乡镇生态环境保护的执法困境与探索路径研究

西北政法大学刑事法学院 吴杰禧

一、绪论

（一）研究背景与研究意义

1.研究背景

近年来，党和国家高度重视生态环境建设，而针对广大农村地区，国家在推进乡村振兴的同时，还专门提出了农村生态宜居的总要求。2021年4月29日，全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《法案》）。《法案》提到要加强乡村生态保护，改善乡村生态环境。但我国农村环境问题依然非常严峻：在生活层面，由于部分农村的基础设施和垃圾处理技术比较陈旧，部分垃圾没有经过处理就直接排放到自然环境中，引发土壤、空气等污染；在生产层面，化肥、农药、畜禽排泄物等对水与土壤造成污染。

此外，在中共中央办公厅与国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（以下简称《实施意见》）中，文件就已专门提出要积极推进基层综合行政执法改革，其反映了乡镇执法改革的三大倾向：鼓励整合资源，乡镇集中执法；鼓励权力下沉，乡镇单独执法；鼓励加强建设，推进乡镇执法机构与执法队伍建设。

2.研究意义

乡镇生态环境执法是一个需要理论与经验不断交互融合的过程。从理论阶梯扶级而上，研究乡镇生态环境保护的执法问题有利于完善新时代中国特色社会主义基础治理经验，构建乡镇政府机构设置新机制，推进乡镇执法法治化，从而提高国家治理现代化水平。

而在现实层面上，求索政府下放和行使执法权的权力边界，对清晰乡镇政府职能、规范乡镇执法权配置、加强乡镇生态环境保护执法队伍建设有重要意义。同时，在这个脱贫攻坚向乡村振兴平稳过度的历史时期，对乡镇生态环境保护的执法研究还有利于使发展成果更广泛地惠及广大群众，营造农村环境新样貌，增加群众获得感、幸福感。

二、我国乡镇生态环境保护的执法困境

（一）乡镇政府职能运行不畅

职能定位是执法权力配置的基础。而我国乡镇政府在生态环境保护职能的运行上主要存在两方面问题：第一，乡镇政府相关职能定位有待明晰。“在行政法上，职权法定是行政权力的规则性控制的核心内容。”目前，我国学者对乡镇政府生态环境建设的研究多集中于如何提升治理能力，而对该领域乡镇政府职能的配置研究不足。虽然目前对乡镇政府职能设置的规定多元丰富，但内容宽泛模糊，且缺乏统一规范，本质上反映了乡镇政府职能定位不够明确、清晰的问题。在生态保护领域，党的相关会议中明确指出：生态环境保护是政府的重要职责之一，而在《地方组织法》中，却没有规定乡镇政府在环境和资源保护领域的职能。虽然公报不能成为乡镇执法的法律依据，但二者的冲突也在一定程度上反映了乡镇需承担的现实责任与暂无法律依据之间的矛盾，体现了乡镇相关职能定位不清的问题。第二，上下级政府相关职责存在同质化。从《地方组织法》第五十九条的规定可见，只有县级以上政府具备在环境和资源保护、城乡建设事业、民族事业三大领域进行行政管理的职能，乡镇政府不具备相关职能。而在现实权力运行中，由于乡镇是我国行政管理体制的最基础层级，直接面向社会，故环境保护事务上级往往交由下级，权责结构有待优化。

（二）乡镇政府执法依据暂缺

尽管乡镇根据实际情况可能会进行部分生态环境保护执法活动，但乡镇政府行使执法权却没有充分的法律依据，目前法律尚未确立乡镇政府作为执法主体的资格。以行政处罚权为例，《行政处罚法》第二十条规定只有县级以上职能部门才有行政处罚权，但在现实操作中乡镇政府往往相对集中行使执法权。执法权的相对集中行使，实质就是“执法权的转让”，原权力部门将若干集中行使的执法权整合，一并转移给其中一个职能部门统一行使。《实施意见》中允许乡镇政府相对集中行使处罚权，但行使该权的前提应是行政机关本身是合法授权的执法机关。另外在现实情况中，地方性法规等低位阶规范性文件往往会在单行法中通过立法下放进一步规定乡镇政府权限，而乡镇政府也往往会依据此类法律展开生态环境保护的执法活动。但此类低位阶法是否在法律授权上具有正当性，此类授权是否属于与上位法抵触的无效授权，问题仍有待讨论。

