行政举报法律制度的演进、属性与功能

李凌云

（北京物资学院 法学院，北京 101149）

随着公共事务复杂化以及行政执法任务多样化，行政机关不断加强与社会力量的合作。行政机关若想对行政活动施以精准的调控，显然需要获取充裕的信息。行政举报为行政机关提供多元的信息来源，是行政执法活动有效开展的公私合作机制。所谓行政举报，指的是公民、法人或其他组织就他人涉嫌违法行为等事项，向具有法定职权的行政机关反映、披露并请求予以处理的行为。①关于行政举报的概念界定，可参见伏创宇：《行政举报案件中原告资格认定的构造》，《中国法学》2019年第5期，第231页；李凌云：《行政举报的概念及相关法律问题辨析》，《行政与法》2021年第10期。需要说明的是，鉴 于不少法律规范中“举报”会与“投诉”“检举”等词混用，为明确行文论域，本文所述“举报”是指公民、法人或其他组织等私主体为维护公共利益而披露违法信息，举报事项一般不牵涉举报人的自身权益。作为新兴法律制度的行政举报正在兴起且持续发展，其在政策导向、法律规范以及管理实践中都得以彰显。在政策文件方面，2021年8月印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确提出要畅通违法行为投诉举报渠道，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员依法予以奖励和严格保护。在法律规范层面，《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国广告法》《中华人民共和国数据安全法》《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》等都设定了行政举报条款。②《中华人民共和国食品安全法》第十二条、《中华人民共和国广告法》第五十三条、《中华人民共和国数据安全法》第十二条等法律条款，对行政举报进行了明文规定。而《保障农民工工资支付条例》、《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》等涉及举报的法规、规章更是不胜枚举。在行政执法实践中，行政举报得到了广泛适用。如多地交警部门开发了“随手拍”微信小程序，市民通过手机拍摄举报包括闯红灯、违停等各类机动车违法行为，经查实的可以得到奖励。①参见熊志：《随手拍交通违法：配套措施是关键》，《中国青年报》2020年8月7日第2版。行政举报并非凭空产生，它的演变有一个长期过程。针对这项重要的行政法律制度，有必要考察其演进脉络、本质属性与功能取向，以深化法治政府建设背景下行政执法改革的认知维度。

一、行政举报法律制度的演进

现代意义上的行政举报，事实上与历史或域外的举报、检举、申诉、揭发等相关法律制度有密切的渊源。考察行政举报法律制度的变迁，不妨从纵向历史与横向对比这两个角度进行梳理。

（一）行政举报的历史起源与域外考察

首先需要厘清“举报”的词源。在古代，举报的概念使用与实施范围比较宽泛，公民向权力机关伸冤、反映他人违法犯罪、举报官员不法行为、表达个人意见等可能被列入其中。几乎各个朝代都有举报方面的法律制度，成为当权者的治乱良方。举报在形式上存在多样的特征，且各个时期的称谓有所不同。据史书记载，远在尧舜时期就出现了举报箱的雏形——“诽谤木”，竖立在路旁供民众刻写意见。②这里说的“诽谤”，是指议论是非、指责过失，类似现在的提意见。参见冯铁金：《古代举报形式种种》，《中国监察》2001年第22期，第56页。我国正式出现的举报可追溯到公元前四百年左右的战国时期。商鞅在秦国变法中，提出了重赏、奖励“告奸”的主张，强调“不告奸者腰斩，告奸者与斩敌首者同赏，匿奸者与降敌者同罚”。为方便民众举报，各朝代推行了设置举报箱等常见做法。典型的有战国时的“蔽竹”、西汉时的“缿筒”和武则天时的“铜匦”。③参见李卫国：《举报制度：架起公众监督的桥梁》，中国方正出版社，2011，第40页。又如，古代设置了登闻鼓制度，供欲直言谏诤或申诉冤枉者使用。

历史上的举报更多是作为统治阶级体察民情、鼓励公众揭发不端现象的方式，其中的重要目的是揭发犯罪、惩处贪污腐败，为统治阶级惩治提供辅助。这种举报形态实际上类似于当下的纪检监察举报、检察举报，举报对象主要集中在公权力部门。古代法律中涉及的检举、申诉、控告等规定，尽管与行政举报有实质性差异，但依然对当下法律制度具有启示价值。整体来看，真正的行政举报并不多见，但亦有存在。如西汉时期为整顿商贾行业，汉武帝刘彻鼓励民间对商贾偷税逃税行为进行举报，设置的奖励比较可观。据《汉书·武帝纪》记载：“令民告缗者以其半与之”。这就是说，如果有人举报他人的不法行为，官府将进行查处，若属实，充公钱财将分一半给举报人。该项制度在惩治商贾偷税漏税方面发挥了积极作用，不过也引发民众热衷于举报、人人自危的负面效应。

