得破产保护从而得以解脱出来，实现经济的重生；失信惩戒措施则通过事前甄别的方式将恶意逃废债务或者实施破产欺诈的债务人拦截在破产门槛之外，同时即便可能存在极少数的漏网之鱼，在破产制度中也可以通过破产失权从而对其消费、职业资格、收入分配等诸多方面的相关行为施加相应限制。

三、个人破产制度引入信用奖惩的缘由

政府对经济的介入是个人破产制度中行政治理介入的本质。⑦参见贺丹：《论个人破产中的行政介入》，《经贸法律评论》2020年第5期。在我国经济社会飞速发展的同时，社会信用缺失问题也在不断地加剧，而作为配置资源最有效形式的市场所固有的局限性在某种程度上讲是造成社会信用缺失现象屡见不鲜的重要原因。市场调节和配置资源不但具有自发性的弱点，而且具有盲目性的缺陷，甚至还具有滞后性的不足，这就使得经济发展过程中产生的许多问题单单依赖市场机制并不能得到很好地解决。“市场失灵”表现在社会信用问题上，自发性的弱点就在于造成部分市场主体对自身利益的过分追求而使用不正当竞争手段，比如制假售价、商业诈骗等；盲目性的缺陷就在于某些市场主体在经济活动中由于掌握的信息特别是社会信用信息不足而对造成经济波动和资源浪费；滞后性的不足就在于部分市场主体在因掌握的社会信用信息不足而造成资源浪费后却不能及时采取有效措施予以恰当地处置和应对。正因为市场调节和配置资源存在固有的局限性，在某种程度上造成社会信用缺失状况加剧，并起着推波助澜的作用，而社会信用缺失状况的恶化又会严重扰乱正常的市场秩序。所以政府不能甘当“守夜人”，积极且恰当地行政治理介入有利个人破产制度的建构。

个人破产制度中最本质的意义和属性在于两个字：救济。①《深圳市人大常委会办公厅关于〈深圳经济特区个人破产条例（征求意见稿）〉的说明》明确指出，救济是个人破产制度最本质的意义和属性。既然个人破产制度本质在于“救济”两个字，那么建构和完善个人破产制度当然更应当围绕“救济”二字进行。但是，以救济为核心的个人破产制度绝对不能成为“老赖”的避难所。因此，关于救济而言，首要的问题是必须明确救济的对象是谁。许德风教授在早些年就曾明确指出，个人破产制度最初的落脚点便就是保护“诚实而不幸”的债务人，即我们应当对诚实守信的债务人在正常交易活动中因为不幸而导致的风险抱有宽容的态度，并且对超出债务人责任财产的债务可予以免除。②参见许德风：《论个人破产免责制度》，《中外法学》2011年第4期。刘冰博士也认为，个人破产制度虽然可以帮助债务人摆脱债务危机进而获得重生的机会，但前提条件必须是“诚实而不幸”的债务人。③参见颜少君：《我国失信惩戒机制构建研究》，中国经济出版社，2013，第226页。由此可知，建构和完善个人破产制度的核心是为陷入债务危机的债务人提供可靠的救济途径，帮助债务人从债务危机中解脱出来，得以实现经济重生；但是，个人破产制度救济的对象必然是诚实守信的债务人，而非为其他任何债务人都提供救济途径。

既然债务人通过个人破产制度进而得以免责的前提是“诚实而不幸”，那么如何甄别债务人是否具备这一前提条件便是须臾之间亟待予以解决的关键问题。诚然，法院可以在办理破产案件时对债务人是否具备“诚实而不幸”的条件进行审查。比如，《深圳经济特区个人破产条例》第十四条第一款对不具备条件的破产申请如何处理就作出了明确规定，即在审查破产申请时发现债务人存在特定的不具有“诚实而不幸”的条件时，法院应当裁定不予受理破产申请，同时对于已经受理但是尚未宣告破产情形的则应当裁定驳回申请。④《深圳经济特区个人破产条例》第十四条第一款规定，人民法院审查破产申请时，发现有下列情形之一的，应当裁定不予受理；人民法院已经受理但尚未宣告破产的，应当裁定驳回申请：（一）债务人不符合本条例第二条规定，或者债权人申请对债务人进行破产清算不符合本条例第九条第一款规定的；（二）申请人基于转移财产、恶意逃避债务、损害他人信誉等不正当目的申请破产的；（三）申请人有虚假陈述、提供虚假证据等妨害破产程序行为的；（四）债务人依照本条例免除未清偿债务未超过八年的。但是，由于法院办理个人破产案件系行使审判权以处理民商事纠纷的司法职能的重要体现，这与行政机关享有的行政职能相分离，使得法院无法掌握行政机关在行政管理活动中所获取的某些特定信息，也不能行使对公共事务进行决策、组织、管理、协调的行政管理职能。而要保证个人破产制度的有效运转，又恰恰需要法院至少掌握部分此类信息，并且某些破产案件的处理更需要行政机关予以配合才能够得以最终“定份止争”。这就是个人破产制度中必须引入反应行政治理效能的信用奖惩机制的重要缘由。

