社区社会组织参与村庄治理中村委会的角色定位——基于蒲江县箭塔村的实践案例

纪 纳，李秀义

(山东农业大学 公共管理学院，山东 泰安 271000)

社区社会组织是指主要由社区居民发起成立，以社区为服务场域、以整个社区及居民为服务对象，以处理和解决社区问题、满足社区居民需求为目标的依规备案登记的社会组织[1]。社区社会组织，一方面，可以代表村民参与村庄的各种公共事务，反映村民的意见、建议和利益诉求，维护村民的切身利益；另一方面，可以提供一定的公共服务产品，满足村民多样的公共服务需求。村党支部委员会是村庄政治领导机构，村民委员会是基层群众性自治组织，它们肩负着村庄治理的领导组织职能；现阶段村党支部委员会和村民委员会之间交叉任职，村委会不仅要发挥领导作用，还要履行村民自治权的职能，为村民参与村庄公共事务提供各种服务。

现行《中华人民共和国村民委员会组织法(2018修正)》第九条规定“村民委员会应当支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动，推动农村社区建设”。村委会在社区社会组织参与村庄治理中起着非常重要的作用，然而，我们通过对山东和四川两省一些地区的调查发现，实践中一些村委会对自身角色定位不清，没有认识到社区社会组织对村庄治理的重要意义，甚至采取打压态度，客观上制约了社区社会组织参与村庄治理的有效进行。因此，正确定位社区社会组织参与村庄治理过程中村委会的角色有着极为重要的现实意义。

笔者以四川省成都市蒲江县箭塔村为个案，结合当今社区社会组织参与村庄治理的现状，坚持问题导向，通过相关经验介绍，将进一步明确社区社会组织参与村庄治理中村委会的角色定位，对推动社区社会组织有效参与村庄治理具有一定借鉴意义。

1 案例介绍

成都市蒲江县甘溪镇箭塔村地处甘溪西南部，蒲江、名山两县交汇处，属典型丘陵地区。全村辖区面积4.06km2，约405.8hm2，全村退耕还林26.182hm2，耕地面积157.41hm2，山林地63.92hm2，其他农用地84.12hm2。主要种植茶叶、猕猴桃和柑橘等。全村总户数546户，本村有1 700口人，新村民11人，辖13个村民小组。目前，村里的社区社会组织主要有：箭塔社区发展中心、老年协会、治安巡逻队、志愿者组织、文体队和各类合作社等。箭塔村连续2年入围成都市社区营造优秀案例，并得到了新华社、中央电视台、四川日报、四川电视台等主流媒体的关注和报道；箭塔社区发展中心是一个综合性社区自组织，于2018年3月正式成立，其前身为箭塔社区发展协会，于2017年10月成立，获得2017年成都市“明星自组织”称号。

2 村委会应当好社区社会组织参与村庄治理的引导者

在社区社会组织发育还不成熟的情况下，村委会的引导作用不可或缺。村庄事务中，处理的问题涉及方方面面，只有准确把握上级政策，特别是惠民、惠农政策的意图、精神，才能用活、用好政策。村委会成员作为各级政策、法规的宣传者、执行者、落实者，对党和政府的方针政策、政治理论、相关法规比一般村民理解的要准确，并且能用贴近群众、朴实生动的语言去解读上级政策[2]。社区社会组织的成员一般没有研读政策、把握政策的意识，这就需要村委会成员根据政策要求，把群众的积极性调动起来，引领社区社会组织不断走向成熟，从而能够使社区社会组织抓住政策机遇为村庄发展贡献一份力量。

村委会要减少隐性干预，消除不必要的控制，强化社区社会组织的独立性，引导社区社会组织开展惠及更多村民的社会活动，提升社区社会组织的“知名度”，使其能真正地成为村委会在村庄治理中的好伙伴、好帮手，共同推动村庄发展。村委会要明晰社区社会组织的角色分工，既要清楚村委会自身在村庄治理中的主导地位，又要重视社区社会组织在村庄治理中的协同作用，做好正确的分工，明晰各自的责任。

