论公共决策的科学性和民主性

四川大学 邱晓莹

公共决策的科学性和民主性在现代公共政策制定过程中受到广泛关注。兼具科学性与民主性是正确制定社会大政方针政策和社会主义事业发展目标的重要指导，处理好科学性和民主性的关系，才能高效实现党和政府的决策目标，杜绝公共决策的盲目和失误，以避免引起恶性社会问题甚至政治问题。

一、科学性和民主性的基本意涵

决策者制定符合科学性和民主性的各项公共决策，前提是对科学性和民主性的内涵有比较细致和准确的把握。

（一）科学性

“科学决策，是保障合理化、体现客观理性的决策，是可以吸收科技最新成就的决策。[1]”它包含两方面含义：“决策者决策过程中方法和程序是否符合科学的要求；决策的结果是否符合客观规律。[2]”

决策科学性的实现，方法和程序要科学。公共决策程序和方法上的科学性有两个维度。就程序而言，是否有既定且合理的规章制度可供参考，或是否制定了符合现实情况的规章制度，选择好程序之后是否按照步骤做到有序执行。要防止形式主义和面子工程，要让程序真正起到科学决策的效果。就方法而言，决策过程本身是对已有信息进行归纳、整理、分析最后得出结论的过程。在这一过程中，既包括定量分析法，也涉及归纳整合分析法，实现决策方法的有机结合。

决策结果的科学性在于与客观规律的符合一致程度。决策者是具有主观偏好性的人群，决策对象也是具有主观能动性的人群，并且决策对象是由不同类别的利害相关者组成的统一体。不同的利害相关者希望在同一项公共决策中获得的利益是有所区别的。首先，要保证决策者已经按照科学的程序和方法做出决策。面对新决策的出台，决策对象对决策进行评估后会做出各自的反应。继而，决策对象还会以利益主体的姿态对决策者施加压力，以期决策按照有利于自身的方向发展。因此，公共政策的科学性不能仅仅依靠决策者的努力来实现，决策者和决策对象之间形成了一个双向互动的格局，共同决定着公共决策的科学性。决策者的行为和决策对象的作用相结合才能反映现实的政策状况，为公共决策科学性的达成提供支持。

（二）民主性

民主决策，即广泛采纳群众意见和按照民主程序进行决策。“民主决策不仅体现在相关参与人数的多寡，更是歧见在相互审视条件下的实质性承认与整合。在充分尊重歧见的基础上批判性的检验相关的理由、根据和论证，从而做出更具说服力的集体决定。[3]”

决策民主性的实现对政府各级部门的要求更为具体。信息收集过程要做到透明和真实、信息整理过程要做到细致和详实、信息传递过程要做到通畅而有实效。但事实存在的高耸型组织结构往往存在诸多弊端，最为显著的是管理层次多，协调难度大；命令链长，信息传递慢，且容易失真。因此，广泛采纳群众意见还需要在组织结构的改革上寻找突破口。

民主决策实际上就是“广集民智、群策群力的决策，是可以避免主观武断的决策，也是包含着纠错机制的决策。”[1]具体到行动中，要对决策过程进行监督，协调社会公众与政府及其职能部门或公共组织之间利益分配的公正、公平及合理的问题。“政府依托决策专家做出的事实判断和民众做出的价值判断的嵌合是一个动态博弈的过程，直到达到两者的统一。[4]”且民主决策要建立在一系列的前提条件上，包括民众的公共理性、民主的物质条件、法制条件和智力条件等。满足这些外部条件，民主决策才具有实现的基础。

（三）科学性和民主性的内在联系

丁煌认为，“政策制定的科学与否主要体现在政策制定是否具有合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性方面。[5]”要制定出既符合科学性又符合民主性的政策措施，就必须要理解科学性和民主性的内在要求，具体而言分为三个方面：“合规律性与合目的性相统一；；效率与公平的统一；政策的科学性与过程的民主性相结合。[6]”

合规律性要求决策必须反映实际情况，符合事物发展变化的客观发展规律，体现事物发展的本质要求；合目的性即是决策必须要反映出政策制定的价值取向，具有特定的精神内涵。效率与公平分别对应科学性和民主性。科学决策是在决策过程中采取科学的方法和途径，通过对自然科学研究方法和社会科学研究方法，定量方法与定性方法的结合，对决策程序的公平、公正进行严格把控，才能够有效减少经验决策和盲目决策，提高公共决策效率和水平，优化资源利用。民主决策重点在听取群众意见，让群众有途径参与到决策过程中来。通过群众的参与，让群众意见对决策产生影响，让群众的诉求得到充分表达，决策实施才能真正了解社会大众的真实需求，达到效率与公平的统一。决策的科学化和民主化相辅相成，决策的民主化有利于决策科学化的实现，它是决策科学化的保证；决策科学化有利于决策民主化的深化，它是决策民主化的发展动力。

（四）科学性与民主性的困境

每一项公共决策的出台牵涉的不仅仅是民生的问题，还存在着更广范围和更深程度的环境和生态问题以及对经济发展的影响、对文化教育的作用、对体制结构的冲击等。现实情况给决策的科学性和民主性提出了更高的要求。政府决策存在着“草率决策、随意决策、决策的经济导向和政绩导向等现象，出现了很多的政绩工程和形象工程。[7]”这往往导致决策民主性的达成以失去决策科学性为代价，或决策科学性的实现以牺牲决策民主性为代价。

