论准征收形成及其补偿措施

◇王 玎

引言

“准征收”，是国家以增进公共利益为目的，通过抽象行政行为、具体行政决定或在事实上对私有财产权造成特别牺牲，严重影响私人对财产的使用或财产经济价值的行为。我国《宪法》对征收已作出明确规定，国家无论对土地或对公民私有财产进行征收，均须给予补偿。然而，实践中有大量政府在未征收私人财产亦未给予补偿的情况下，对公民财产权权能进行过重限制，或施加过度负担，或事实上造成不利影响，在不同程度上限制了财产权人对其财产的正常使用，严重影响了财产的经济价值。国家为增进公共利益而使财产权人承受的特别牺牲如果构成准征收，就意味着国家应当对财产权人予以补偿。准征收制度的产生与宪法财产权条款的具体规定有着密切关系，构建准征收制度首先需要厘清准征收制度是如果形成逻辑，阐明准征收与征收和财产权社会义务的关系。此外，从现行有关准征收法律规范来看，准征收的补偿措施单一地表现为经济补偿，而未包含非经济补偿措施的内容，这也使得向财产权人提供救济手段愈发匮乏。在很大一部分准征收案件中，通过采取消除财产利用妨碍等措施就能够缓解或解决行政行为对财产权人造成的负面影响。因此，准征收的补偿措施包括非经济补偿措施和经济补偿措施两方面。

一、准征收的形成：社会义务与征收之间

19世纪中叶以来，财产权的保障逐渐成为各国宪法不可或缺的核心内容，事实上构成了近代宪法、近代自由国家赖以确立的支点。这些宪法规定不仅宣告了私有财产权神圣不可侵犯，对公权力的行使施以明确限制，以确保私有财产权的稳定性。20世纪30年代世界经济危机爆发后，西方国家开始注重公共利益。以土地征收为主要内容的公益征收，就是对财产权予以必要控制的一种制度。1794年的《普鲁士一般邦法》规定：“对其权利和特权为共同体福祉而做必要牺牲的人，国家给予补偿。”第一次世界大战后，1919年的德国《魏玛宪法》正式明确了征收制度，明确“财产征收，惟有因公共福祉，根据法律，方可准许之。除了联邦法律有特别规定外，征收必须给予适当的补偿。”1949年德国《基本法》基本沿袭了《魏玛宪法》第153条规定的财产权条款，并对征收条款作了类似规定：“只有符合社会公共利益时，方可准许征收财产。对财产的征收只能通过和根据有关财产补偿形式和程度的法律进行。确定财产补偿时，应适当考虑社会公共利益和相关人员的利益。”财产权征收作为突破财产权绝对自由理念的一项基于公共利益而构建的制度，普遍被各国宪法所采纳。如日本《昭和宪法》第29条第3款规定：“私有财产在正当的补偿下得收归公用。我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

除了通过征收这一法律手段对财产权予以限制之外，各国意识到，在未征收财产的情况下，财产权不应突破社会道德的边界，财产权的行使不得凌驾于损害公共利益之上。基于这一观念，1919年德国《魏玛宪法》就为财产权规定了社会道德的边界：“所有权为义务，其使用应同时为公共福利之义务。”这是近代以来各国宪法关于财产权绝对观念的一个重大转变。这一条款也被德国1949年《基本法》沿用至今。德国《基本法》第14条第2款明确“财产权应履行义务，而且财产权的行使应有利于社会公共利益。”该规定表明法律已经“抛弃了那种个人利益无论如何都应高于集体利益”的财产权制度。①参见[德]卡尔·拉伦茨：《德国民法通论》（上册），王晓晔等译，法律出版社2013年版，第85-86页。至此，宪法财产权条款在财产权自由行使和公益征收之外，还增加了“财产权社会义务”的内容。所谓“财产权社会义务”，是指私人财产为了社会公共利益所应承受的合理负担。德国《基本法》对财产权社会义务的规定深刻影响了大陆法系各国宪法，使诸多国家也效仿德国对财产权赋予社会义务。例如，日本于1946年制定的《昭和宪法》第29条第2款规定：“财产权的内容应适合于公共福利，由法律规定之。”这意味着当国家出于公共利益对公民的财产权进行限制时，如果该制约属于财产权人基于公共利益所应承担的义务范畴，公民对该侵权行为就具有忍受义务。在1928年美国联邦最高法院作出判决的Miller v. Schoene一案中，苹果种植是Virginia州的主流农业，且该州大部分公民都在种植苹果树。为防止红杉树木感染“铁锈病”并传染给附近的苹果树，Virginia州公布法律，砍除所有苹果园周围一定距离内的红杉树。联邦最高法院认为，Virginia州为了维护种植苹果的经济价值和本州公民就业等更高利益而牺牲了种植红杉树这一较小利益，是行使正当警察权的表现。②See Miller v. Schoene, 276 U.S. 272 (1928).

