关于区域城市群协同立法的研究

内蒙古法官进修学院 李瑞芳

区域城市群立法是因地制宜推动区域经济一体化的创新活动，是促进城市群协调发展、加强联系的崭新概念。截至目前，我国共批复了长江中游城市群、长江三角洲城市群、呼包鄂榆城市群等10个重要的区域城市群，未来要以城市群为区域经济发展的中心，带动区域整体发展，形成板块式的发展模式。城市群是中国特色社会主义经济建设新的探索，各城市在区域上相连，在经济构成上相互补充，在文化上具有相近性，是能够彼此促进的经济主体。伴随着城市之间联系的日益密切，法制建设的供给是不可回避的问题，各个城市之间实行的地方性规章、制度有所差异，如粤港澳大湾区是两种不同政治制度的巨大差异，呼包鄂榆城市群存在民族自治地方城市和普通省市之间的差异。如何在立法上消除城市群发展的障碍，推进区域法制的协调发展，是城市群发展必须要解决的问题。

一、立法发展实践

法制问题是社会问题，也是经济问题，是经济发展必须解决的基础问题。城市群的出现推进了经济一体化的进程，城市群规划设计的集中推出表明了我国未来经济发展的方向。城市群不同于传统的行政区划概念，是不同城市组成的整体，不少城市群都跨越了两个或多个不同的省、市、自治区、特别行政区。城市群形成后，势必转变传统的城市理念，但其不能脱离现有的行政体制和框架，只能通过立法来调整一体化进程中遇到的问题。

在城市群正式批复之前，我国已经开始了省市之间区域协同立法的实践。2009年，环渤海区域的主要省市联合建立了法制工作交流机制，在区域内开展立法协作。2015年，京津冀又决定在交通、防疫、河流污染、空气污染等领域开展立法协作，加强彼此之间的配合。2015年，长三角三个省市上海、浙江、江苏共同就区域立法工作的开展进行了研究，建立了联系会议机制，探讨进一步开展协同立法的基本原则和框架，为本区域的立法协同建立了基础。2018年，上海、浙江、江苏联合制定了区域立法规划，探讨未来长三角地区联合立法的愿景。现阶段，各个地区组织的协同立法活动多为自发行为，缺少规范的组织和约束力，履行仅仅靠城市之间建立起较强的合作关系，需要互相依赖、合作。

二、立法存在的问题

（一）现行法律制度不完善

在现有的法律体系下，缺少对于国内区域之间合作的立法，尚无城市之间通过区域立法来促进彼此合作的规定，仅有部分法律对区域之间污染等问题的联和防控作出了规定，但规定大多宽泛、不具体，一旦协议签署方因具体问题发生了争议，就难以继续推进协议的履行。例如国家制定的区域水污染防治管理条例，用于管理跨行政区域的流域性污染问题，但其法律效力不足，仅是部门性的规章。河北省出台了海河流域水污染防治管理办法，用于规范省内城市之间的流域治理工作，但实际操作中更多是以上级主管部门协调沟通为主。

（二）立法的法律依据不足

立法权由地方人民政府的权力机关行使，在法律的授权范围内有限地行使立法权，其所设立地方性法规的效力范围限于所属行政区域，不具备跨地区的适用能力。而区域城市群法制建设涉及多个城市，无法作为立法的主体，其立法程序、适用范围在宪法、立法法中均没有明确的规定，这就造成了区域城市群统一立法依据的缺失。

（三）缺乏立法协调机制

批复的区域城市群在立法方面多未建立起协调配合机制，部分城市群建立了联席会议制度，但并不是固定、正式的组织形式，广泛存在着立法主体不同、内容差异大、违法责任不同的现象。如湖北省环保厅、财政厅联合出台了《湖北省城市清洁管理暂行办法》，但《湖南省关于推进城市卫生管理的实施意见》是以省办公厅名义印发的。内蒙古自治区制定的粮食流通管理条例自由裁量标准，对于拖欠售粮款1个月以内10万元以下的，可处1万元以下罚款。在呼包鄂榆城市群的陕西省榆林市，同样的情形则是处5000元以下罚款。在相同的违法要件下，两省的城市分别规定了不同的违法责任。