2.1 要明确社区社会组织在村庄治理中的地位

村委会和社区社会组织要在责任分担、利益共享方面相协调，村委会不能将自身的责任进行转移或者与社区社会组织进行利益争夺。村委会要把有利村庄发展却无暇顾及的事务交给社区社会组织，让村民在参与村庄事务中获得存在感、满足感，也能使他们在参与的过程中体会到村干部等人的艰辛，增强对村庄的认同感，从而使村庄的凝聚力和向心力得到加强。在村委会和成都高新区安逸舍社区服务中心的支持下，箭塔社区发展中心的具有一定带领群众致富能力的村民骨干都发展或者扩大了自己的产业，分别领办了由10户村民参与的主要种植销售砂糖橘、红心柚的箭塔光辉谷业合作社，由3户村民参与的主要进行蒲草产品研发的仪美合作社，由3户村民参与的主要做猕猴桃电商和生态猪养殖的春枝姐合作社。这些合作社的创办，带动了村民参与，也带动了产业发展，并为村民增收贡献了一份力量。

2.2 要消除两者之间的不信任因素，建立起一种良性的信任关系

要在社区社会组织制度建设、组织管理、人才培训、业务发展、项目承接等方面进行引导，推动社区社会组织健康有序发展。箭塔村委会为了引导箭塔社区发展中心依法依规地开展活动，帮助箭塔社区发展中心在蒲江县民政局登记注册了社会组织。这样既给社区发展中心提供了社会合法性的支持，又可以帮助其获得项目资金的支持，还可以减轻村委会处理村庄事务的负担。

3 村委会应当好社区社会组织参与村庄治理的服务者

作为村民自治组织的村委会，其宗旨是为村民谋利益，即村委会成员应当为本村的生产和村民的生活做好服务工作。要动员和组织全体村民，为本村村民的共同利益，为把本村建设成社会主义现代化新农村而努力工作，为生产的发展和村民生活水平的提高服务[3]。为保证社区社会组织参与村庄治理的有效进行，必要的服务工作不可或缺。而作为村民自我服务的基层群众性自治组织，村委会自然应承担起相应的服务工作。具体而言，村委会的服务工作应该主要包括以下几个方面。

3.1 推动社区社会组织能力建设

社区社会组织自身能力建设情况，是影响其参与村庄治理成效的决定性因素。目前来看，现在很多社区社会组织内的小部分人才还是由村民骨干构成，他们虽然有一定的领导和管理能力，但是往往并不具有什么专业背景；同时，很多的社区社会组织在运行中也没有形成严格的各项规章制度、内部没有明晰的管理机制，或者即使有各种规章制度在实际运行中也不严格要求，日常的管理与运行完全靠领导者的威望等因素的推动，缺乏参与的主动性，这就导致了很多社区社会组织运行的混乱。这种混乱现象一方面不利于社区社会组织自身的发展，另一方面也不利于其参与村庄治理的协同作用有效发挥。

因此，要对社区社会组织进行培育、孵化，加强其参与村庄治理的能力。可以通过定期聘请、招募各领域有专业背景的老师授课的方式或者通过与专业社工机构合作的方式对现有人员进行培训，以提升组织成员的管理能力与专业能力。箭塔村与成都高新区安逸舍社区服务中心联合启动了2018年成都市城乡社区可持续总体营造行动项目，安逸舍项目组的辅导主要来自两个方面：一方面，安逸舍项目组对协会成员持续进行参与式发展、团队精神、合作理念、平等协商和专业知识技能的培训。另一方面，项目组推动箭塔社区发展中心参与村庄公共事务。项目组帮助社区社会组织将其具体的运作、经费去向等进行公开来获得村民的认可，这使得箭塔社区发展中心在动员村民参与社会公益活动时，可以更好地表达自己的主张，更具有说服力。安逸舍社区服务中心的辅导下，箭塔社区发展中心的制度建设(理事会制度、选举制度、民主协商制度、财务公示制度等)日益完善，逐渐承担起村级协同治理的功能。