至此，各国宪法对财产权的规定主要分为对财产权充分保护（财产权自由行使）、对财产权予以限制（财产权的社会义务）和公益征收三部分，构建起宪法财产权条款的“三元结构”。③参见王玎：《论准征收制度的构建路径》，《行政法学研究》2021年第2期，第67-75页。德国《基本法》第14条对财产权的规定共分为三款。第1款明确了对财产权的保护：“保障财产权和继承权。有关内容和权利限制由法律予以规定。”第2款规定了财产权的社会义务：“财产应履行义务。财产权的行使应有利于社会公共利益。”第3款规定公益征收：“只有符合社会公共利益时，方可准许征收财产。对财产的征收只能通过和根据有关财产补偿形式和程度的法律进行。确定财产补偿时，应适当考虑社会公共利益和相关人员的利益。对于补偿额有争议的，可向普通法院提起诉讼。”

在宪法财产权条款的“三元结构”模式中，国家对财产权的限制即为财产权所应承担的社会义务范畴。然而，没有任何国家的宪法对财产权社会义务的范畴进行界定。这种现象所衍生的客观后果便是模糊了应予补偿的公益征收和不予补偿的财产权社会义务之间的界限。这也给了公权力主体通过限制财产使用权，在无需征收财产的情况下即可实现行政目标的机会，进而侵蚀了公民获得征收补偿的权利。

在宪法财产权条款“三元结构”发生异化的背景下，公权力主体时常通过抽象行政行为、具体行政决定或在事实上对私有财产权造成特别牺牲，严重影响私人对财产的使用或财产经济价值。19世纪以来，在美国、德国等西方国家发生了一系列政府限制财产的使用、收益和处分而导致财产价值遭受严重损失的案件。所有权人因此提起诉讼要求予以补偿。这一系列案例和事例逐渐催生了准征收制度的形成。从宪法财产权条款“三元结构”的角度来看，在财产权社会义务与征收之间也存在着一段对财产权进行过度限制的“灰色地带”。依照征收理论，只要国家不强制获得私有财产所有权，就不构成征收，因而无须向财产权人提供补偿。国家以私有财产权承受特别牺牲的方式实现增进公共利益的行为，生长于财产权的社会义务和征收之间的灰色地带。财产权是一项宪法位阶的基本权利。正是“灰色地带”的法律缺位，才使财产权的宪法保障蒙受一层名为“公共利益”的冠冕堂皇的“阴霾”。因此，准征收制度的提出，就是为了制约国家该征收而不征收，任意干涉财产权行使及侵害私有财产价值的行为，进而构建起一套保障公民财产权利的准征收制度体系。准征收制度的确立，就意味着对宪法财产权条款从“三元结构”到“四元结构”的完善，凡被确认为准征收的行为，应由国家对财产权人给予补偿措施。

二、准征收非经济补偿措施

从我国现行关于准征收补偿的法律制度来看，绝大多数对准征收的补偿均以经济补偿方式进行。例如，《农田水利条例》第24条：“……占用者应当建设与被占用的农田水利工程设施效益和功能相当的替代工程；不具备建设替代工程条件的，应当按照建设替代工程的总投资额支付占用补偿费；造成运行成本增加等其他损失的，应当依法给予补偿。……”该补偿方式直接指向经济补偿，明确了支付补偿费以及对成本增加造成损失的补偿。然而，实践中存在许多准征收对财产权人造成间接经济损失的情形，这也意味着对准征收财产权人的补偿可以经济补偿以外的形式进行。尤其是在对财产权造成事实上的不利影响领域，国家为了公共利益对私有财产权利用所造成的妨碍，可以优先考虑给予非经济类补偿。例如，在街道、乡镇修建高速公路，为邻近住户造成了严重噪声污染，妨碍了不动产财产权人对财产权的正常使用。此时，应当优先采取修筑隔音墙、绿化带等措施排除新建高速公路对不动产财产权人造成的使用妨碍，而非一律给予经济补偿。