近代亦广泛存在举报现象，其以检举、控告、行政举报等多种方式共存。比如1911年12月四川大汉军政府成立，为达到察民安吏、绥靖地方的目的，当地颁发了《大汉四川军政府宣慰使职任章程》，其中第10条规定地方人民可向军政府举报罔法受贿行为。④参见隗瀛涛、赵清主编：《四川辛亥革命史料》，四川人民出版社，1981，第583页。民国时期，当时南京的医疗行业良莠不齐，庸医、巫医不乏其人且屡禁不止。1930年，南京某作坊的医生许某某用人浆种痘欺骗百姓，危及公共安全，直到被人举报后才被取缔。⑤参见佚名：《取缔庸医施诊》，《首都市政公报》，1930年4月第58期，第14页。新中国成立前，中华苏维埃共和国临时中央政府于1931年在下设的工农检察部门设立了举报机制，鼓励群众向举报箱反映官员的腐败情况。1939年，陕甘宁边区政府公布的抗战施政纲领中亦强调保障公民检举的自由。①参见李志明：《公民检举权研究》，中国社会科学出版社，2013，第53页。这些涉及行政举报的实践进展，为随后的行政举报法律制度建设奠定了坚实基础。

除历史上的制度梳理之外，比较法上的行政举报也很重要。因域外国家或地区在政治体制、法律制度、立法理念等方面的差异，各地的举报法律制度各有特色。其中，大陆法系和英美法系中皆有代表性的做法。

在大陆法系国家和地区，我国台湾地区的举报制度比较有特色，其中不少做法与大陆的理念相契合。在台湾地区，与“举报”这个概念相接近的词汇有“举发”“检举”“揭发”等。如有学者从行政法视角入手，分析了举发制度的类型、程序、奖励、举发人保护等，对行政举报的纵深研究具有启发意义。②参见林昱梅：《论行政法上人民举发之制度与救济机制》，《月旦法学杂志》2012年第5期。在日本，与行政举报相近的概念是“通报”或“告发”。日本行政机关同样面临如何提升监管效率的现实问题，在精简机构的大背景下，行政执法机关由于经常无法获取被监管对象的隐蔽性违法线索而遭遇执法困境，且还可能因为过分加大监管或惩处力度而与行政比例原则相悖。21世纪初日本社会发生了一系列企业不良经营事件，为对此加以规范并鼓励公民举报，日本国会在2004年颁发了《公益通报者保护法》，且在2006年正式施行。日本有研究以监管和法律的视角考察公益通报者保护制度的变化，并分别就企业损失补偿、责任划分、信息隐蔽等层面分析了公益与私益之区分、相均衡的公益通报规制制度。③境新一『公益通報者制度に関する考察：経営と法律の視点から』，『公益学研究』3（1），52-60，2003。另外，日本推行了举报奖励机制，不过，受国民性和当地风俗文化，该激励机制很难在亲属朋友之间推广，因为这通常被视作是“出卖友人获利”的行为。在德国，面对举报人可能的恶意举报，联邦劳动法院对主观意图的考量采用了比例原则，如果雇员向政府当局披露信息被认为与雇主的利益不相称时才违反对雇主的忠实义务，换言之，法院将对雇员举报可疑非法行为的自由与雇主的商业和财产利益加以权衡。④Bjorn Fasterling，David Lewis.Leaks，Legislation and Freedom of Speech：How Can the Law Effectively Promote⁃Public-Interest Whis tle blowing.International Labour Review.2014，153（1）.举报人的劳动法保护方面已积累了丰富的司法经验，在劳动法规范内对雇员举报行为作出司法裁判时，应先衡量举报事项、信息真实性、行为动机、内部救济优先性等多方面因素。⑤参见王倩：《保护“吹哨人”的劳动法分析——基于德国司法经验的考察》，《当代法学》2016年第5期。2011年，韩国制定了《公益举报者保护法》，许多学者对此展开研究，主要围绕问题梳理与改进措施而展开。比如该法规定的举报对象范围过窄、举报通知机制不健全等。⑥参见朴庆哲：《公益举报者保护法的意义和不足》，《公法研究》（韩国）2011年第1期。不难发现，这些国家和地区的举报制度富有浓郁的规范性基础。