包括守信激励和失信惩戒措施在内的信用奖惩机制，当然是反应行政治理效能的重要组成部分。王瑞雪博士明确提出，行政机关或者法律、法规和规章授权具有管理公共事务职能的组织，对在行政管理过程中掌握的公民、法人或者非法人组织的公共信用信息，通过分类管理和联合奖惩的措施得以发挥作用，就是政府规制的信用工具。①参见王瑞雪：《政府规制中的信用工具研究》，《中国法学》2017年第4期。其中的守信激励属于信用奖惩机制的一个面向，在行政行为的分类中属于行政奖励的重要范畴。行政奖励是行政机关或者授权组织依照法定的条件和程序，对满足特定条件的公民、法人或者非法人组织，给予一定物质奖励或者精神鼓励的具体行政行为。②参见张弘：《论行政权的谦抑性及行政法的相应对待》，《政法论丛》2017年第3期。守信激励就是对守信者在市场交易诸多环节提供更加便利和更多优惠的行政管理方式。而其中的失信惩戒则属于信用奖惩的另外一个面向，当然属于行政行为的重要范畴，甚至某些失信惩戒措施在理论上可以归为行政处罚的重要分类之一。张晓莹博士就认为，在失信惩戒的诸多限制性措施中，至少公布黑名单和从业限制的行为可以抽离出来，纳入行政处罚法中予以规制。③参见张晓莹：《行政处罚视域下的失信惩戒规制》，《行政法学研究》2019第5期。

守信激励和失信惩戒措施，系对甄别债务人是否符合“诚实而不幸”前提条件的运行机理的有益补充。通过分析《深圳经济特区个人破产条例》的相关规定，可以管窥法院在个人破产制度中甄别债务人“诚实而不幸”的实施程序。首先，在受理债务人的破产申请时，要求特定债务人提交其签署的诚信承诺书；其次，在审查破产申请时，发现特定债务人不符合“诚实而不幸”的条件后裁定不予受理，同时已经受理但尚未宣告破产的裁定驳回申请；第三，在破产申请受理后，限制特定债务人在一定时间段内从事有违“诚实而不幸”的特定行为；第四，在宣告债务人破产后，限制特定债务人在考察期内从事有违“诚实而不幸”的特定行为；最后，在发现特定债务人有违反“诚实而不幸”的特定行为后，依法追究其相应的法律责任。④参考《深圳经济特区个人破产条例》第八条、第十四条、第二十三条、第九十六条、第一百六十七条之规定。当然，如果特定的行政机关或者授权管理公共事务的组织，对法院实施个人破产的相关工作予以协助，可以使得破产工作更加高效地推进下去。比如，事前向法院分享其在行政管理活动中掌握的公共信用信息，可以有效地甄别债务人是否存在特定失信行为，将特定的债务人拦截在启动破产程序的门槛之外，从而一定程度上节约司法资源。

四、激励和惩戒并重的信用奖惩机制

作为展现行政治理效能的重要组成部分，包括守信激励和失信惩戒措施在内的信用奖惩机制若要发挥塑造诚实守信债务人品格的应有作用，关键之处和核心环节在于运行。但是，守信激励和失信惩戒措施运行的现实状况却存在“轻激励，重惩戒”的倾向。从指导守信激励和失信惩戒措施运行的规范性文件来说，现有规范性文件中的绝大多数对失信惩戒措施着墨较多，而对守信激励则没有太多关注。比如，稍具代表性的《上海市社会信用条例》规定的守信激励措施共五项，即第二十九条规定的内容；而规定的失信惩戒措施多达十三项，即第三十条和三十一条规定的内容。⑤参考《上海市社会信用条例》第二十九条、三十条、三十一条之规定。从理论研究的层面来说，作为追踪社会热点学者们也不可避免地存在着此类倾向的影响。近几年里，涌现出了大量的以失信惩戒为主要研究对象的学术成果，相较而言对守信激励的研究则少之又少。①截止到2020年11月20日，作者以失信惩戒作为主题词，在中国知网（CNKI）检索到学术论文共计1114篇，学位论文共计197篇；而以守信激励作为主题词，检索到学术论文419篇，学位论文共计23篇。由此可知，关于守信激励和失信惩戒的理论研究和法律实践，一定程度上呈现出“跛脚鸭”的样态。实际上，发挥守信激励和失信惩戒措施应有的作用，尤其是在个人破产制度的建构和完善过程中，两者应当并重。正如有学者指出，探索建立个人破产制度，既需要在执行中强化惩戒系统，又需要在执行中建立起相应的激励制度。②参见李弸、胡琼：《探索新机制切实克难关》，《人民法院报》2020年7月15日第2版。