（一）消除财产利用妨碍

所谓准征收，是国家以增进公共利益为目的，通过抽象行政行为、具体行政决定或在事实上对私有财产权造成特别牺牲，严重影响私人对财产的使用或财产经济价值，从而应当给予经济或其他补偿的法律制度。不同于征收对财产权的全部剥夺，准征收的特点在于只对财产权的部分权利或价值产生影响。对于多数财产权承受特别牺牲的情形，可以通过消除财产利用妨碍的方式予以解决，并且应当将消除财产利用妨碍作为非经济补偿措施中最优先考虑的一个措施。财产权因公共利益而承受特别牺牲的方式和状态纷繁复杂、多种多样。因此，消除财产利用妨碍，应当有针对性地设置补偿措施。例如，高速公路对两旁居民住宅带来的噪音污染，可通过在高速公路两侧设置隔音设备，消除车辆通过对居民造成的噪声污染；因维修道路而对道路附近居民生活出行造成影响的，可通过及时搭建临时通道、为居民提供生活必需品的方式弥补对财产权造成的妨碍。

（二）恢复财产原状

恢复财产原状是指国家对受到特别牺牲的财产权人通过修复财产、重新购置财产等方式，使财产权人的财产恢复到国家对财产权人造成特别牺牲之前的状态。实际上，在多数准征收情况下，国家采取恢复财产原状措施，能够比经济补偿更为经济、高效，更容易获得财产权人的谅解和接受。因为经济补偿涉及对各类财产损失的评估，评估过程费时费力，还会产生额外费用，最终实现的结果也不外乎是弥补财产权人受到的损失。例如，针对物理性强制占用财产权人的土地或者为增进公共利益有意或者无意使公民全部或部分财产权完全灭失的财产权去除等情形，国家应当首先使财产权人承受特别牺牲的财产恢复原状。只有在无法恢复原状、恢复原状没有实质意义、恢复原状难度较大、恢复原状成本更高等特殊情形下，才得采用经济补偿。因此，对于准征收造成的财产权特别牺牲，应当在经济补偿之前，首先考虑将恢复财产原状作为补偿措施。

（三）调整财产管制行为

调整财产管制行为包括调整财产管制的抽象行政立法、行政规范性文件和具体行政行为。所谓调整，可以是作出行政行为的行政机关自行终止或者变更行政行为，也可以由人民法院判决撤销行政机关作出的行政行为。《行政诉讼法》第64条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第149条第2款规定：“规范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。”根据行政诉讼法的相关规定，人民法院根据原告请求，认为行政规范性文件不合法的，可以不予适用，并提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。

（四）土地发展权转让

土地发展权转让是针对不动产财产权受到特别牺牲的一种非经济补偿措施。土地发展权，是指将土地用作更高经济效益用途的权利，而土地发展权转让，即指对这一权利的置换、转移。土地发展权转让是美国不动产法上经常适用的一种制度。“通过适用可转让的发展权，州——通常是通过它的市政当局——试图通过给予旁边的或邻近的地块相类似的发展权，来补偿个体土地所有者发展权所受到的损失，这些地块的基地权（ground rights）仍为其原始的地块所有者保留着。如此，州可以防止对具有历史价值的教堂进行增修，而授予教堂所有者对附近一块停车位的空间权。”①Richard A. Epstein, Takings: Private property and the Power of Eminent Domain 188 (Harvard University Press,1985).美国联邦最高法院在1978年Penn Central Transportation Co. v. New York City案中，正是以土地发展权转让能够补偿原告受到的损失为由驳回了原告诉讼请求。②Penn Central Transportation Co. v. New York City,438 U.S. 104, 137 (1978).