英美法系国家和地区在此方面的探索同样具有借鉴价值。如在美国，举报立法提供了一种有力的注脚。美国国会于1989年通过了《吹口哨人保护法》，该法律从调查结果、保护范围、举报人权利救济等方面进行规定，旨在鼓励公民个人举报政府违法行为，加强对“吹口哨人”的权利保护。英国的行政举报立足于法律实践，逐步构筑了规范的举报制度体系。比如，面对企业不法行为，有权机关有充分的理由鼓励举报人挺身而出，重视举报人保护的薄弱环节。举报的法律责任，亦是广泛讨论的议题。在塞尔维亚，虽然举报并不要求是必须真诚，但当举报人以非法或不道德行为披露信息时就面临承担法律责任的风险。⑦Igor Vukovic.Criminal Responsibility for Whistleblowing.Harmonius：Journal of Legal and Social Studies.South East⁃Europe，2016（1）.同为英美法系国家的澳大利亚，近些年陆续颁布了多项举报类法律规范，其中又以内部举报方面的法律为主。结合域外相关法律规范与经验可知，举报人的权利行使、保障及其限制是重中之重。但稍显遗憾的是，域外很多的制度规范更聚焦于公权力违法行为的举报，仅有少数法律将保护范围覆盖至私主体之间的行政举报。

（二）行政举报在新中国的兴起

新中国建立之初，通过发挥群众力量来制约公权力机关的方式得到推崇与倡导。随着社会主义制度的建立以及人民当家作主地位的确定，政府对倾听民众意见的制度建设愈发重视，行政举报的形式逐步得到提倡。譬如，1955年7月发布的《无线电器材管理条例》第十条，即确立了无线电器材监管领域的行政举报及其奖励制度。新中国的行政举报法律制度主要兴起于改革开放之后。上世纪七十年代末以来，“举报”一词作为法律术语逐步被普遍运用。行政举报开始萌芽于食品、环保等领域。1979年8月国务院颁发的《食品卫生管理条例》明确规定食品检验人员有权向上级领导机关反映违反食品卫生法令的现象，尽管该法规反映的主体、内容和对象都局限于单位系统内部，尚未完全具备行政举报的外部特征，但此种“反映”权利的授予已经暗合行政举报的理念。1979年9月发布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》第八条规定公民有权检举污染和破坏环境的行为，这一法律条文中的“检举”用语可直接等同于行政举报。该时期举报主要还是用于刑事犯罪领域，在不少语境下与检察举报、纪检监察举报相似。甚至可以说，检察举报、纪检监察举报就属于检举权的范畴。行政举报在该时期的生长及兴盛，与当时的检举、控告氛围密不可分。值得注意的是，食品安全领域的行政举报法律制度已经优先发展。1982年11月，我国出台的《中华人民共和国食品卫生法（试行）》从法律层面赋予了行政举报的规范依据，其中第三条规定：“对违反本法的行为，任何人都有权检举和控告”。此处的“检举和控告”与本文所述的行政举报实属同一概念。与此同时，涉及行政举报的文件业已规模性地出台。为增强行政监管力量，行政机关通过制发规范性文件或以其他方式公开承诺对举报人的奖励制度。1989年《国务院关于严厉打击在商品中掺杂使假的通知》规定，对举报属实的，各级工商行政、技术监督等有关部门要给予奖励。同年实施的《上海市环境卫生管理条例》第三十九条规定，任何单位或个人都有权利向环境卫生管理部门举报。由此可见，该时期行政举报的法治形态逐步形成。

具体来看，行政举报法律制度集中兴盛于上世纪九十年代。当时，我国的经济体制由计划经济逐步转向市场经济，随着行政管理理念的变迁，举报已逐步渗透到行政管理的多数领域，多类行政机关都相继设置举报处理机构。①参见付登元：《办好伪劣药案举报中心保障群众用药安全有效》，《中国药事》1991年第2期；《徐州市成立公平交易价格监督举报中心》，《价格理论与实践》1992年第11期；赵守仁：《枣阳建立假劣药品监督举报站》，《中国农村卫生事业管理》1992年第2期。由此，举报制度不再限于国家工作人员的失职违法行为，而是大范围延伸至行政领域的违法行为之规制。该时期，税务、劳动、质检、食品药品等方面的行政举报尤为突出。②参见陈彩云：《上海市劳动局认真处理群众举报》，《劳动保护》1990年第3期；辽宁省丹东市税务局稽查大队：《一封举报信查补个人收入调节税94万元》，《中国税务》1993年第12期。紧接着，相关规范性文件继续颁布，制度构建得以持续推进，行政举报具备了制度化建设的坚实基础。1994年1月原劳动部发布了《关于开展受理群众举报劳动违法案件工作的通知》，旨在推动劳动领域的举报制度建设，充分发挥群众监督作用，及时查处违反劳动法规的行为；1995年5月实施的《化学工业部关于奖励举报和办案有功人员暂行办法》，鼓励广大干部群众同违法违纪行为作斗争，奖励有功部门和人员；1996年12月原国家工商行政管理局发布《关于受理违法广告举报工作的规定》，目标是依法规范工商行政管理机关受理违法广告举报工作；等等。上述大量的规范性文件推动了行政举报法律制度的稳步发展。

