行政处罚法存在的问题及其完善

河南财经政法大学 李昆明

一、行政处罚法实施以来的意义

《中华人民共和国行政处罚法》自1996年颁布实施以来，我国行政法治不断发展，紧接着出台的《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》与《行政处罚法》常常被法律界称为“行政三法”，有力保障和监督我国各级行政执法机关依法有力实施行政公权力，统一全国行政机关合理、规范适用法律。我国《行政处罚法》自颁布以来意义如下：

首先，有效保证公民及其他社会组织的权益。国家权力来源于公民权利，国家权力也是为了维护公民权利而产生的。①《行政处罚法》是一部与公民生活联系较为紧密的法律，其不仅切实贯彻了宪法的精神，而且保证了行政权的合法、有效行使。《行政处罚法》第二章对于行政处罚的种类和设定作了详细规定，有利于行政机关具体实施，同时也使我国境内的公民能够遵纪守法、爱护身边公共财产，使公民个人私有财产和人身权利不随意受到侵犯，法人和其他组织能够依法受到有效保护。其次，完善我国法律体系。我国曾贯彻“违法必究”的法制观念，在《行政处罚法》出台前，我国已经有了较为完整、体系的刑事和民事法律制度，而行政法方面依靠单行法来具体体现，并没有统一、完整、体系的规定。随着《治安管理处罚法》《道路交通安全法》等行政处罚类法律的相继出台，《行政处罚法》一直成为各级行政机关实施行政处罚实体层面的直接依据，其作为处罚领域独具总则地位的功能逐渐凸显出来②。最后，为民主法治建设添砖加瓦。法治国家、法治政府和法治社会一体建设是法治政府建设的基本途径③。《行政处罚法》不仅规定了对违法者的行为要进行惩戒，其实也有对其教育的意义在里面。行政机关如果想对某位违法者进行惩戒，则要依照《行政处罚法》的具体规定，从实体方面到程序方面作出全方位的考量，遵守依法处罚、过程公开、教惩结合等原则。并且《行政处罚法》要求行政机关在作出行政处罚时应按照法定程序，对于违法法定程序作出的行政处罚视为无效。这样不仅惩戒了违法者的违法行为，同时也规制了行政机关的行为。

二、行政处罚法存在的问题

《行政处罚法》实施24年来，时代在不断变化，尤其在我国经济快速发展、社会生活模式不断变化的大背景下，《行政处罚法》也暴露出了一些问题，亟待考量与解决。

（一）行政处罚种类过少

《行政处罚法》第八条规定了六种处罚，分别是：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。在二十多年的行政执法实践中，尽管上述几种处罚种类能够有效规范违法行为，也能够限定一些行政机关乱设处罚的现象，但是也让一些行政机关感觉六种处罚种类不能满足行政执法需要。效率是行政权的生命④，行政机关十分重视执法效率，而对于《行政处罚法》第八条规定的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”缺少明确的法规，这就导致行政机关在实践中大量使用名为行政管理措施，实为惩戒、处罚的行政行为。

（二）基层行政机关缺少行政处罚权

根据《行政处罚法》第十四条规定，结合当时的立法环境，这种审慎设定行政处罚的思考是很合理的。当时在行政处罚领域，行政机关设定行政处罚的成绩混乱、种类繁多且较为随意，为了保证全国法制体系统一，地方性法规可以结合当地实际情况，细化法律、行政法规，但在细化过程中，应当遵循宪法规定的“不抵触原则”。对于目前我国经济社会发展日新月异的大背景而言，依然采取这种设定行政处罚权的规定有些落伍。在坚持全国法制统一的大前提之下，适当下放行政处罚权设定权限是积极回应行政法治发展呼声的时代之举。

（三）缺少对行政处罚的明确定义

通过阅读《行政许可法》和《行政强制法》的法条可以发现，这两部与《行政处罚法》并称为“行政三法”的法律都对本法的核心词汇进行了简要解释或者是明确说明，仅有《行政处罚法》没有对“行政处罚”进行明确的说明、解释。《行政处罚法》是一部行政处罚领域内的基本法律，立法机关没有界定行政处罚的内涵与外延，对行政处罚领域内的法制统一是十分不利的。由于行政管理领域具有广泛性、复杂性、易变性等特点⑤。立法机关在制定行政处罚单行法（如《治安管理处罚法》）和行政机关行使立法权制定的法规（如《海关行政处罚实施条例》）时，对行政处罚的相对人和行政处罚的范围都没有严格地遵循⑥。另外，根据有权力必有救济原则，在具体适用《行政处罚法》和行政诉讼管辖方面，首先应当明确行政处罚的概念。