（五）其他符合经济利益互惠标准的补偿措施

经济利益互惠是指管制行为在对财产权造成损害的同时，也使财产权人受益。因此，以增进受管制人利益为目的的管制行为就属于经济利益互惠，此时不构成未经公正补偿的准征收行为。但需要注意的是，所有正当的管制行为均以维护国家和社会公共利益、增进公共福祉为目的。属于经济利益互惠的管制行为与一般管制行为的区别在于受损与受益对象的一致性。具体而言，一般的管制行为通过牺牲特定权利人的财产权利来增进整个社会、社区、所属行政区域等更广大对象的利益，受损与受益对象在范围上存在一定的差异；而属于经济利益互惠的管制行为是为了使特定对象受益才使他们的财产权受到牺牲，受损与受益对象在范围上完全一致。因此，只要确定管制行为是为了使特定对象受益才使他们的财产权受到牺牲，并且受损与受益对象在范围上完全一致，以及管制行为对财产权人带来的利益与管制行为对财产权人造成的损害在经济价值上应当基本等同，就属于经济利益互惠，因而无须补偿。属于经济利益互惠就无须补偿的根本原因在于，在该类管制行为中不存在特别牺牲，进而不存在构成准征收的前提条件。

对于已经构成准征收的行政行为，国家如果能够提供符合经济利益互惠标准的补偿措施，就相当于弥补了财产权人受到的损害，消除了准征收对财产权人带来的不利影响。而能够符合经济利益互惠标准的补偿措施是多元的。例如，在日本，“除经济补偿外，还可以是生产、生活和就业方面的妥善安置。”①薛刚凌：《行政补偿理论与实践研究》，中国法制出版社2011年版，第97页。我国部分法律规范已经规定了非经济补偿措施。例如，在征收补偿领域，《国有土地上房屋征收与补偿条例》将产权调换作为拆迁补偿的方式之一；《长江三峡工程建设移民条例》将减免税作为补偿措施。实践中还有给予抚恤、安排就业、减免费用、分配住房、提供贷款、解决户口指标等补偿措施。

在多种可以运用的符合经济利益互惠标准的补偿措施中，国家应当通过充分协商，选择财产权人最易于接受的一种，充分保障当事人对行政补偿方式的选择权。因为，各种补偿方式都有其各自的功能优点和自身缺陷，其能够为财产权人实现的补偿价值往往具有很大的主观因素，取决于财产权人的自我判断和价值认同。在准征收补偿过程中，国家应当与财产权人充分协商，选择最为合理、公正的一种补偿方式。

三、准征收经济补偿措施

经济补偿是指补偿义务主体以支付货币的形式弥补对财产权人造成的损失。经济补偿具有适用性强、操作性强和效率高的特点。对任何性质、任何形式的损害，都可以通过作为一般等价物的货币计算并进行补偿，使纠纷迅速得以解决，及时修复财产权人受到的损害。无论从我国现行有关准征收补偿的法律规定来看，还是从准征收司法实践情况来看，对准征收的补偿基本都以财产权人实际所受的经济损失作为准征收的补偿前提，并要求财产权人承担举证责任。这就必然使得经济补偿成为准征收补偿的重要方式。

（一）采用适当经济补偿原则

美国联邦宪法第五修正案规定“任何人的生命、自由或财产，未经正当法律程序不得被剥夺；私人财产非经公平补偿（just compensation）不得加以征收为公共使用。”德国基本法第14条第3款同样确立了公平补偿原则。然而究竟何为“公平补偿”，理论与实务界均有不同认识。总体而言，理论上与实践中对“公平补偿”主要形成了完全补偿和适当补偿两种方式。

“完全补偿”或可称为“全额补偿”，是指国家对财产权承受的损失，应当按照损失全额进行补偿。从全额补偿的标准来看，全额补偿一般以财产的市场价值为标准，即国家应当按照对财产权造成特别牺牲时的市场价对财产权人予以补偿。例如，美国司法实务界将“公平补偿”确定为财产被征收征用时依据市场价值的完全补偿。美国联邦最高法院认为，“公平的市场价格是通常可接受的公平补偿的衡量标准。而公平的市场价格是买卖双方在无强迫情况下，经验丰富、信息灵通的买方愿意付给卖方不动产的价格。”②Theodore. J. Novak, Brian W. Blaesser, Thomas F.Gesebracht, Condemnation Property: Practice and Strategies for Winning Just Compensation 123 (Rudnick & Wolfe,1993).从全额补偿的范围来看，补偿应当包括直接损失和可以通过证据证明的间接损失。这意味着“补偿必须将不平等还原为平等，即对于所产生损失的全部进行补偿。”③杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第605页。