新世纪以来，行政举报法律制度得到进一步强化，所覆盖的领域愈加广泛。例如，随着生态文明意识的加强，环保领域中行政举报的作用愈加凸显。①参见周兆木、周翔：《富阳市建立公众有奖举报机制的实践与探索》，《中国环境管理》2003年第4期；李小婧、齐燕红：《做好环保举报受理工作切实维护群众环境权益》，《环境保护》2011年第22期。行政举报法律制度不断纵深发展，在传统与新型的诸多行政执法领域得到普遍应用。2000年《中华人民共和国海关法》、2010年《中华人民共和国石油天然气管道保护法》、2017年《中华人民共和国核安全法》、2020年《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等法律中涉及的举报条款，2001年《社会保险基金监督举报工作管理办法》、2020年《银行保险违法行为举报处理办法》《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》等行政举报类规范性文件的密集出台，以及行政机关中举报处理机构的规范构建，都昭示着该项法律制度的旺盛生命力。

（三）行政举报的制度演进规律

综观历史与域外涉及行政举报法律制度的实践，可发现已经取得了较为显著的成就，悠久的历史起源与全面的时代需求是其发展的基本图景。总的来说，我国行政举报法律制度肇始于古代社会，其他国家或地区的相关制度实践发挥着借鉴启示的作用，且实现了从其他举报到行政举报的拓展延伸，进而走上了一条制度化、规范化、法治化的发展之路，对行政管理实践和行政执法过程发挥着愈发重要的作用。大致来看，行政举报法律制度的演进呈现出以下三个特点：

1.深受其他举报制度影响

行政举报只是举报制度的一个部分，起初容易与检举、控告等概念扭结在一起。改革开放之初，检察举报、纪检监察举报等较为突显。从专业领域来看，大量涉及举报的制度实践都围绕纪检监察、检察领域等展开。受这类法律制度的影响，举报便从检察举报的范畴延伸至纪检监察举报以及诸多的行政领域，举报内涵有一个衍化的过程，为公民向行政机关举报提供了制度保证和操作技术上的引导。此情境势必影响到行政举报的发展历程。

2.行政引导

行政举报的启动与运行，贯穿着无处不在的行政引导性，甚至是行政主导。行政举报法律制度的存续，很大程度上遵循着行政机关引导的发展路径，而非完全依赖于举报人的自发秩序。这是因为，拥有行政权的行政机关在事实上掌握着更大资源，能够使权力深入到法律制度的各个方面。②参见马颜昕：《行政引导下的基层合作治理——以实证分析为视角》，《行政法学研究》2021年第1期。正是因为行政机关出台了诸多规范性文件与公共政策，以及举报处理机构奠定的组织保障，促使该制度能够持续运行。基于行政引导的推动，举报人与行政机关无疑形成了公私合作的格局。

3.多样化趋势明显

行政举报法律制度构建之初，适用范围仅限制在食品、税务等少数传统的行政管理领域。随着行政管理视域的拓宽，行政举报的范围亦延伸至新型的证券、互联网、信息技术监管等多个领域，已迈入多元化发展的法治化轨道。但客观来说，该项法律制度多数是基于行政执法或行政审判方面的某个微观论点，全面涉及行政举报的整体性、专门性法律制度还不多。

二、行政举报的法律属性论析

行政举报不单单是制度层面的经验问题，公民向行政机关举报的措施包含了行政执法权与私人力量的融合，其中蕴藏着充分的公私合作原理。公民向行政机关举报所引发的法律关系亟需法律分析，而法律属性是对此进行理解的关键要点。若法律属性缺乏准确定位，难免会影响制度实施的效果。法律属性能够完整勾勒出该制度的内在特征，以助益把握当下状况及未来走向。

（一）行政举报的法律属性界定

行政法律制度视角下的行政举报属于何种属性呢？任何法律制度的存在都很难绕开法律行为这个关键属性，行政举报亦概莫能外。首先，行政举报可划入法律行为的范围。行政举报之所以成为法律行为，自然是由于存在着大量的举报类法律规范。举报作为一种行为，就是举报人在特定目的、动机、意志指引下所实施的外部举动，其属性属于一类典型的法律行为。独立的意思表示和根据个人意志确定并实现行为内容，此为法律行为成立的基本要素。①参见高其才：《法理学》（第二版），清华大学出版社，2012，第124页。法律行为的核心意涵，是旨在发生一定法律效果的意思表示。公民向行政机关举报，虽然不直接涉及自身合法权益，但仍是凭借自身的意思表示寻求行政权对被举报人或举报事项施加力量。这种法律行为体现为一种履职性的申请，反映了举报人的某种价值追求，其中涉及举报法律关系、权利与义务、法益保护等法律范畴。