三、完善行政处罚法的建议

《行政处罚法》在将来的修改中应当坚持与新时代发展节奏相配合，因为行政法治的发展同我国改革发展的实践是密不可分的，其与人民群众切身利益、合法权益息息相关，同时也关系到我国的经济建设和社会发展。《行政处罚法》应当注重维护国家法制的统一，同时也应当充分发挥地方的积极性和主动性，切实遵循上位法优于下位法的原则是完善中国特色社会主义法律体系的应有之意。在具体行政法规的制定上，作为顶层设计的中央立法机关应注重基本原则和基本制度的统领，考究每一个顶层设计。地方立法机关结合本地特点在国家法律的大前提下合理制定适合本地方的各种法规以及常用的规范性文件。另外，针对行政处罚的特点应当注意区分对公民人身自由、财产权益和名誉的不同法律层级的对待。根据我国法律规定，必须由公安机关行使对公民人身自由进行限制或是处罚的执法权，而对于公民财产权益和名誉的行政处罚则可以结合我国法治实践和地方为管理公共事务的需要经过充分考量后适当下放。

对于上文所指出的三点《行政处罚法》存在的问题，本文认为可以从以下几个方面予以完善：

（一）适当增加行政处罚的种类

在《行政处罚法》规定的行政处罚方法之外，行政机关在执法中也创造出了一些其它规范措施。例如，降低资质等级、限制从业、责令关闭等等，所以本文认为对于以上在行政执法一线能够有效规范行政相对人的违法行为，并且能够达到有效管理公共秩序、保护公民合法权益的立法目的的具体行政行为可以增加到《行政处罚法》关于行政处罚的种类之中。例如，在行政执法实践中对行政相对人降低资质等级、限制从业期限等等。关于行政处罚立法技术方面应当继续使用列举式，通过在《行政处罚法》中列明行政处罚的种类，保证行政机关在实际行政执法中能够准确掌握与适用，而且能够有效避免地方“巧立名目”增设行政处罚，不仅利于全国法制统一，而且能够让广大人民群众容易理解行政处罚，有充分的心理准备，有利于保障公民合法权益。以类型化方法规定行政处罚对行政执法队伍的专业素质要求比以列举式的方法规定行政处罚要高。不明晰行政处罚种类，在一些立法水平较低的地方可能出现设置行政处罚不合理，甚至是乱设行政处罚的现象，所以本文赞成对行政处罚的种类依旧采取列举式。

（二）适当下放行政处罚设定权

对于法律、行政法规未作出针对某些具体行政违法行为的处罚的，可以适当扩大地方人大相应的行政处罚设定权，扩大地方人大行政处罚权的方法应当遵循我国法制统一的大前提，注意监督和制约地方行政处罚设定权，为此可以从以下几个方面入手：首先，在广泛听取人民群众意见的基础上，地方立法机关应当召开相应的论证会，设最低听证次数，要求地方立法机关必须履行法定职责。另一方面，进行相关法规审查。上级立法机关对下级地方每一次的行政处罚设定法规都应当审查，地方立法机关应当向上级立法机关完整报送立法材料，并充分解释行政处罚设定的原因和必要性。通过上级立法机关的把关，给地方立方机关设定行政处罚上一道保险，让地方各级立法机关在设定行政处罚时能够充分重视，如此来保障行政处罚在设立之时就具有充足的合理性与合法性。

（三）明确行政处罚的定义

行政处罚的概念作为行政处罚设定、实施、救济等各个方面的基础，是行政执法领域应当首先明晰的。行政处罚作为一种对行政相对人进行负面评价并且予以规制的方式，同时注重对相对人的教育。在明确行政处罚的定义后，对于各级有行政处罚立法和执法权的国家工作人员都有指导性意义。

注释

①王名扬,冯俊波.论比例原则[J].时代法学,2005(4):22-27.

②曹鎏.论“基本法”定位下的我国《行政处罚法》修改[J].政治与法律,2020(6):28-40.

③马怀德.习近平法治思想中法治政府理论的核心命题[J].行政法学研究,2020(6):6-9.

④马怀德.行政法前沿问题研究[M].北京:中国政法大学出版社,2018.

⑤马怀德.论行政法的基本原则[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,1999(1):8-11.

⑥应松年,马怀德.《中华人民共和国行政处罚法》学习辅导[M].北京:人民出版社,1997.