适当补偿即为非全额补偿。适当补偿意味着国家对于财产权人所承受的特别牺牲，不按照全额予以补偿。因此，在补偿标准上，适当补偿只以财产的市场价值为参照，在考量其他因素的基础上确定补偿金额，而非完全依照财产的市场价值进行补偿。在补偿范围上，适当补偿的范围一般仅包括财产的直接损失，而不包括财产的间接损失。然而，适当补偿标准的确定，应当以国家对财产权造成特别牺牲时的市场价为基准，根据多方面因素进行综合判断。而需要考量的因素一般包括准征收行为对财产权价值的影响程度、受影响财产对财产权人经济地位的影响、准征收发生时的经济与社会环境、政府的财政能力（支付能力）等等。通过综合分析上述因素，只要最终确定的补偿金额符合社会的一般观念，在公共利益与个人利益之间找到公正、合理的平衡点即可。事实上，“完全补偿和适当补偿是相对的，甚至在很多情况下是一致的”①沈开举：《征收、征用与补偿》，法律出版社2006年版，第94页。，因此，完全补偿和适当补偿的界限也呈现出模糊化趋势。

综上所述，完全补偿与适当补偿的区别主要在于补偿考量因素的唯一性与多元性。完全补偿的依据是唯一的，即财产权人所受损失的大小。在确定补偿金额时，主要参照财产被征收征用时的市场价值，客观评估、计算出财产权人所受损失的大小即可。而适当补偿的依据是多元的，财产权人所受损失的大小是补偿的主要参考因素，但并非唯一参考因素。通过衡量多元因素确定的补偿数额只需要能够达到公平、合理的标准即可，而无须完全依据财产被征收征用时的市场价值全额补偿。对征收补偿原则的讨论为准征收补偿原则的确定提供了重要启示。无论宪法是否明确财产权的社会义务、确立“三元结构”的财产权条款，财产权具有社会义务都是客观存在的“人类生存状态的根本性转变以及由此带来的权利哲学的变迁”②张翔：《财产权的社会义务》，《中国社会科学》2012年第9期，第110-119页。的必然结果。财产权制度在保障“私使用性”之余，还要促进社会利益协调与分配的公正性，实现社会的公共利益。因此，财产权因公共利益而受到必要的限制具有免于补偿的正当性。而准征收形成于财产权社会义务的基础上，意指如果财产权承受特别牺牲超过了必要限度（突破了财产权社会义务的范畴），就构成了应予补偿的财产权内容限制。由此，构成准征收的财产权特别牺牲包含了财产权承担社会义务的内容。进而，在考虑对财产权特别牺牲的补偿时，在观念上应当“扣除”财产权承担社会义务的部分。这意味着，对于财产权准征收的补偿，应采用适当补偿，而非完全补偿。需要说明的是，应采用适当补偿并不意味着对全额补偿的排斥。适当补偿仅是最低限度的公平补偿要求，对遭受特别牺牲的财产权人给予全额补偿，不仅有利于保障财产权人的相关利益，还符合适当补偿的基本要求。

（二）适当经济补偿的考量因素

实践中，财产权因公共利益而承受特别牺牲的形式纷繁多样。这些特别牺牲既有法律层面上的，也有事实层面中的；既有抽象规定的，也有具体行为的；既有有意而为的，也有无意为之的。再从准征收类型来看，我国当下对财产权造成特别牺牲的类型主要分为财产权权能限制，财产权义务负担，财产权公益使用，行政许可中止、变更或撤回，财产权去除，以及对财产权事实上的不利影响六大类。因此，进行适当经济补偿应考虑以外因素。

首先，准征收行为对财产权价值的影响程度。对财产权价值的影响程度是确定补偿金额最主要的考量因素。虽然适当经济补偿是在衡量多元因素的基础上的补偿，但最终确定的补偿金额不能偏离准征收行为对财产价值的影响，否则适当补偿将无法实现公平补偿的目标。对财产权价值的影响，主要参考财产的市场价值。因为“只要存在市场，以其市场价值为补偿额，是最公平的，这几乎是没有异议的。”③[日]盐野宏：《行政救济法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第253页。