其次，行政举报是一种单方的辅助型法律行为。法律行为有多种分类方法，以揭示各种法律行为的特性并对此安排匹配的规则。根据行为主体的属性，行政举报由举报人一方的意思表示即可成立，属于单方的行为。按照法律行为的性质，大致可划分为公法行为与私法行为。传统的公法行为主要就是指立法行为、行政行为、司法行为等。所谓私法行为，乃是私主体行使的、产生私法效果的私人行为。由于行政举报的主体就是公民、法人和其他组织，这是一种私人力量的运用，却并非是直接与其它私主体相衔接。此过程属于私主体与公权力的有机对接。举报人一般依据举报类法律规范，这些规范依据调整的是公权力与私权利之间的关系，具备广义上法律行为的意涵。因而，很难说举报行为是公法行为还是私法行为。根据法律行为是否具有独立性，可区分为独立型法律行为与辅助型法律行为。前者是指具有独立、实质内容的法律行为，后者只是作为他人法律行为效力完成的条件而存在的行为。行政举报本身不具有实质性内容，主要是向行政机关提供某些线索或信息，此行为的辅助色彩比较浓厚。举报的本质是将社会越轨行为委托给公共权力处置。②参见郭忠：《举报犯罪应当是法定义务吗？——基于刑事诉讼法第108条的法理思考》，《南京师大学报》（社会科学版）2020年第2期。换言之，行政举报更像是区别于依职权与依申请的另一类行政程序的启动方式。值得注意的是，当举报人提供的线索具体到一定程度或其指引具有相当针对性时，行政举报就成为申请行政机关依法履行职责的行为。③参见江利红、罗仙凤：《论行政投诉举报中依法履职情形的界定标准》，《信访与社会矛盾问题研究》2020年第5期。举报人申请行政机关履职的内容，一般与自身的人身权、财产权等合法权益无关。举报人一经作出即展示出协助、申请行政机关履职的意思表示，故可界定为一种单方的法律行为。

最后，行政举报推动了行政权的运作。有论者认为，举报的本质是举报人请求行政机关履行法定职责。④参见李凌云：《投诉人原告资格判定标准的反思与重塑——以〈行诉解释〉第12条第5项的司法适用为中心》，《法律适用》2020年第20期。接受举报的行政机关理论上必须拥有法定职责，行政机关在受理举报事项后势必展开调查处理。行政机关这一行为是具有公法效力、能够产生公法效果的行为，当然，举报本身与行政机关履行职责没有必然的联系。法定职责是指行政机关在行政管理中应当履行的实施一定作为与不作为的义务。①参见胡建淼：《行政法学》（第四版），法律出版社，2015，第529页。就举报事项指向的对象，行政机关须结合法定职责而决定是否启动法律程序。从行政行为的形态来看，行政机关在法定职责范围内必须积极作为。行政权具备积极主动履职的天然属性，本身就应当承担行政监管、公共服务等重要职责。只是说，举报人的辅助行为触发了行政行为。故而，行政举报并不能给行政机关增设新的职责与义务，而是在法律效果层面发挥作用。

综上，行政举报的法律属性可界定为一种引导、督促、协助行政机关履行法定职责的法律行为，它能够有效触发行政程序的启动并产生公法上的效力，从而在事实层面上会影响行政执法效果。

（二）与法律属性相关的要点

作为一种协助行政执法运作的法律行为，行政举报大体具备以下显著特点：

一是公益性。该项法律制度存续的任务之一是进行利益调整。法律行为本身不创造利益，而是去发现迫切需要保障或调整的利益。②罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，商务印书馆，2010，第41页。举报人一般与举报实现无关，行为产生的法律效果具有公益性。行政举报活动中举报人具有利益诉求的积极性，这种利益主要体现为公共利益的形态。行政举报之创设构成了提升社会异常发现能力的关键一环，核心目标指向公共利益的保障。③参见柴瑞娟：《论我国公共利益举报法律制度的构建》，《中国软科学》2021年第4期。举报人作为案件的知情人士或线索的掌握者，可事先告知行政机关，行政机关能够对举报事项进行法律上的控制，确保法律制度目标的有效实现。基于公共利益的外部效益，而违法行为等侵害的正是公共利益，行政举报为行政机关保障公共利益奠定了良好基础。

二是广泛性。行政举报是“广开言路”的应然产物，它的触角可延伸至社会各个方面。当前行政管理实践中，食品、市场监管、税务、交通等多数领域都存在行政举报的踪迹。涉及举报的信息非常广泛，属于不特定的社会现象。举报人外延非常广泛，主体属于不特定的范围。所有涉及行政管理领域，且根据现行举报类法律规范应当接受法律制裁的行为都可能被囊括在举报范围当中。