法院在受理个人破产申请前，应当将由行政机关或者授权组织在行政管理活动中记录的信用信息，作为判定是否受理个人破产申请的基础条件。行政治理是政府的天然职责，这是不具有行政职能的法院所不具备的先天条件，所以对于“诚实守信”的在先判断权应属于行政机关。作为法院在受理个人破产申请前判定债务人是否符合“诚实而不幸”前提的信用信息，应当是行政机关或者授权组织在行政管理活动中依照法律规定并且符合奖惩程序确定的。当然就目前而言，在我国包括个人信用信息在内的绝大部分社会信用信息主要存储于这两类机构之中，其一是以银行为首的传统金融机构，其二则是以第三方金融平台企业为代表的互联网企业。③参见颜少君：《我国失信惩戒机制构建研究》，中国经济出版社，2013，第226页。为了合法地统一管理和应用社会信用信息，确保统一管理的社会信用信息具有应有的真实性，同时也为了避免社会信用信息被泄露和不当利用，应当设立负责管理社会信用的职能部门，就如同《上海市社会信用条例》第四条规定的一般。④《上海市社会信用条例》第四条第二款规定，市和区社会信用管理部门负责社会信用工作的综合协调和监督管理，组织拟订各项政策措施并负责协调实施。债务人或者债权人向法院提交破产申请时，明确其应当提交社会信用管理部门出具的信用记录，对于列入守信激励名册受到守信激励的债务人，可以适当放宽并简化破产流程；对于列入失信惩戒名册受到失信惩戒的债务人，应当不予受理其破产申请。

法院在办理个人破产案件过程中，也需要具有行政职能的破产事务管理部门以守信激励和失信惩戒措施监督个人破产程序的运行。以个人破产制度中的重整程序为例，债务人在重整程序中当然会经过一系列的审查，之后可能会使得其部分债务得到相应豁免，但需要以未来一定时间内可预期的收入来偿还债务，而这个未来可预期的收入在重整期间如何偿还债务应当详细并具体地记载在重整计划中。⑤参见赵吟：《个人破产准人的中国路径》，《政治与法律》2020年第6期。当可预期的收入在重整期间得以实现时，债务人依照重整计划的要求按时且足额偿还相应债务，则就可以向破产事务管理部门申请记录其良好信用信息，同时由法院来裁定免除其未清偿的相应债务，以对债务人的守信行为予以激励。当然，若债务人没有按照重整计划的要求按时、足额地偿还相应债务，甚至恶意逃避履行在重整程序中确定的义务，则可以由破产事务管理部门记录其不良信用信息，同时法院亦可以剥夺对债务人财产的豁免，并追究债务人的民事或刑事责任，以对债务人的失信行为予以惩戒。

法院在裁定宣告债务人破产后的一定时间之内，姑且称之为免责考察期，也需要行政机关或者法律、法规和规章授权的具有管理公共事务职能的组织运用守信激励或者失信惩戒措施对债务人的行为进行考察和评估。就免责考察期而言，《深圳经济特区个人破产条例》第九十五条就设置了相应的规定，免除债务人未清偿债务的考察期限为宣告破产之日起三年。①《深圳经济特区个人破产条例》第九十五条之规定，自人民法院宣告债务人破产之日起三年，为免除债务人未清偿债务的考察期限。在这一定时间段的免责考察期之内，法院可以选择裁定限制债务人的部分权利，比如限制高消费、在信用管理系统内记录破产情况、一定时间内不得再次申请破产等等。②参见颜少君：《我国失信惩戒机制构建研究》，中国经济出版社，2013，第241页。这其中的将破产情况记录至信用管理系统，就需要社会信用管理部门予以配合。同时，债务人在免责考察期内违反法院作出的限制相应权利裁定的，法院则可以适当延长免责考察期；若情节严重的，法院则应当追究其民事责任甚至刑事责任。而此类违反法院裁定的失信行为，也应当由社会信用管理部门记录至社会信用管理系统。当然，对于在破产免责前具有良好信用的债务人，法院可以参酌对其免责考察期进行适当缩短，并且免责考察期内对其限制权利的措施可以适当减少，以此作为守信的激励措施。

五、结语：塑造诚实守信债务人品格

救济是个人破产制度最本质的意义和属性，建构和完善个人破产制度最根本目的在于对诚实守信却又不幸陷入债务危机的债务人提供权利救济的途径，为其重新参与经济社会活动提供一种可信赖并且可期待的制度保障方式。但是，个人破产制度绝对不能成为“老赖”的庇护所。甄别债务人是否“诚实而不幸”当然需要法院在个人破产制度施行中“擦亮眼”，同时也需要行政机关或者授权组织运用行政治理方式的配合。政府对经济的介入乃是个人破产制度中行政治理介入的本质。守信激励和失信惩戒措施，作为反应行政治理效能的重要组成部分，在建构和完善个人破产制度中系对甄别债务人是否符合“诚实而不幸”前提条件的有益补充，同时也扮演着塑造债务人诚实守信品格的关键角色。守信激励和失信惩戒是两个不同的面向，激励与惩戒应当并重，不可偏废其一，二者统一于治理的效能之中，即塑造诚实守信的债务人品格。包括守信激励和失信惩戒措施在内的信用奖惩机制仅作为行政治理在个人破产制度建构和完善中的一个重要内容而已，通过分析守信激励和失信惩戒措施可以管窥行政治理对于建构和完善个人破产制度所具有的题中之义。