与此同时，人民生活水平和生活质量不断提高，表达自身利益诉求的渠道增多，公共决策的利害相关者群体正在不断扩大。多元利害相关者都希望决策能给自己所在的利益群体带来利益最大化。但公共决策无法满足所有利害相关者的诉求，因此常常发生各种各样的矛盾和争端。影响范围的扩大和利益主体的增加，必然导致决策的实施主体也相应增加。各个实施主体之间的协调与配合又将成为一大难题。诸如以上科学性与民主性在具体情境之下所面对的困境引起了诸多反思。

二、科学决策和民主决策的实现路径

社会在一定控制系统内有序运转，众多社会单元的有机构成部分有形或无形的存在，有意或无意随系统潜在或显现的规则运转。社会系统日益复杂体现了科学决策和民主决策的重要性。公众参与公共事务管理的欲望并能够充分表达自身诉求；管理者利用合适方法、完备制度和能力获得信息，并与已知信息相结合，这是科学决策和民主决策的基础。具体而言，则需从决策前、决策中和决策后三个阶段着手。

（一）决策前

决策前要“切实提高对决策所面临的现实情况的调查研究工作的成效和水平[8]”，全面掌握各方情况，为科学决策和民主决策服务。提高调查研究工作的实效和水平，要在事上下功夫。调查研究时做好充分的准备工作，根据实际情况制定可行的调研方案，选拔调研队伍，做好调研人员培训工作，优化调研队伍结构。选择合适调研地点和调研对象：调研地点要为调研主题服务，兼顾典型性和普遍性；调研对象选取遵循自愿的原则，具备基本语言表达能力。明确调研的目的，要引导调研对象的论述尽量和调研主题接轨，让调研对象表达内心真实的看法。既要对调研对象本身深入挖掘，也要适当地听取其他人群的意见，综合两者进行深入的研究分析。

第二，需要提高调研人员综合。政治素养。公共决策的调研涉及对政策方针的把握，最终决策的制定也必须要符合国家的方针。因此要提高调查人员对政策的把握能力，在调研的过程中坚持正确政治导向，让调研结果形成的政策建议，既符合客观实际，又有政治高度。其次，还需提高调查人员对资料的整合分析能力。调查资料的整理要做到细致、不缺不漏；对调查资料的分析要深入探究，切忌浮于表面。再次，需要提高调研人员的组织协调能力和应对突发事件的反应能力。要获得真实的一手资料，调研过程中难免出现特殊情况，要具备处理突发情况的能力。最后，需要具备良好的文字表达能力。当上述所有工作都完成后，必须要将此前的努力和成果转化为一份书面的政策建议，在主题、内容、逻辑、结论各部分行文上做到审慎而流畅、言简意赅。

（二）决策中

决策过程中要有效防止以权谋私和智库缺失的情况。从政府角度看，首先要确立有共识的制度体系以保障科学决策和民主决策的实现。从理论和观念层面转变并上升到制度体制层面，建立健全民主制度，为公民参与民主决策提供支持。让科学民主决策成为具有严格规定性、实践性和可操作性的具体制度，其具体可操作性应达到有具体法律条文可监督的标准。在执行过程中做到具体问题具体分析。各地区、各部门、各行业在基本制度基础上，根据各自的具体情况，将规则具体化，制定出严格而切实可行的具体措施，形成一整套完备的民主科学决策的法律法规体系，便于人民群众和各级执法部门进行有效的监督和检查。其次，将专家咨询和民众参与相结合。在充分、准确、真实的把握民意基础上，利用智库“提供政策咨询和对策建议；收集、分析和反应社会公众呼声；发挥科学导向作用，通过专业研究形成新的政策主张；提高国家治理能力和科学民主程度。[9]”从公民角度看，要培养公民的权利意识和参政意识，营造良好的民主氛围和政治环境。让公民想参与、能参与、有意识和能力参与。从公共组织角度看，要积极培育民间组织，肯定民间组织在法律上的地位，在政策上给予民间组织发展予以支持，提高民间组织的制度化管理意识，使之成为公民民主参与公共决策的重要形式。

（三）决策后

建立科学合理的决策监督和追责机制是公共决策科学性和民主性的重要保证。明确的追责制度和终身追责制度的形成，是杜绝盲目决策和随意决策的良方，是责、权、利的统一。要彻底破灭妄图逃脱责任人员的侥幸心理，用硬性的规章制度追责、问责。此外，相应的决策失误赔偿制度也必不可少。公共资源是有限的，不能经受随意的浪费。由于决策失误造成经济损失的，应当承担经济赔偿；造成政治失误的，应当承担相应的政治责任；无论决策者身居何位，都应做到追责透明、坚决、不放过。只有这样，震慑并约束行为，才能反过来在决策之时甚至决策之前就为决策的科学性和民主性起到保驾护航的作用。

三、结语

决策的科学性和民主性是政治发展的切实需要，也是社会、经济、文化稳步向前发展的客观要求。公共决策领域内，决策的科学性和民主性密切相关，通过规范程序和建立体制和机制的保障，能够让公共决策实现科学性和民主性的结合，使决策民主化有利于决策科学化的实现，决策科学化有利于决策民主化的深化。公共决策是政策方针的一部分，存在于纷繁复杂的外部环境之中，并借助于外部环境而产生相互作用。多元的利益主体也决定了公共决策的科学性和民主性的实现要做到多方考量。为了最终达到公共决策的科学性和民主性，从过程论的角度出发，以决策前、决策中和决策后为划分，对每一个阶段的要求进行明确，包括决策前的准备工作，决策中的制度遵循和保障以及决策后的监督和追责机制，对科学性和民主性的成功实现提供全方位的助力与支持。