三是交互性。行政举报不是一种纯粹自我指向的行为，而是具有一种特定的社会指向。当社会上出现了违法行为，公民以举报方式督促行政机关对失范行为加以纠偏，防范社会秩序被侵害，实际上存在社会校正正义的指向。行政举报的启动，很大程度上是对行政机关等主体产生直接或间接的影响。举报具有主动性，此为举报行为的突出特点。倘若举报人不作为，该项法律制度将难以得到启动；举报行为需要得到回应，行政机关不受理同样不符合该制度的应有之义。这要求举报人与行政机关应当实现良性互动，任何一方未能发挥作用都将导致该法律制度的效果失灵。

三、行政举报的功能主义诠释

面对繁杂的社会现实，行政举报需呼应行政管理趋向，加强对所处系统结构、制度法律问题及其功能的研究，构建以实现良性治理目标为功能导向的制度体系。行政举报既契合行政法学原理，也符合法律制度的功能主义逻辑。鉴于对行政权的认可与肯定，应当凭借举报人的协助行为而给予行政机关充分的“赋能”。行政举报基于行政执法、社会治理等客观实践，对其多维功能的阐明关乎制度完善的方向。

（一）弥补行政执法能力不足

行政法律制度离不开依法行政的宏观塑造，而依法行政的关键就在于行政执法。当前行政管理实践中各种不确定的违法行为频发，行政机关的执法行为面临多重挑战。首先，行政机关获取违法信息的渠道有限。掌握违法行为线索等信息是行政机关展开行政执法的基础。行政执法的实施过程，实际上就是执法信息的收集、积累、提供及利用的过程。①参见盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社，2008，第216页。行政执法过程中行政机关与执法对象之间存在信息不对称的状况，各方主体对于相关信息的了解存在差异。掌握充分信息的主体存在优势，而信息欠缺主体面临着不利的处境。行政机关对违法行为的查处，存在严重的信息不对称。如何知悉违法行为信息非常重要，在信息大爆炸时代，行政机关获取线索的难度加大，欠缺有效的信息，往往是决策失灵的重要因素。其次，信息科技的发展给行政机关执法带来新挑战。科技发展给传统的行政执法方式带来冲击，行政机关难以发现隐蔽在科技信息背后的违法行为，执法成本过于高昂。另外，行政机关的人力资源较为有限，不少行政执法人员在专业、技术等方面都难以适应有效制止违法行为的要求。行政执法占据了行政机关最大量的执法资源，行政执法实施过程中仅凭行政机关去发现违法行为，往往需要耗费大量的成本。目前我国行政执法体制还不够健全，执法权责、程序和机制等都有待完善。而行政机关经常受限于人力、编制的影响，执法经费又比较短缺。②参见王青斌：《论执法保障与行政执法能力的提高》，《行政法学研究》2012年第1期。是故，行政执法活动与行政管理实践需求难以匹配，亟需相应的保障条件。

面对繁重的行政执法状况，行政执法活动离不开具有高效应对能力的行政机关。囿于人员和经费的限制，行政机关客观上亦无法实现对管理对象进行不间断监控。③参见徐涛：《行政举报奖励制度规范之完善》，《行政与法》2020年第9期。并且，行政机关在执法过程中需要通过调查活动去达成目的。然而，行政调查属于公权力的行使，往往需要一定线索才有助于对个体事项开展调查。行政管理深深嵌于所处的社会结构和制度现状中，行政机关不可忽视私人力量对行政执法能力的弥补作用。举报人发现行政管理领域的违法行为之后，向具有法定职责的行政机关反映，行政机关有义务对此类举报予以答复或处理，行政举报遂成为行政机关实施行政执法的重要渠道。鉴于此，行政机关会通过此项法律制度去激发公民反映违法行为的积极性，以弥补行政执法能力之欠缺。