（三）乡镇政府执法能力受限

乡镇执法队伍受实际情况影响，在人员数量和专业知识上仍存短板。在人员数量上，强镇扩权下乡镇管理的范畴与职能扩大，但乡镇相关执法人员却没有同步扩展，原来的数量已难以满足繁重的现实需求。在专业知识掌握上，一方面录考的公务员往往非法科专业出身，在环境保护等领域科学知识储备较少，其他专业领域的人员在执法中面对的新问题，对他们多领域知识调动、融合提出了较高要求；另一方面，据调查，长期留任乡镇的执法人员往往在乡村治理经验上有独到见解，而执法过程的法律和环境保护专业知识应用欠佳。

三、我国乡镇生态环境保护的执法探索

（一）优化乡镇政府相关职能配置

第一，厘清乡镇政府生态环境保护职能定位。由于《地方组织法》中规定只有县级以上政府才拥有环境和资源保护领域的行政管理职能，但是环境的整体治理往往数量繁琐、问题多样且与人民群众日常生活息息相关，而乡镇政府机动性强，具有地域和配置的天然优势。因此笔者建议对《地方组织法》第六十一条第二款进行修改，赋予乡镇政府环境和资源保护职能。

第二，明晰乡镇与上级政府之间的权责。首先加强权力下沉，上级政府在委托授权乡镇政府处理环境保护等相关事务时，充分考虑乡镇的独特特色，适当下放行政权力，增加乡镇政府的能动性与积极性。其次要完善乡镇政府的权责清单，在清单中明确规定乡镇政府在履行环境保护职能时的范围、权限，同时构筑防止权力滥用的笼子。

（二）完善乡镇政府执法法律依据

首先，在单行法律法规和规章中对乡镇政府的执法权进行划定。各地省人大、政府在不超越上位法授权的同时，对乡镇执法权的权限、要求、程序、内容等作出详细要求。另外如果面临法律位阶的冲突，则应至少同位阶法律对其规定。

其次，在《行政处罚法》中删除对乡镇政府除非经法律、行政法规规定否则不得行使行政处罚权的限制。目前各地通常采用地方性规范文件来弥补乡镇政府的执法缺陷，但法律效力正当性仍有待商榷。直接从源头放松对行政处罚权的限制，有利于降低立法工作难度，促使乡镇更好地行使执法权。当然放松处罚权限制不意味着将该权全盘下放乡镇，而是在合理限制和规定下，增加乡镇生态环境保护的执法效能与力度。

（三）提高乡镇政府执法能力

第一，提高执法队伍能力。在人员流动上，按照“减县补乡”的要求，将原本县级政府机构中具有法律知识的部分人员调剂到乡镇，在精简原本县级政府结构的同时，提高基层政府执法能力和专业水平。在专业知识培养、人员编制的具体制定环节，增加面试、笔试等专业知识技能考核，并且定期开展法律与环境保护知识培训，实现人员能力持续提升。

第二，加大执法机构补贴。环境保护职能的下移导致乡镇政府在原本的权责压力下，还要面临人、财、物的多重困难。要提高乡镇政府生态环境保护的执法能力，需要优化乡镇执法机构的财政资源配置，加大对机构的投入，构建乡镇高效现代化执法机构。

四、结语

近年来，党和国家高度重视生态环境治理和乡村生态宜居问题。2021年4月29日通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》明确提出要加强乡村生态保护，改善乡村生态环境。乡镇政府作为政权体系最基础层级，在贯彻党和国家决策上具有举足轻重的作用。但现实中，乡镇政府在强镇扩权改革中权责不断增加，而包括生态环境保护在内的诸多职能却存在法律缺失和执法权力正当性不足等问题。本文通过探索乡镇政府生态环境保护的背景、意义、执法困境、解决路径等，进行了宏观的挖掘和分析，希望能推动乡镇职能和执法权配置改革，从而助推乡村振兴战略纵深发展，使新时代发展成果更广泛地惠及人民群众。

注释

①习近平.《习近平谈治国理政》[M].北京:外文出版社,2014:210-211.

②孙笑侠.《法律对行政的控制—现代行政法的法理解释》[M].济南:山东人民出版社,1999:190.

③朱光磊,张志红.《“职责同构”批判》[J].北京大学学报（哲学社会科学版）,2015,42(1):101-112.

④孔繁华.授权抑或委托:行政处罚"委托"条款之重新解读[J].政治与法律,2018(4):67-80.