基于公众参与环境影响评价制度探索

杨文，芮俊伟

1.南京国环科技股份有限公司；2.无锡蓝空环保科技有限公司

环境影响评估主要评估人类活动对环境的影响，并提出纠正措施，这些措施是环境保护中“规避第一”概念的体现。环境影响评估是指许多规划建设项目具有一定风险的最终实施，也关系到许多当事方的利益。公众作为环境影响评估的主体，有权参与环境影响评估，相关机构应完善公众参与制度，使公众参与发挥应有的作用。同时，要防止在建设项目实施后恶意反对项目实施，阻碍经济与环境的和谐发展。

一、环境影响评价体系的概念

对某一地区规划建设项目实施后可能产生的环境影响进行分析、预测和评估，提出对环境不利影响的预防措施或解决办法，并进行后续监测，即环境影响评估的概念。环境影响评估数据可以为社会生产提供信息和基础，是使环境数据后开发的地区维持良好生态环境的有效科学技术手段。其中，土壤环境评估是评估和评价土壤环境质量，确定项目实施后可能存在的土壤沙质物质，分析土壤污染程度，并提出减少污染的措施。生态环境保护部门将根据土壤环境评估结果评估在该地区开展项目的可行性。如果土壤环境评估后的质量数据不能达到国家环境监测标准，开发人员必须重新选择建设用地，有关人员必须治理该地区的土壤环境。

二、环境影响评价与全过程环保管理之间的联系

环境影响评价在全国的环境保护管理中扮演着重要的角色，对全过程环境保护管理的进程具有明显的影响作用。人为环境管理的主要内容包括人为活动的各个环节与步骤必须要以保护自然环境为基础。无论是在人为活动的前期、中期还是后期，环境影响评价都会发挥自身的作用。环境影响评价在人类活动前期，能够科学预告活动对环境的影响程度，将环保理念融入施工的整个过程中。环境影响评价在人类活动后期，可以根据施工项目具体的情况和特点，不断监督与检测工程项目对自然环境的影响与制约，并紧密结合监测的结果，制定健全、完善的环境保护措施。环境影响评价是真正实现全过程环保管理的有效方法和手段，能够将保护自然环境的理念融合于人类活动的各个进程中，实现可持续性发展。

三、环境影响评价中存在的问题分析

（一）参与途径单一

我国法律明确规定多种参与环境影响评价的途径，但很多建设单位、环评单位仅选择公众填写参与意见调查表的方式，这种信息获取方式较为耗时且仅能够获得局限性的信息，对公众参与实效会造成一定限制。

（二）公众参与的意见反馈机制不健全

我国《环评法》和《规划环境影响评价条例》虽规定了建设单位和规划编制单位报批审查的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明，但并没有规定对公众的意见进行反馈的内容。导致实践中大多环境影响报告书对公众意见的反馈情况的记载都十分模糊，甚至会出现一些单位“只听取、不采纳”现象的发生，使得公众参与“形同虚设”。而且和大篇幅阐述持赞成态度的公众意见不同，有关单位往往对持反对态度的公众意见的处理非常轻率，报告中对公众反对的原因未作详细说明，也没有解释对公众意见采纳或者不采纳的理由。因缺少对公众的实际反馈，所以公众对自己提出的意见采纳与否的理由是什么都无从得知，这将会大大打击公众主动参与环评的积极性。条例中只规定了建设单位承担向公众反馈采纳情况的义务，至于规划方面还未予以规定，而且实践中建设单位能否真正履行还有待观察。

（三）缺乏公众参与实效评估指标体系

为实现对公众参与环境影响评价，评估指标体系的设立极为关键，但由于现阶段我国缺乏统一的评估体系，环境影响评价中的公众参与受到一定阻碍。指标范围过小或过大、缺乏客观性、偏向某一方均属于常见问题，忽视了公众角度的分析加之相关顶层设计的缺乏也对体系的建立健全造成一定制约。

（四）公众参与的阶段滞后

根据我国现行法律的规定，一个完整的环境影响评价程序主要包括项目论证、编制环境影响评价报告草案、审议和批准草案、编制环境影响报告书及评价后的跟踪和监测方案这几个阶段，而公众能够参与的阶段只有环评报告草案的编制阶段。《环评法》第11条和21条分别规定公众参与规划和建设项目环境影响评价的时机为规划草案送报前和建设项目环境影响报告书报批前，可以看出环境影响评价公众能够参与的阶段很少而且参与的时间节点也较晚。在一个项目经过重重批准与决定程序，付出大量人力物力之后，公众才参与进来，若这时公众提出正当合理的意见，再加上替代方案的缺失，审批单位只能采纳该意见进行修改，这无疑会造成前期成本的浪费。而且，相对于后期环评文件报批阶段，早期的规划论证阶段对参与公众的文化水平和专业知识要求较低，可达到广泛参与，越到后期对公众的素质要求就越高，就越难做到广泛参与，从而降低了公众参与的广泛性。

（五）信息公开不到位

环境信息公开直接影响公众参与环境影响评价效果，建设单位、环保部门、公众能够由此实现信息的交流和共享，保证环境影响评价的实效性。但结合实际调研可以发现，部分环保部门存在不公开环评报告书的情况，这类部门往往找寻各种借口，如环境信息可能危及社会稳定、经济安全、公共安全、国家安全等。这会导致相关问题越藏越深，民众无法了解准确而全面的环境信息，制约环境影响评价中公众的参与并损害其知情权。此外，受激励机制缺乏等因素的影响，很多企业也存在不愿意公开企业环境信息的问题，如预防污染的措施、强制公开范围外的环境信息等。由于同时缺乏政府环境信息，无法做出真实决策，公众参与实效将进一步下降。