其次，受影响财产对财产权人经济地位的影响。例如，在农村地区，耕地、房屋、货币等财产都与个人的生存息息相关。个人的生活、生产和发展完全依赖于财产权利。如果失去了对财产使用、收益的权利，个人的生存就失去了物质基础。试想，以渔业养殖为生的农民，因蓄洪使其鱼塘被完全淹没，其基本生活就会受到严重影响。应当在作出补偿决定时，重点考虑这种对财产权人生存造成严重影响的情形。

再次，准征收发生时的经济与社会环境。例如，许多地方政府采取的商品房限购和限售政策，与近年来百姓住房基本需求难以得到满足和政府整顿“炒房”投机行为的社会背景密切相关。如果商品房限购和限售政策构成准征收，补偿金额的确定也应当考量这一社会背景。再如，在战争时期对土地及其他财产权利采取临时限制措施的补偿，应当考虑到战争时期的特殊背景。

最后，政府的财政能力（支付能力）。完全补偿的目的在于恢复已被剥夺的财产权利，因此需要以市场价来确定补偿标准，而不应考虑政府财政能力因素。但在适当补偿原则之下，政府财产能力应作为确定补偿金额的多元参照因素之一，从而实现公共利益与财产权人私益的有机统一。

（三）适当经济补偿金额的确定方式

我国目前没有单行法律、行政法规就准征收的补偿标准予以规定，导致实践中准征收补偿金额的确定呈现出多种样态。大致来看，我国准征收补偿标准的确定主要有四种模式。

第一，行政机关单方确定补偿金额。行政机关单方确定补偿金额，一般通过政府会议纪要或行政规范性文件的形式完成。例如，通山福鑫水泥粉磨有限公司诉通山县人民政府案。2007年11月30日，因环境保护专项治理工作需要关闭小水泥厂，被告通山县人民政府向通山县燕厦水泥有限责任公司支付了80万元小水泥厂专项治理补助资金。①湖北省高级人民法院行政判决书，（2017）鄂行终194号。再如，长兴凤强建筑材料厂等诉长兴县林城镇人民政府案。2013年，在长兴县整治拆除及关停包括原告在内的全县范围内部分矿山企业后，被告长兴县林城镇人民政府等确认了原告可获得机组拆除政策补助资金200万元。②湖州市吴兴区人民法院行政判决书，（2016）浙0502行初7号。

第二，行政机关和财产权人协议确定补偿金额。实践中，由行政机关和财产权人达成补偿协议，既可能发生在对财产权造成特别牺牲之前，也可能发生在已经对财产权造成特别牺牲之后。如王清权诉邓州市高集镇人民政府案。邓州市人民政府2007年筹建城市生活垃圾处理场，因垃圾场的选址与王清权居住地较近，对原告生活环境造成了一定影响。就此，原告与被告邓州市高集镇人民政府达成协议，由高集镇人民政府对包括原告王清权在内的6户居民每年增加5000元补偿款，共补5年。③河南省南阳市中级人民法院行政判决书，（2016）豫13行终99号。在陈太平诉北川羌族自治县永安镇人民政府案中，原告陈太平与被告北川羌族自治县永安镇人民政府对补偿金额通过协商一致后，自愿签订了《北川羌族自治县永安镇小作坊造纸企业关停转产补助协议》。④四川省北川羌族自治县人民法院行政判决书，（2016）川0726行初6号。

第三，依照第三方鉴定意见确定补偿金额。由于现行法律并未明确规定应当由财产权人抑或行政机关委托第三方进行评估，实践中分别存在行政机关委托第三方、财产权人委托第三方、行政机关和财产权人共同委托第三方，以及法院委托第三方进行评估的情形。如牟大伟诉长春市绿园区人民政府案。2014年绿园区政府修建兴隆湖公园项目，原告牟大伟为支持项目建设，主动将生猪卖掉。政府表示会对原告进行合理补偿，并对养殖场进行制图测绘统计。但其后政府下达的评估报告只补偿原告273万元，而原告自行委托评估的补偿总价为593万元。⑤吉林省长春市中级人民法院行政判决书，（2016）吉01行赔初4号。在秦汉忠诉启东市水务局案中，启东市水务局在对桃花洪闸拆除重建过程中，因闸下游砌石建至秦汉忠南侧两个码头位置，导致秦汉忠码头无法靠船生产，造成经营损失。启东市水务局和海复镇政府与秦汉忠协调一致，邀请江苏海正土地房地产评估有限公司，对秦汉忠提出的资产进行评估认定。⑥江苏省南通市中级人民法院行政判决书，（2017）苏06行终745号。