3.2 为社区社会组织发展拓宽资金来源

社区社会组织本身就是由村民来发起和成立的服务于村民自身利益的一种组织，它的组建主体属于弱势群体，组织本身由于资金、技术等的匮乏也属于弱势组织。现阶段，社会组织的资金来源总的来说主要有3种途径：①政府的补助资金；②社会性的资金捐赠；③会员筹款[4]。从这3种资金来源来看，会员筹款是最稳定经费来源，但是这种资金筹集一般只是满足其自身的运转，社会组织想要发挥更大的作用，去承担政府转移的社会职能、满足公众对于公共物品多样化、个性化的需求偏好，这点资金筹集就显得捉襟见肘。具体到社区社会组织，部分有合法性地位的社区社会组织可以获得政府的财政资金支持，但是由于农村地区的特殊性，这部分资金支持往往是有限的，而其他绝大多数自下而上的社区社会组织则完全没有政府的财政支持，社会性的资金捐赠也十分的匮乏[5]。

充足的资金支持关系到社区社会组织的长远发展。一方面，村委会要积极争取政府部门的下沉资金，并妥善合理运用社会化手段，加大向社区社会组织购买服务的力度，给予社区社会组织充足的资金支持。另一方面，村委会要积极引导社区社会组织增强自身“造血”功能，通过培训指导、承接服务等方式来拓宽资金来源渠道。

为推动社区社会组织发展，一方面，箭塔村委会积极向上争取资金。2017年、2018年村书记以村庄名义去成都市民政局争取“成都市优秀社区营造案例”，并汇报箭塔村社区发展中心搞了什么项目，产生了什么效益，分别获得15万元的奖励资金。另一方面，箭塔村委会决定把村里农旅业务交给社区发展中心负责，并将旅游团接待、讲解、场地、农家乐等收入的5%作为运营管理费进入社区基金，用社区基金来满足箭塔社区发展中心的资金需求；同时，每到“年猪祭”“秋社”“闹元宵”等活动时，村委会通过购买服务的方式让箭塔社区发展中心来负责组织、策划、筹备等工作。有了资金的支持，箭塔村委会积极引导社区发展中心向成都高新区安逸舍社区服务中心购买“对接城市社区、参访团”、策划等服务来孵化社区发展中心自身。目前，箭塔社区发展中心已经具备了相关的运营能力，也会承接其他村的服务业务，并收一定服务费。

3.3 为社区社会组织提供发展空间

随着经济水平的提高，物质和精神生活的丰富，村民的社会需求也向着多样化和个性化的方向发展，村委会忙于应付各种政府下放任务和指派，无暇面对和关注村民的经济社会文化需求，无法提供村民所需的公共产品和服务，也没有充足的资源进行有效的治理。社区社会组织可以整合和链接村庄内外的各种资源，开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动，为村民提供多样化、个性化需求服务[6]。因此，村委会迫切需要一些能够帮助其减轻某种负担的社区社会组织参与村庄治理，以提高村庄治理水平和为村民服务的能力，这也为社区社会组织提供了满足村民需求的空间。一些村庄无法提供的社会公共服务，村委会可以通过制度激励、能力建设、资金扶持等方式向社区社会组织赋权，尤其要赋予村民对村庄公共事务的决定权和行动权，增强村民的公众参与意识，激发村民主观自主性，让社区社会组织逐渐承担起政府下放的公共服务职能，加强村民自治能力建设，提高村民自治水平。