（六）公众参与的范围较窄

《环境影响评价法》对于需要进行公众参与的环境影响评价做了规定，但是如综合利用规划等项目没有强制要求公众参与环评。总体来看，我国公众参与环境影响评价的范围比较狭窄，公众无法参与自己身边、关系切身利益的小项目的环境影响评价，同时也不能参与到涉及面广，影响大的综合利用规划，这些项目也与公众息息相关，会对公众造成切身的影响。因此，需要公众的智慧和策略，参与范围的限制不利于公众参与环境影响评价。

四、公众参与环境影响评价制度建设路径

（一）优化公众参与途径

为建设公众参与环境影响评价制度，需设法优化公众参与途径，结合法律规定的相关途径，本文建议在环境影响评价不同阶段选择不同途径。在环境影响评价初期，由于无法深入了解建设项目，在不全面的公示信息下，应选择专家咨询会及咨询专家意见作为主要的公众参与途径；在环境影响评价中期，由于基本了解项目概况信息并能够初步判断其环境影响，此时应选择公众座谈会、论证会及公众参与意见问卷调查作为主要参与途径；在后期，需要全面判定环境影响，此环境影响评价时应以听证会为主要途径。在具体实践中，需结合项目类型、规模、影响等多种因素优选公众的参与途径，以此为项目顺利开展、各方单位充分交流并提供支持。为保证公众更积极地参与环境影响评价，还应设法增强公众环境影响评价参与的意识，具体可从环保教育、环境法律法规的宣传、环保部门的相关平台建设等方面入手。

（二）完善相关防治法规条例

当前，我国高度重视从政府到地方政府对生态环境的保护和管理。因此，环境污染的问题，有必要加快制定完善的预防和控制污染的法律法规，以便在高质量法律的制约下实施环境政策。加强国家污染防治可以有效利用有限的土地资源。在国家层面，我国颁布了《土壤污染防治法》，明确规定在整个发展过程中应贯彻环境保护理念，确保在开发建设过程中有法律限制，防止人为破坏造成土壤污染。同时明确了土地环境监测和控制的权利和义务，加强对土地权执行情况的监测。应对污染土壤进行有效处理，使地方当局有义务根据实际污染程度和污染类型制定适当和有效的针对性处理和预防措施，并监测执行情况。

（三）重视环保非政府组织在环境影响评价中的作用

非政府环保组织是人民自发组织的环保组织，属于人民非营利组织。它们拥有相关组织体系，不属于任何机构，具有较强的独立性，在环保企业中自愿投入劳动和实力，知识水平强、领导能力强。随着人们环保意识的增强，越来越多的人加入环保组织，环保组织的实力和水平得到了很大的提高，并在环保方面发挥着越来越重要的作用。作为独立的环保组织，他们是公众的成员，可以参与环境影响评估。他们的参与加强了公众在环境影响评估方面的权力。同时，环境保护组织更有能力获得更多信息、更专业的判断和分析，并向公众提供反馈，以协助公众进行适当的环境影响评估，同时有效地监督舆论的反馈。环境保护组织的参与提高了公众参与环境影响评估的组织、专业水平和有效性，使公众能够更有效地参与环境影响评估。

（四）运营环境管理

现阶段我国环保管理工作中存在环保管理部门缺乏相关人员的问题，特别是在企业中，这种情况经常存在。为了更好地进行环保管理，企业应充分认识到自身的责任和义务，针对各个部门和工作人员的职责进行科学、合理划分。企业获取了排污许可证后，应当严格根据相关的执行标准与要求进行排污工作，及时安装监控设备，定时、定期公开企业当中的相关管理地信息。主动、积极接受环境保护主管部门的监督与审查工作，发现违规操作与行为时，应严格按照环境保护主管单位中的制度对其进行严厉查处。

（五）健全公众意见的反馈机制

公众意见反馈机制的健全也是完善环境影响评价制度中公众参与的关键。政府部门、建设单位在征求公众意见之后，应对公众意见的处理反馈情况信息进行公示，将意见采纳与否的具体理由进行详细说明并公示，对留下联系方式的公众还应通过电话等方式来反馈。新媒体时代，义务主体还可以借助新媒体平台获取公众参与的舆论动向，对收到的公众意见及时进行反馈，将分散的公众意见进行整合，对利益诉求相同、质疑较多的问题进行集中的解释答疑。提交意见的公众可以在公开的媒体平台上及时知晓其意见的采纳情况，其他公众也可以通过该平台知悉意见的处理情况从而避免重复提交类似意见。做好公众意见反馈工作不仅可以保障公众参与环评的实际效果，还有利于缓和公众与政府之间的矛盾。

（六）完善定量预测技术

土壤污染有时深入地表，所以具有隐蔽性，而且其还具有多样性的特点。目前，评价土壤环境的方法主要是对目标区域进行采样检测，而对目标区域的土壤环境影响定量预测能力较弱，在很多情况下都是根据之前的经验来判定某行业对土壤环境的影响。完善定量预测技术可以提前做好土壤保护措施，根据长期的土壤环境监测数据和重点行业用地调查结果，加强土壤环境污染状况分析和污染物迁移规律的研究，重点研发土壤环境影响预测模型和新的土壤环境评价技术。预测模型和技术手段的应用可以预测在项目进行中可能会对土壤造成什么影响，有利于提前防护。

五、结束语

环境影响评价工作对于全过程环保管理具有重要的意义和作用，在项目具体实施的过程中，环境影响评价工作是最重要的组成部分。应当进一步保证环境影响评价工作的质量，建设部门需要加大项目从施工到竣工全过程的环保管理，进一步促进环境监督工作，提升环境监测数据的可靠性与准确性。