具体而言，行政举报是一种典型的私人力量，可协助行政机关及时发现违法行为等线索。公民向行政机关进行举报，能够有效扩充行政机关的信息拥有量，减低行政执法机关的成本投入。行政举报具有通过增加行政机关的信息拥有量而增强能力，加大违法者的违法成本等方面的功能。④参见应飞虎：《我国举报悬赏制度建立之探讨》，《社会科学研究》2003年第3期。经由行政举报的法律制度设计，能够增强行政机关与社会公众对违法行为的观察水平，进而改进行政机关对失范秩序的矫正能力。公众在行政举报方面有天然优势：人数众多且覆盖范围广，能够发现因位置偏远或时间隐蔽而导致行政机关难以察觉的违法行为。⑤参见谌杨：《论中国环境多元共治体系中的制衡逻辑》，《中国人口·资源与环境》2020年第6期。社会公众在信息情报方面也具有先天的优势，当前社会中手机、相机等电子设备得到普及，为公民作出行政举报提供了新型的技术方式。即便现代社会中业已建立细密、完备的行政执法体制，私人力量仍然在法律执行中扮演构成性角色。⑥参见吴元元：《公共执法中的私人力量——悬赏举报制度的法律经济学重述》，《法学》2013年第9期。例如，食品药品安全领域涉及的企业和工厂众多，其中无证手工作坊式的违法手段非常隐蔽。通过借助社会公众的举报力量，此种生发自基层的关于安全秩序的“地方性知识”①所谓地方性知识，大体是指公众在与基础社会环境长期打交道的过程中所发展出来的一套关于生产、技能、规则等方面的生活哲学，与当地民众的传统及心理相契合，并对他们日常生活秩序发挥着重要的指导作用。，能够弥补行政机关对地域性情况的了解不足，有效增强行政执法绩效。通过加强公民对违法行为的行政举报，可克服执法能力不足的困境。经由行政举报的制度运行，能有效缓解行政执法资源有限性与行政执法活动复杂性之间的冲突。依靠公民发现违法线索，行政举报形成了一个绵密的网络体系，实现惩处违法行为的无漏洞保护。

（二）丰富民意诉求表达方式

改革开放以来我国社会的利益结构关系发生显著变化，市场经济发展又导致社会分层化现象愈加明显。公民之间的利益格局亟待调整，多元主体之间的诉求亟待表达，公民的权利意识愈加明确。其中，公民的权益诉求即有强化的趋向。可以说，构建畅通无阻的多元化公民利益诉求表达平台，乃是民主政治发展的必然规律，有助于协调复杂利益关系、推动社会和谐稳定。当前，世界上多数国家和地区都根据自身历史传统与政治结构，设计了纷繁多样的权益诉求表达机制。倘若权益诉求无法得到表达或满足，将很可能产生不稳定因素。公民对社会上的违法行为不满，容易产生一些法律冲突。通过请求行政机关介入其中，对相关违法人员进行处理，可缓和群众不安的情绪、消除不稳定因素。

公民实施行政举报行为，是表达个人意愿的重要渠道，有益于自我权利的实现。通过行政举报法律制度的现实塑造作用，可充分反映民众诉求，将举报机制凝聚在民意讨论之下。在“公民举报—政府处理”的互动关系中，公众意见得到表达，违法行为等失范现象得到处理。行政举报就是一项合乎心理需求的释放渠道，可确保公民都享有遵循内心畅所欲言的权利。②当然，举报过程中的言论自由应当与公共利益、他人合法利益、他人隐私等实现平衡。参见李飞：《法律如何面对公益告发？——法理与制度的框架性分析》，《清华法学》2012年第1期。公民向行政机关举报违法行为，是以开放方式在社会活动中发出自己的声音。举报作为一种“开放性的言说”，可以发挥民主政治的效果。通过行政举报为公民与行政机关交流打开一个窗口，达到舒缓民情、吸纳民意的目标。并且，可促使公民勇于同违法行为作斗争，将公民监督与行政机关的监督联结起来。如此增强公民与行政机关之间的对话、协调及互动，落实行政民主要求，释放出增进民意表达的功效。

行政举报作为一种重要的民意表达方式，允许多样化的权益诉求充分表达出来，在法律制度的框架内得到有序解决。法律制度发挥作用的关键是得到真正贯彻实施。法律实施过程中，以社会组织和公民为代表的社会力量是不可缺少的重要组成部分。行政举报中包括公民、社会团体等在内的私法主体，可以理解为是对其他私主体违法行为与违法信息的揭发者以及法律实施的协助者。在此，公民可以将其发现的违法行为提供给公权力机关，协助后者展开法律责任的追究。举报人实际上是以私人身份在承担一定的公共披露责任，其意见诉求表达对于法律制度实施具有促进作用。

（三）助推打造协同型的监管体系

行政机关作为行政监督部门，代表国家行使监管职能。近年来行政管理领域的多元主体结构、规则多元、程序交互、形态多样以及纠纷复合性，都对监管体制机制提出了新期待。③参见石佑启、杨治坤：《中国政府治理的法治路径》，《中国社会科学》2018年第1期。面对纷繁的行政管理事务，行政机关“单打独斗”式的监管模式面临着重重挑战。行政监管是一个全方位、多主体参与的系统工程，仅依靠行政机关的监管力量是远远不够的。由于行政机关的监管信息疏漏、监管能力有限，单一监管模式难以实现资源的优化配置，不免存在行政监管失灵的可能性。对此，行政监管主体的多元化即是发展的重点方向。欠缺多元化监督力量的协助，势必导致监管资源的浪费且很难达到良好的监管效果。脱离了群众监督，行政监管措施便失去了重要的源泉。只有调动全社会资源和力量，将群众监督与行政监管结合起来，依靠公民的大力协助，多方主体有意识采取主动的干预手段才能实现监管体系的稳定、有力、可操作，进而提升行政监管的效益。