三、区域城市群立法模式建议

区域城市群发展是未来经济发展的新模式，要在现有法律制度的框架下设计与之相匹配的立法模式，平衡好不同城市之间的主体关系，由单一主体立法到多主体立法，建立由中央统一立法、地方分别立法的创新模式，将立法权合理分工。

（一）中央政府统一立法

区域城市群内法律制度难以协调，其关键是缺乏上位法的统一规定，没有执行依据。这就需要由中央权力机关作出统一的立法规定，为区域立法设定立法依据。可以由全国人大针对区域城市群发展的新模式，对立法法、地方组织法进行修订，加入区域立法的内容，明确区域立法的程序、组织方式、适用范围等内容。从国家层面赋予城市群立法的权限，给予其合法的立法资格，为制度建设扫清障碍，从根本上解决区域地方法规不统一的问题。国务院批复的10个国家级城市群分别为立法主体，在其区域范围内建立协商机制，共同研判区域经济发展的方向，建立有利于区域发展的地方性法规和经济政策，实现区域经济的协同发展，逐步达成区域经济一体化。

（二）国家授权立法

合作立法需要上级权力机关的授权，由共同的上级权力机关授予区域城市群合作立法的权力。这种立法模式建立在现行法律体制之下，由区域内的立法机构对本地区的治理提出立法建议，共同解决区域间法律规章不一致的问题。以关中平原城市群为例，其包括陕西省5个市、山西省2个市和甘肃省2个市，其共同上级权力机关为全国人大，需要全国人大授权这9个市联合立法的权力。9地人民代表大会及其常务委员会可以建立共同的立法协调机构，研讨适用于范围内的地方性法规，通过后报全国人大备案，受全国人大及其常务委员监督。这种立法模式所制定的法律规章相较于普通的地方法规而言效力更高，因其受全国人大授权，虽然制定的法规限于并仅限于在授权城市范围内使用，但实质上属于特别法，这一模式下建立起新的地方和中央的权力关系。

（三）区域立法互认

相较于前两种模式，立法互认并不改变现有的立法层级关系。立法互认是在现行法规的基础上，由地方权力机关认可其他城市法规在本地区的效力，或是对现行法规不一致的内容进行修订，从而实现立法统一的方式。区域城市群立法互认需要建立在立法主体相互沟通一致的基础之上，城市之间要有相近的发展模式、经济水平，建立起稳固的合作发展关系。如果是单核心的城市群，各个城市以中心城市为依托则容易形成单边式的立法认可。核心城市作为整个区域的政治、经济中心，在区域范围内具有强大的影响力，周边城市要想实现联合发展，就必须融到其实行的法律规章中去，主动接受、认可其现行的制度。立法互认的模式相对宽松，缺乏硬性规定，适用范围比较灵活，但对城市之间的统一性、同步性要求较高。

（四）区域合作立法

这种模式下强调区域城市群的合作关系，需要在城市群内建立统一的立法协调机构，专门推进城市群的立法工作。立法主体依然是各个城市的人民代表大会，由其制定和通过地方定法规，实现立法的横向统一。以呼包鄂榆城市群为例，呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市和榆林市人民代表大会成立联合立法协调委员会，由4个城市的人大常委会负责组织日常工作，制定符合区域发展的地方性法规。然后，分别由各个城市的人民代表大会通过，决定在本城市实施，从而实现区域法规的统一，其制定的法律效力于一般地方性规章并无不同。合作立法的模式主要体现在共同起草、共同论证、分别提交，既不影响现有的行政体制，又可以较少动用政府资源，需要建立在区域城市人民政府的深入配合之上。

四、结语

区域经济一体化是社会主义市场经济发展的必然趋势，必须加快区域治理理论与立法法制理论的结合，尽快建立起与经济形式发展相适应的立法模式。为保障区域经济发展、促进资源的有效配置、提高区域城市群高质量发展提供依法治理的理论基础，实现国家治理与区域治理的共赢。