第四，法院确定补偿金额。从权力分工的角度来看，在未经财产权人提出请求或未由第三方评估的情况下，法院不宜就补偿金额直接进行认定和判决。然而，在财产权人受到的损失能够清晰确定的情况下，根据《行政诉讼法》规定，法院可以就行政补偿的数量进行变更和补偿金额作出决定。例如，在玉屏县平溪镇吴代标煤矸石厂诉玉屏侗族自治县人民政府案中，法院认为，原告依法办理了《采矿许可证》，取得了合法采矿权，因沪昆铁路客运专线经过原告厂区，被告责令原告停产，给其造成的合理损失应当予以补偿。原告的《采矿许可证》有效期限为2010年6月24日至2014年6月24日，生产规模为0.5万吨/年，原告已经开采至2013年，而且2013年获批准的开采规模量已经用完。其合法采矿权期限尚有1年，数量应当以批准规模为限。因此，原告的合理损失应当以1年的规模量计算，并扣除相应税费及生产成本。而原告未开采的煤矸石单位市场价值为43.33元/吨，原告主张每吨的生产成本为3~4元/吨，被告没有提出异议，法院酌定为4元/吨。扣除相应税费后，对原告的合理赔偿金额为115855元。①贵州省铜仁市中级人民法院行政判决书，（2015）铜中行初字第00077号。本案中，在被告侵占原告煤矸石开采区事实明确的基础上，鉴于生产规模、采矿权期限、每吨成本价、采矿权使用费、矿产资源补偿费、年检费、增值税等均清楚、确定，且双方对此并无异议，法院可以直接就补偿金额作出判决。

综上所述，囿于法律对准征收补偿规定的缺失，实践中存在各式各样的补偿金额确定方式。即是行政机关和财产权人达成补偿协议，仍存在补偿金额方面的纠纷。实际上，无论是行政机关单方确定补偿金额，行政机关和财产权人协议确定补偿金额，还是依照第三方鉴定意见确定补偿金额，其关键问题均在于对财产价值减损的客观评估。只有客观、公正评估财产价值减损程度或财产损失金额，才能公平进行补偿。能够确保客观、公正评估财产价值减损程度或财产损失金额的方案有二：一是由作出准征收决定的机关和财产权人通过自愿、平等的方式达成协议确定。其中，对于财产价值减损程度或财产损失金额，可以由双方共同委托第三方评估确定。二是由法院委托第三方评估确定。波斯纳提出，“当事人主义诉讼模式不如职权主义诉讼模式更有效率，主要因为它涉及两组证据搜寻者（双方当事人），而不是一个搜寻者（法官）。既然搜寻者是双倍的，竞争就包含着双重的努力，因而增加了搜寻成本，时常产生成本抵消甚至超过收益的情形。”②Richard A. Posner, An Economic Approach to the Law of Evidence, 51 Stanford Law Review 1477 (1999).因此，“在提高诉讼效率和节约诉讼成本方面，由法院调查取证有着当事人调查取证所不具有的优势。法院搜集证据可以大大减少当事人双方的对抗性，比两造对抗的诉讼模式更节约整体成本、富有效率。”③王玎：《行政公益诉讼证据制度建构——以法经济学为分析视角》，《青海社会科学》2018年第3期，第141-149页。

结论

准征收是在国家对财产权的管制超越财产权社会义务但又未予征收这一灰色地带孕育而生。④参见王玎：《论管制征收构成标准——以美国联邦最高法院判例为中心》，《法学评论》2020年第1期，第160-173页。构建准征收补偿制度，就是为了制约国家应征收而不征收，通过行政手段任意干涉财产权行使及侵害私有财产价值的行为，进而形成一套保障公民财产权利的准征收制度体系。虽然我国法律中并未明确提出准征收概念，但在我国立法和司法实践中早已广泛使用针对准征收的补偿措施。因此，从理论上厘清准征收在宪法财产权条款中的法律地位，明确准征收非经济补偿和经济补偿措施所适用的条件，是准征收法律体系建构的重要理论支撑和制度内容。