为适应现代化监管体系建设的要求，不应固守狭义的“政府监管”单一范式，而忽视行政机关以外其他社会群体的作用。①参见杨炳霖：《监管治理体系建设理论范式与实施路径研究——回应性监管理论的启示》，《中国行政管理》2014年第6期。行政监管领域的违法行为多种多样、领域广泛，应鼓励社会公众向行政机关提供违法线索，协助行政机关开展执法行为。公民向行政机关进行举报，即是对违法行为等事项的监督，属于一种最普遍、最直接的监督力量。举报纳入行政监管领域属于外部的私人监督，将以私人辅助机制督促行政机关的执法行为。行政举报法律制度运行过程中，应当十分注重其与行政监管体制的契合，形成多方监管力量的协同联合体。通过调动社会公众的监管积极性，调控市场失灵行为，形成强大的监督力量，监督社会公众的违法行为。行政举报激发公众参与社会治理的主动性，构建政府主导、公众参与的协同型行政监管体系。公民对违法行为的举报有助于构建参与性的执法体制，实现其与行政机关的有机互动。基于行政举报的监管体系，将全面体现协同型特性，集中表现为行政举报与行政监管的有机衔接机制。这种监管机制是一个上下联动的管理过程，通过正式与非正式监管力量之间的互相建构，实现对行政举报事项的有效应对。

具体来看，举报类的行政监管体制将呼应秩序维护与威慑功能。一方面，秩序与正义是法律的两大基础价值，其中秩序乃是法律制度所追求的形式价值。为规范行政管理领域的法秩序，行政机关能够对失范行为进行矫正，恢复有序的经济社会生活，推动行政秩序的有序发展和良性运行。秩序就是一种安定有序，其中的关键便是遵纪守法。因而可以说，行政举报对法律制度有效贯彻和社会秩序构建都大有裨益。

另一方面，此种协同性行政监管体制将发挥协同效果，共同威慑潜在的违法者。行政举报是一种约束机制，促使相关人员自觉注意自身活动的合规性。②参见张徐锋：《安全生产举报制度的利弊与建议》，《劳动保护》2020年第9期。预防潜在的违法行为，是行政举报法律制度的重要功用。行政举报的运用将增加违法行为人的违法成本，减少违法行为的发生。在惩处违法行为人同时，使有违法倾向的人认识到如果违法就很可能被他人揭发，能够震慑其他不特定的公众。原本属于科层结构中行政机关的分散监管，现在汇聚了众多不特定公众的监督眼睛，成为了一种弥散而又广泛的微观权力运作形态。一言以蔽之，行政举报改变了潜在违法者的概率认知，构建了视角更为多元的行政监管体制，塑造了“天网恢恢疏而不漏”的预期，从而给有意违法者营造强烈的不安全感。由此，行政机关与社会形成了应对行政举报事项的协同型监管合力。

四、余论：加强重点领域行政执法的行政举报规则创新

本文结合行政举报的演进、属性与功能这三个侧面，初步展现了该项行政法律制度的基本样貌。客观来说，行政举报是一把“双刃剑”。如若行政举报法律制度得不到良性运转，不仅无法实现设想的预期目标，而且容易偏离制度设立的初衷。比如，这项制度很容易演变成新的纠纷衍生途径，加快矛盾化解资源的消耗，困扰行政机关及司法裁判者。当前行政执法环节面临的挑战比较大，行政机关就行政举报事项的应对尚欠缺精细的规则体系，且易与信访处理、行政处罚、投诉处理等混淆。在司法审查层面，尤其是在行政诉讼环节，针对行政举报处理行为的可诉性、原告资格、司法界限等问题都比较棘手。由于激励需要而被广泛运用的举报奖励机制，甚至滋生了举报人借助制度漏洞谋取私人利益的活动，现实中出现的职业举报人现象就是例证。不乏有观点认为，职业举报人的行为使行政执法活动与行政审判秩序受到了不必要的冲击，合理防范职业举报人滋扰行为是一项重要课题。而司法机关对于长期、反复提起大量诉讼的职业举报人，亦有限制其原告资格的趋向。①参见最高人民法院（2019）最高法行申6400号行政裁定书。然而，行政执法领域还未形成较为系统的行政举报规则体系，此为执法与司法问题产生的一大根源。鉴于此，食品药品、证券、产品质量、税收、互联网等重点行政执法领域的行政举报规则仍亟待完善。当下及未来，应该不断创新行政举报的规则体系，增强行政举报法律制度的运行实效，以推动重点领域行政执法的高效展开。