箭塔村的“最美庭院”“最美阳台”评选活动，并非由村两委直接操办，而是由村委会指导、箭塔村社区发展中心承办，村委会并给予箭塔村社区发展中心5 000元激励基金作为活动费用。这种“村两委引导服务+社区发展中心承办”的组织模式，不仅带动了村民的广泛参与，而且也使绿色低碳的生活方式进一步得到推广。在村委会的支持下，箭塔社区发展中心对外链接各方资源，对内整合社区各种参与力量，积极开发基于本地自然人文资源的旅游产品和社区营造主题参访接待，不断为村庄创收增收，以实际行动推动村庄产业发展与城乡融合。“年猪祭”“雏鹰计划”“秋社”“闹元宵”等项目活动都在箭塔村社区发展中心的策划、筹备下名声大噪，让箭塔村成为一个紧密的整体，也为村庄的发展增添了活力，使蒲江县箭塔村逐渐展现在大家的眼中。

4 村委会应当好社区社会组织参与村庄治理的监督者

社区社会组织有序参与村庄治理活动，必须要有良好的外部监督。《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等条例完全不能满足社区社会组织发展的需要，这些相关的条例只是从登记、注册管理等方面作出了一定的说明和规范，对于社区社会组织的具体管理、监管等方面并没有相关的法律法规约束。当前政府关于社区社会组织的监管体系还不健全，监督管理中存在缺项漏项；报社、媒体等公众力量对社区社会组织的关注度较少，对社区社会组织运作模式了解不多，公众监督的力量也不足。另外，社区社会组织负责人往往是村民公认的综合素质高、个人能力强的村民，村民对社区社会组织的信任是建立在对负责人信任的基础之上的；这种对社区社会组织负责人的绝对信任导致了村民对社区社会组织参与村庄治理过程中出现的中饱私囊，以权谋私等不公正行为监督不及时、监督不到位，影响社区社会组织参与村庄治理的成效。

村委会可以通过信用教育和发挥村民监督作用等方式来实现对社区社会组织的更好监督。①村委会可以通过提出诚信倡议、制定诚信公约等方式来在社区社会组织中开展诚信教育，培养其诚信观念，使诚信贯彻在其组织理念之中。②村委会应该重点监督社区社会组织的资金走向、人员往来、参与方式等，要求社区社会组织把相关信息定期公开，进行透明化监督。③村委会应该发挥广大村民的监督作用。社区社会组织参与村庄治理的过程中，其参与方式、参与内容、参与途径都在广大村民的注视下进行；村委会要充分调动村民监督的积极性，对社区社会组织进行有效监督[7]。目前，箭塔社区发展中心的资金往来由村两委进行监管，并定期公示；人事、会议等内部事务及时公开，自觉接受广大成员和村民的监督，使其运营在阳光下进行。

5 结论与讨论

基层党组织在村庄现代化建设中处于总览全局、协调各方的领导核心地位。以我国当前农村发展现状来看，农民确实难以通过自身能力组织起制度化的社区社会组织，这就需要积极发挥农村优秀党员参加和带领社区社会组织的作用，加强村党组织对社区社会组织党建工作指导，保障政治方向。同时，村委会也要明确自身在社区社会组织参与村庄治理中的责任，不能既当社区社会组织发展的掌舵者又兼职实际划船者，更不能将社区社会组织吸纳到自身“行政体系”之下，使其成为村委会的“附属机构”。[8]村委会应正确定位自身在社区社会组织参与村庄治理中的角色，当好引导者、服务者和监督者。村委会应该教育鼓励村民依据自身的利益需求建立起社区社会组织，并且给以资金、场地、人员、经验的支持，引导其逐步参与村庄事务，避免盲目决策、监管混乱、形式主义等行为，保证村民可以真正参与到自我建立的社区社会组织的各项决策、活动中，让村民感受到自己的权益得到尊重与保护。

实现村民受益是各类社区社会组织的出发点及落脚点，也是组织生命力之所在[9]。社区社会组织应加强社会责任感建设，及时将组织行动的程序、过程、效果等向村民和其他治理主体披露，以此推动组织内部管理水平和组织声誉提升，更好发挥在村庄治理中的协同作用。